城市軌道交通籌融資之土地融資模式淺析

孫燕

【摘 要】本文從探索城市軌道交通建設(shè)籌融資與土地儲備機(jī)制相結(jié)合的思路出發(fā)，以南京地鐵的土地儲備融資模式實例，分析了地鐵捆綁收儲土地及沿線土地開發(fā)收益作為地鐵建設(shè)資金補(bǔ)充的籌融資方式。實踐表明，該模式取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

【關(guān)鍵詞】地鐵籌融資；土地儲備；沿線土地開發(fā)收益

一、我國城市軌道交通的籌融資現(xiàn)有模式

城市軌道交通融資的基本模式一般有政府融資和市場化融資兩種模式。政府融資實行“政府職能、企業(yè)運(yùn)作”，政府作為投資主體直接參與軌道交通項目的開發(fā)，以政府信用作擔(dān)保，通過公有企業(yè)或政府性投資公司來實現(xiàn)開發(fā)資金的籌融資。但是該種模式存在缺點(diǎn)是政府資金的運(yùn)作效率不高，負(fù)擔(dān)也較重。市場化融資是以企業(yè)信用或項目收益為基礎(chǔ)，以商業(yè)貸款、發(fā)行股票等商業(yè)化融資為手段，籌集資金并加以運(yùn)用的金融活動。

二、探索城市軌道交通建設(shè)籌融資與土地儲備機(jī)制相結(jié)合

地鐵融資方式和盈利模式?jīng)Q定著地鐵商業(yè)化、市場化的運(yùn)作和良性發(fā)展，要使地鐵融資方式有根本性的突破，必須要在用軌道交通引導(dǎo)新城規(guī)劃和土地開發(fā)中尋求新的空間，否則地鐵建設(shè)投資巨大的問題仍然無法解決。用城市軌道交通實施“引導(dǎo)規(guī)劃、控制紅線、預(yù)留用地、儲備項目”的戰(zhàn)略，以軌道交通來引導(dǎo)土地開發(fā)模式，利用地鐵拉開和優(yōu)化城市的發(fā)展布局，擴(kuò)大城市的發(fā)展空間，而在土地的升值過程中，政府通過土地級差收益，從而解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金，這種模式被稱為TOD模式在國外被廣泛使用。

其基本思路是：根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃，政府土地儲備機(jī)構(gòu)對軌道交通站點(diǎn)周邊一定范圍內(nèi)土地進(jìn)行儲備，通過土地儲備運(yùn)作機(jī)制，將土地增值收益納入土地儲備專項資金，支持軌道交通的建設(shè)。其運(yùn)作的基本思路是：政府部門劃出站點(diǎn)周邊一定范圍的土地資源，明確軌道交通建設(shè)單位、土地儲備機(jī)構(gòu)對站點(diǎn)周邊建設(shè)區(qū)、實施區(qū)和控制區(qū)范圍，將納入儲備與投融資機(jī)制的土地分期、分批的由授權(quán)成立的土地運(yùn)作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開發(fā)，由該機(jī)構(gòu)和政府取得地塊的控制權(quán)。在土地開發(fā)過程中，土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分投融資責(zé)任，由其融資后實施土地收購、儲備和整理開發(fā)，將生地變?yōu)槭斓?，再在土地一級市場上進(jìn)行公開招拍掛，將土地轉(zhuǎn)讓給土地經(jīng)營者，獲得土地開發(fā)升值效益，部分專項資金用于投融資，部分進(jìn)入土地儲備基金。

三、南京地鐵建設(shè)籌融資模式實例分析

將軌道交通建設(shè)與沿線的土地開發(fā)結(jié)合起來，無疑使籌措建設(shè)資金的良策之一。比如南京地鐵建設(shè)中，考慮TOD的土地利用模式，以公共交通走廊為紐帶、公交導(dǎo)向綜合用地組團(tuán)為節(jié)點(diǎn)的布局方式，每一個節(jié)點(diǎn)都有一個集公共廣場、商業(yè)、服務(wù)設(shè)施為一體的集中公共配套區(qū)，而這些節(jié)點(diǎn)都在步行距離范圍內(nèi)，使人們的日常出行都非常便利。運(yùn)輸系統(tǒng)是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施非常重要的一部分，而社區(qū)的運(yùn)輸系統(tǒng)對于其土地使用形式與發(fā)展的潛力，具有相當(dāng)深遠(yuǎn)的影響。這種模式的特點(diǎn)是先有地鐵后有規(guī)劃建成區(qū)，與原先在規(guī)劃建成區(qū)修建地鐵是不同的概念。對于老城區(qū)而言可以采用客流導(dǎo)向型模式，但是對于新區(qū)而言，新市區(qū)開發(fā)尤其適合于用軌道交通帶動新城規(guī)劃和土地開發(fā)的發(fā)展模式。

