關于扶持社會組織發(fā)展的政策的執(zhí)行與分析

【摘 要】本文采用了薩巴蒂爾和馬澤曼尼安的“綜合模式”，分析了地方扶持社會組織發(fā)展的政策。政府必須從繼續(xù)完善扶持配套政策、推進政府職能轉變、加大財政投入力度、推動政府購買服務，促進社會組織發(fā)展。

【關鍵詞】政策執(zhí)行；綜合模式；社會組織扶持政策

一、問題提出

黨的十八大報告提出，“要加強和創(chuàng)新社會管理，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用?！?/p>

社會組織，從廣義上來說，指人們從事共同活動的所有群體形式，包括氏族、家庭等；從狹義上來說，是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某種共同的目標，將其行為彼此協(xié)調與聯(lián)合起來所形成的社會團體，如企業(yè)、學校、醫(yī)院、社會團體等。我們這里所研究的是狹義上的社會組織，是指依法在社會和經濟活動中發(fā)揮服務、溝通、協(xié)調、鑒證、監(jiān)督等功能的社會組織。

目前，社會組織從事的服務范圍，既包括為政府、經濟實體和個人參與社會活動提供法律、公益服務等公益性社會團體，也包括提供準公共物品的各類民辦教育培訓服務機構、民辦養(yǎng)老服務機構，還包括社區(qū)社會組織等。為確保社會團體在實施分離改革后，能夠更加規(guī)范的運作、健康的發(fā)展，近年來，政府加大了對社會團體的扶持力度，出臺相關扶持政策，推進社會組織發(fā)展。

二、分析框架或理論模型

1.政策執(zhí)行概述

政策方針一旦經合法化過程并公布以后，便進入了政策執(zhí)行階段。在公共政策學發(fā)展史上，政策科學學者從不同角度對界定公共政策執(zhí)行，做了很多探討。陳振明教授把政策執(zhí)行界定為一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調與監(jiān)控等各種行為，將政策觀念形態(tài)的內容轉化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程。

在政策執(zhí)行的過程中，一方面在于政策執(zhí)行機關如何采取政策行動，實踐是檢驗真理的唯一標準，強有力的政策行動可以較為順利地實現(xiàn)政策目標。另一方面，政策的制定，不可能一開始就是完美無瑕的，通過執(zhí)行的過程中，決策者要根據執(zhí)行后的信息反饋進行修正和完善。同時，政策執(zhí)行部門是否擁有足夠的能力和資源，也會影響政策的執(zhí)行。

2.公共政策執(zhí)行的模式

在薩巴蒂爾和馬澤曼尼安的綜合模式中，兩位學者構建了一個完整的理論模式，把影響政策執(zhí)行各階段因素分為三大類：（1）政策問題的特性；（2）政策本身的可控性變量；（3）政策本身以外的變數。每大類又可細分為幾個小類，詳見右圖。

三、展開分析與論證

根據上述模型，我們對目前發(fā)展社會組織的扶持政策的有效執(zhí)行進行分析，即對其政策問題的特性、政策本身的可控性變量以及政策以外的變量。

1.政策問題的特性

政策現(xiàn)行有效的理論和技術、目標群體行為的多樣性、目標群體的人數、目標群體行為需要調適的幅度，都直接影響到政策的有效執(zhí)行。社會組織扶持政策是改革過程中較為復雜的問題，那么執(zhí)行的難度也比較大。在該政策執(zhí)行的過程中觸動的權利關系并不多，涉及的機構和人員范圍相對固定且非常明確。通過調研，政府出臺了多個政策性文件，這些政策的出臺，為推動社會組織發(fā)展提供了強有力的支撐。這是個循序漸進的過程，逐步推動社會組織發(fā)展。

2.政策本身的可控性變量

政策能否達到預期效果，這和政策本身的可控性變量有關，其中包括政策的正確性、政策的具體明確性、政策本身含有的充分因果律、充分的財政資源、執(zhí)行機關間及其各自內部的層級整合、執(zhí)行機關的決定規(guī)制和人員配置以及公眾的參與度。有的政策執(zhí)行起來困難重重，那么很大程度上與政策本身的缺陷有關。

