行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的內(nèi)在取向及實(shí)施路徑*

徐 曉 明

近年來，為推動基層行政執(zhí)法體制改革，我國陸續(xù)出臺了相關(guān)政策。在此基礎(chǔ)上，2021年修訂的《行政處罰法》建立了省、自治區(qū)、直轄市可以將基層管理迫切需要的縣級政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使的制度(為行文方便，以下簡稱行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度)。這標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法體制改革由國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面上升為統(tǒng)一的法律制度安排，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)政策的法治化轉(zhuǎn)型。如何在實(shí)踐中規(guī)范、有效地實(shí)施這一制度，是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化過程中亟須研究的一個(gè)課題。本文在提升基層社會治理能力的目標(biāo)視域下，分析這一制度的內(nèi)在取向，進(jìn)而探討推進(jìn)制度實(shí)施的路徑。

一、行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度回應(yīng)基層社會治理的現(xiàn)實(shí)需要

縣級政權(quán)距離農(nóng)民、居民有點(diǎn)遠(yuǎn)，實(shí)踐中基層社會治理基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村(居)民自治組織協(xié)同完成的。因此，如何更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的基層社會治理功能，已成為提升基層社會治理質(zhì)量，將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽狀態(tài)、解決在基層的關(guān)鍵。從基層執(zhí)法現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政執(zhí)法權(quán)配置呈現(xiàn)出縱向上“重心過高”、橫向上“分布過散”的特點(diǎn)，運(yùn)行中存在滲透力不強(qiáng)、綜合性不足、“權(quán)小責(zé)大”等問題。為應(yīng)對這些問題，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度遵循系統(tǒng)性、整體性理念，蘊(yùn)含以下三方面價(jià)值取向。

1.立足于基層行政執(zhí)法體制一體化

在行政執(zhí)法權(quán)配置方面，根據(jù)我國《行政處罰法》的一般規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道通常并不擁有行政處罰權(quán)，其日常行政監(jiān)管由縣級政府行政主管部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的分支機(jī)構(gòu)完成，因此，基層行政執(zhí)法通常呈現(xiàn)出查處分離的特點(diǎn)。在行政執(zhí)法管轄方面，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的社會治理，通常由不同的政府部門分管不同的領(lǐng)域。這雖然在一定程度上體現(xiàn)了執(zhí)法專業(yè)化的要求，但使得基層行政執(zhí)法權(quán)行使的各個(gè)環(huán)節(jié)都呈現(xiàn)出一定程度的分散性?；鶎訄?zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量的配置與執(zhí)法實(shí)踐需求之間的強(qiáng)度倒掛，使得本應(yīng)作為基層執(zhí)法重心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事實(shí)上成為執(zhí)法力量最薄弱之地，進(jìn)而形成“看得見的管不了，管得了的看不見”的執(zhí)法異化現(xiàn)象，在一定程度上影響基層社會治理效果。

從基層社會治理實(shí)踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道很難直接應(yīng)對治安綜合治理、流動人口管理、市容市貌整治等領(lǐng)域錯(cuò)綜復(fù)雜的問題。鑒于此，近年來國家政策層面持續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法重心下移。新修訂的《行政處罰法》明確規(guī)定行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度，使相應(yīng)的改革實(shí)踐有了直接的法律依據(jù)。根據(jù)這一制度，一些行政處罰權(quán)從縣級政府行政主管部門的行政權(quán)力鏈條中分離出來，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在基于屬地管理原則而擁有概括性的日常社會治理權(quán)的基礎(chǔ)上，獲得了以懲戒、打擊不法行為為內(nèi)在功能的行政處罰權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了日常社會治理權(quán)與行政處罰權(quán)的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)了查處一體化行政執(zhí)法體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面的統(tǒng)一構(gòu)建，有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行基層社會治理的決斷性與權(quán)威性。

2.定位于基層社會治理結(jié)構(gòu)最優(yōu)化

3.著眼于基層社會治理效果精準(zhǔn)化

二、行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道須遵循行政權(quán)力轉(zhuǎn)移的基本原則

行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及執(zhí)法權(quán)在行政系統(tǒng)內(nèi)的縱向轉(zhuǎn)移、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的系統(tǒng)集成以及執(zhí)法資源在縣域的綜合調(diào)配等問題，制度實(shí)施中應(yīng)當(dāng)秉持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性理念，堅(jiān)持合法性、差異性、耐受性、動態(tài)性等行政權(quán)力轉(zhuǎn)移的基本原則。

1.遵循合法性原則

在法治框架內(nèi)依法推進(jìn)相關(guān)實(shí)踐，是深化改革的一項(xiàng)基本原則。為彰顯行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移的正當(dāng)性，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度實(shí)施中應(yīng)從以下兩個(gè)方面體現(xiàn)合法性原則。