南京地鐵一號線于2005年正式投運(yùn)，其建設(shè)全部是由政府招投標(biāo)建設(shè)，建設(shè)資金全部由政府買單。而后來開建的一號線南延線和二號線一期工程的融資方式有了變化，這兩條線路的建設(shè)資金主要由地鐵公司通過南京市財政撥款和自籌獲得，其中政府財政出40%資本金，其余建設(shè)資金由地鐵公司通過政府指定的相應(yīng)土地籌集所得。根據(jù)市政府關(guān)于地鐵一號線南延線及二號線一期工程籌融資的會議紀(jì)要，規(guī)劃國土部門在江寧青龍、麒麟、玄武滄波余糧等地區(qū)劃定了一部分土地作為地鐵儲備土地，該部分儲備土地運(yùn)作收益作為線路建設(shè)資金的來源；并且在線路沿線梳理適合地塊作為地鐵上蓋物業(yè)地塊，由地鐵公司結(jié)合車站進(jìn)行建設(shè)，以此作為線路資本金的補(bǔ)充。為更好的運(yùn)作該些儲備及上蓋地塊，在市政府批示下，于2008年成立了專門的土地儲備分中心，負(fù)責(zé)地鐵儲備土地及上蓋物業(yè)地塊的收儲運(yùn)作。經(jīng)過整理運(yùn)作，成功的將比較成熟的所街地塊、南延線停車場地塊、油坊橋地塊等上蓋物業(yè)地塊上市出讓，累計出讓收入約65億元（含成本），為線路建設(shè)資金提供了資金保障。作為線路建設(shè)資金融資儲備土地的青龍片區(qū)等儲備地塊則正在逐步通過土地轉(zhuǎn)性、進(jìn)行一級開發(fā)整理之后，將生地變熟地，上市出讓作為籌集建設(shè)資金的來源。

“十二五”期間，南京地鐵將迎來大跨越大發(fā)展的時代，將有七條新線同時開建，如何迎接這個城市軌道交通蓬勃發(fā)展階段，多線建設(shè)下的籌融資模式面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了更好地支持多條軌道交通新線建設(shè)，市政府特別提出了“車站周邊200米半徑范圍內(nèi)劃定具體地塊收歸地鐵上蓋物業(yè)地塊進(jìn)行近期開發(fā)，在線路周邊劃定一定規(guī)模的地鐵小鎮(zhèn)收歸地鐵儲備土地進(jìn)行遠(yuǎn)期滾動開發(fā)的做法”，這種思路就是引入了目前國際上比較廣泛使用的TOD模式引領(lǐng)新城發(fā)展的一種新思路，可以在帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境升級的同時也力爭拓展軌道交通有效運(yùn)營。目前市政府確定的7個地鐵小鎮(zhèn)，率先啟動的是青龍地鐵小鎮(zhèn)項目，即將于明年建成通車的地鐵四號線貫穿小鎮(zhèn)項目。目前小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入城市設(shè)計階段，即將全面開展一級開發(fā)整理工作。該項目將統(tǒng)一規(guī)劃，而土地收益將作為地鐵二號線還本付息資金的主要來源。作為地鐵新線融資土地的南京—高淳線周邊的團(tuán)結(jié)于地鐵小鎮(zhèn)，南京—天長線沿線的龍池地鐵小鎮(zhèn)，南京—和縣線周邊的橋林黃里地鐵小鎮(zhèn)等，這些地鐵小鎮(zhèn)的規(guī)劃選址和后期的開發(fā)建設(shè)都是TOD模式應(yīng)用的具體體現(xiàn)。這些儲備用地將為地鐵多條新線建設(shè)提供強(qiáng)有力的融資保障。

四、結(jié)束語

地鐵沿線土地開發(fā)，是以土地儲備收益實現(xiàn)地鐵建設(shè)資金平衡的一種融資模式，地方政府及地鐵建設(shè)公司能夠?qū)Υ巳谫Y模式不斷優(yōu)化完善并深入實踐，必將成為解決地鐵融資難題的一條重要途徑，并且成為軌道交通建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)有力保障。