社會組織扶持政策符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，具有正確性，這是政策有效執(zhí)行的根本前提。該政策能夠促進社會組織發(fā)展，讓社會組織承擔部分政府不能承擔的職能，給人民帶來利益，能被執(zhí)行者所認同，被政策對象所擁護。

在政策資源充足方面，以閔行區(qū)為例，通過網絡、宣傳手冊等形式廣泛宣傳該政策，民政局、社團局負責貫徹落實該政策，在區(qū)級層面建立了約2千平方米的社會組織孵化園，通過建立社會組織孵化園，為初創(chuàng)期的社會組織或處于萌芽狀態(tài)的社會組織提供場地、資金、能力建設等方面的支持，幫助社會組織迅速長大形成規(guī)模。同期，在街鎮(zhèn)層面先后成立了13家社會組織服務中心，對街鎮(zhèn)層面的社會組織服務中心的功能、職責作了進一步調整和完善，有效規(guī)范了中心運作，成為該扶持政策的有力推手。

3.政策以外的變量

影響政策執(zhí)行的因素，除了上述兩方面外，還包括社會經濟環(huán)境與技術、監(jiān)督機關的支持、公共的支持、傳媒的持續(xù)注意程度與態(tài)度、支持團隊的態(tài)度和資源、執(zhí)行人員的素質和工作態(tài)度等。

隨著我國社會主義市場經濟體制日趨完善、行政管理體制及事業(yè)單位改革不斷深化，社會組織作為與政府、企事業(yè)單位并列的第三部門，已成為社會建設和社會管理的一支重要力量。無論是中央和地方，都對社會組織的培育和發(fā)展進行了不少的創(chuàng)造性探索。而公眾和媒體也越來越重視社會組織的發(fā)展和其傳播正能量的作用。政府出臺的一系列扶持政策得到了該政策目標團隊的支持和認可，部分社會組織認為扶持力度還需進一步提高。

四、結論

社會組織是一股來自民間的力量，也是促進社會和諧發(fā)展的新興組織。它的健康發(fā)展對公民社會的建設以及構建和諧社會都具有重要的作用。通過上述模型介紹和分析，從整體上而言，本文認為目前扶持社會組織發(fā)展的政策的執(zhí)行達到預期的目標，也取得了預期的效果。但也存在著一定的差距和制約，作為協(xié)助政府處理公共事務的最有力的左右手，作為政府公共部門還有許多工作要做。

1.繼續(xù)完善扶持配套政策。為鼓勵支持社會組織發(fā)展，要研究出臺社會組織稅收優(yōu)惠辦法、社會組織專職工作人員權益保障政策等，要研究制定適合社會組織特點的人員管理等具體措施，促進社會組織人才隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設。

2.推進政府職能轉變。結合行政管理體制改革，政府有關部門要對各自承擔的職能進行全面梳理和分解，劃定可以轉移給社會組織的職能范圍，通過授權、委托等方式，依法轉移給有資質、有能力的社會組織承接。貫徹落實評估機制，切實加強對社會組織的資質審查、跟蹤指導、服務協(xié)調和績效評估。

3.加大財政投入力度。以項目資助為主，推動建立公共財政對非營利性社會組織資助和激勵機制。多渠道籌集社會組織發(fā)展資金，建立由政府公共財政和福利彩票公益金組成的社會組織扶持發(fā)展專項資金。開展考核評估工作，并根據考評結果對社會組織予以獎勵和資助，激勵社會組織積極參與社會管理和服務。

4.推動政府購買服務。理順政府和社會組織的職責關系，探索建立政社合作新機制。搭建政府、市場和社會組織間的互動平臺，實現(xiàn)三方需求和資源的有效對接。加大政府向社會組織購買服務的范圍和力度，抓緊編制政府向社會組織轉移職能目錄，推動政府購買社會組織服務常態(tài)化。

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作者簡介：

夏吟，女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2013級MPA研究生班。