(1)以職權(quán)法定體現(xiàn)行政處罰權(quán)下沉的規(guī)范性。從行政權(quán)力轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)要件來看，盡管不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政處罰權(quán)需求方面存在差異，但行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有一個(gè)共性前提，即縣級政府行政主管部門需依法下沉屬于其法定職權(quán)的行政處罰權(quán)。一方面，能夠下沉的行政處罰權(quán)為縣級政府行政主管部門所擁有，否則，后者無權(quán)進(jìn)行下沉處分，也不能越權(quán)進(jìn)行下沉處分。唯有如此，行政處罰權(quán)下沉才具有權(quán)力來源上的正當(dāng)性。例如，根據(jù)2015年原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局發(fā)布的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第6條第2款的規(guī)定，對中央企業(yè)及其所屬企業(yè)、有關(guān)人員的安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰權(quán)專屬于行為發(fā)生地設(shè)區(qū)的市級以上安全監(jiān)管監(jiān)察部門，該項(xiàng)職權(quán)就不能下沉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使。另一方面，根據(jù)法律保留原則，法律明確規(guī)定的一些只能由某一或某些特定部門行使的行政處罰權(quán)，不能下沉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使。例如，我國《行政處罰法》第18條第3款規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使?！备鶕?jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，這里的其他機(jī)關(guān)主要是國家安全機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒有獨(dú)立設(shè)置公安機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的權(quán)限，因此，限制人身自由的行政處罰權(quán)不能下沉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使。

2.遵循差異性原則

如何通過考量行政處罰權(quán)下沉的差異性來精準(zhǔn)回應(yīng)基層社會治理需求？筆者認(rèn)為，社會公眾作為社會治理實(shí)踐的參與者和受益者，對行政處罰權(quán)運(yùn)行所產(chǎn)生的社會治理效果有直接的感受，他們的感受對行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的實(shí)施有非常重要的影響。在決定下沉何種行政處罰權(quán)時(shí)，通過向公眾拓展信息公開渠道，建立健全社會治理決策中征求公眾意見等體現(xiàn)開放性、包容性的社會治理決策機(jī)制，有利于進(jìn)一步暢通基層社會治理訴求表達(dá)渠道，更加精準(zhǔn)地把握基層社會治理需求。2021年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》提出，“要注重聽取基層意見，關(guān)注基層需求，積極穩(wěn)妥、科學(xué)合理下放行政處罰權(quán)”。按照這一要求，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政處罰權(quán)下沉過程的公開性與民主性，在公眾參與和專家論證的基礎(chǔ)上對下沉行政處罰權(quán)事項(xiàng)作出準(zhǔn)確界定，努力做到讓下沉的行政處罰權(quán)真正成為基層社會治理所急需、社會公眾所熱盼的“實(shí)權(quán)”而不是可有可無的“虛權(quán)”，從根本上避免下沉的行政處罰權(quán)“含金量”不足、下沉后運(yùn)行效果不彰。

3.遵循耐受性原則

行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及人、財(cái)、物以及行政執(zhí)法專業(yè)技術(shù)配置等諸多基礎(chǔ)性要素，這些要素構(gòu)成行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后的基礎(chǔ)生態(tài)，并直接決定行政處罰權(quán)能否成功植入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法體制。實(shí)踐中，如果片面地滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對行政處罰權(quán)下沉的主觀需求，而不考慮其行政處罰權(quán)承載能力，就極易導(dǎo)致行政處罰權(quán)運(yùn)行失范，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，造成基層行政執(zhí)法中的不作為、亂作為問題。因此，行政處罰權(quán)下沉的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在審查、決定行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道時(shí)，需要遵循耐受性原則，從下沉行政處罰權(quán)的總量、性質(zhì)和類型以及行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法人員等資源配置、執(zhí)法人員素質(zhì)提升等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法承載能力進(jìn)行全面科學(xué)合理的評估。這是確保行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度規(guī)范運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法能力全過程控制的角度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法承載能力的評估應(yīng)當(dāng)貫穿行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的運(yùn)行全過程。

4.遵循動態(tài)性原則

有行政處罰權(quán)下沉，在邏輯上就必然有行政處罰權(quán)的退出與回收。考慮到基層社會治理的動態(tài)發(fā)展以及社會治理需求的動態(tài)變化，行政處罰權(quán)下沉、退出與回收應(yīng)當(dāng)成為行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度中不可缺少的內(nèi)容。這三方面內(nèi)容不是彼此孤立的，而是互相關(guān)聯(lián)、辯證統(tǒng)一的。無論在制度建設(shè)層面，還是在制度實(shí)踐層面，對這三方面內(nèi)容都不能有所偏廢。為此，需要遵循動態(tài)性原則，構(gòu)建行政處罰權(quán)退出、回收機(jī)制，讓“進(jìn)退有序”成為行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度運(yùn)行的常態(tài)。在此基礎(chǔ)上，從增強(qiáng)該制度的開放性、應(yīng)變性的角度，還需構(gòu)建制度運(yùn)行的動態(tài)評估機(jī)制。具體而言，要明確評估部門，運(yùn)用成本—效益等分析方法，對制度運(yùn)行狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)評估。基于動態(tài)評估結(jié)果，讓不再符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會治理實(shí)際情況的行政處罰權(quán)及時(shí)退出行政處罰權(quán)下沉清單，并根據(jù)新的社會治理需求重新選擇下沉更加符合基層治理實(shí)際的行政處罰權(quán)。已下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰權(quán)經(jīng)法定程序退出后，為防止出現(xiàn)行政監(jiān)管盲區(qū)，有關(guān)縣級政府行政主管部門應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立常態(tài)化、制度化的信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)時(shí)啟動行政處罰權(quán)恢復(fù)行使機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)運(yùn)行的無縫銜接。

三、行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道須防范基層社會治理的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)

1.因行政處罰權(quán)下沉不當(dāng)而引發(fā)制度異化的問題

對于行政處罰權(quán)下沉不當(dāng)導(dǎo)致制度異化的問題，可以依據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，從加強(qiáng)行政權(quán)力轉(zhuǎn)移的源頭防控層面考慮解決方案。我國《行政處罰法》第24條第1款明確了行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的兩個(gè)核心要求，即“根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”和“基層管理迫切需要”。前者側(cè)重于客觀現(xiàn)實(shí)需求，后者還包含基層社會治理主體對行使有關(guān)權(quán)力的主觀需求。如何實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合？筆者認(rèn)為，主要可從兩個(gè)方面建立健全相關(guān)制度機(jī)制。一是建立差異化的行政處罰權(quán)下沉清單制度。在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，篩選出能夠下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰權(quán)，按照差異化下沉的思路，由行政處罰權(quán)下沉批準(zhǔn)機(jī)關(guān)按照一般標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定包括權(quán)力名稱、內(nèi)容、下沉依據(jù)等內(nèi)容的可下沉行政處罰權(quán)清單。該清單制度為行政處罰權(quán)下沉實(shí)踐提供統(tǒng)一指引，有助于解決實(shí)踐中行政處罰權(quán)下沉的統(tǒng)一性與規(guī)范性不足的問題。二是構(gòu)建民主化的行政處罰權(quán)下沉遴選機(jī)制。通過公眾參與、專家論證等方式，評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對行政處罰權(quán)的需求及其行政執(zhí)法資源、專業(yè)化水平等方面情況，從行政處罰權(quán)下沉清單中將真正符合當(dāng)?shù)厣鐣卫韺?shí)際、體現(xiàn)基層社會治理迫切需求的行政處罰權(quán)識別出來，動態(tài)納入基層社會治理決策視野，依法交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使。

2.因執(zhí)法力量整合不到位而引發(fā)執(zhí)法機(jī)構(gòu)虛置的問題

3.因執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)同不力而引發(fā)執(zhí)法效率低下的問題

行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道所形成的查處一體化的基層行政執(zhí)法體制，內(nèi)在地蘊(yùn)含促進(jìn)執(zhí)法效能提升的機(jī)制。這種機(jī)制的運(yùn)行需要借助于行政機(jī)關(guān)之間的有效協(xié)同。從行政權(quán)力運(yùn)行鏈條層面看，縣級政府行政主管部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道下沉行政處罰權(quán)，意味著針對同一管理事項(xiàng)，行政執(zhí)法主體呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)。在一元執(zhí)法主體的情況下，行政管理權(quán)屬于縣級政府行政主管部門，權(quán)力運(yùn)行中執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)的成本與難度較低，而行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后，由于行政處罰權(quán)具有末端權(quán)力的屬性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行使行政處罰權(quán)的過程中必須依托行政許可等前端權(quán)力，而這些前端權(quán)力仍由縣級政府行政主管部門掌握，所以在行政處罰權(quán)運(yùn)行過程中會產(chǎn)生縣級政府行政主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間的執(zhí)法協(xié)作問題。如果缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，兩者之間在執(zhí)法信息等方面溝通、銜接不暢，就會引發(fā)執(zhí)法效率下降，甚至導(dǎo)致行政處罰權(quán)下沉失敗。

4.因執(zhí)法主體多元而引發(fā)執(zhí)法責(zé)任交叉、模糊的問題

四、結(jié)語