破解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金短缺瓶頸初探

何非

[摘 要]社會主義新農(nóng)村建設(shè)是我國新時期社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的中心任務(wù)之一。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是新農(nóng)村建設(shè)、城市化進(jìn)程推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)，是國家政治、經(jīng)濟(jì)形式進(jìn)一步發(fā)展的需要，更是關(guān)系國運(yùn)民生、和諧社會構(gòu)建的基礎(chǔ)工程，具有重大意義。如何破解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中頻繁出現(xiàn)的資金短缺問題，成為建設(shè)者們共同面對的課題，臨沂市進(jìn)行的“兩區(qū)同建”設(shè)想與實踐不失為一項有益的創(chuàng)新之舉。

[關(guān)鍵詞]新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；兩區(qū)同建；資金短缺；問題破解

[中圖分類號]D669.3；F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0187-02

加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推進(jìn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是黨中央在新形勢下破解三農(nóng)難題的總體思路，同時也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。如何順應(yīng)時代的發(fā)展需求開展農(nóng)村工作、如何引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)新形勢下的變化、如何在社會變革中最大限度的讓利于民，成為新時期農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)工作面臨的重大課題。在這一大背景下，臨沂市始終高度重視農(nóng)村工作，并把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要抓手，開展了大量相關(guān)實踐與探索。

1 臨沂新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作發(fā)展現(xiàn)狀

自2007年為全面推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，臨沂市委市政府采取了一系列卓有成效的措施。以市委、市政府下發(fā)《關(guān)于在全市開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，我市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作正式啟動。

通過試點，全市各級對于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的概念、方向、目標(biāo)、布局等愈加明晰。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，市委、市政府先后下發(fā)了《關(guān)于在全市實施農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“十百千”工程的意見》和《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)規(guī)范化建設(shè)的意見》，對全市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、為全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了堅強(qiáng)組織保障，營造了良好氛圍。

通過一系列卓有成效的政策措施推動，一場社區(qū)建設(shè)熱潮在沂蒙大地悄然升起。實踐中逐步總結(jié)出五種比較成熟的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式：即以北城新區(qū)大官苑為代表的大村莊制；以蘭山區(qū)白沙埠鎮(zhèn)為代表的中心村帶動模式；以蘭山區(qū)華夏社區(qū)為代表的強(qiáng)村轉(zhuǎn)化模式；以北城新區(qū)金升社區(qū)為代表的企業(yè)社區(qū)模式，和由開發(fā)商直接投資興建的、純商業(yè)開發(fā)型居民社區(qū)。一個以“大村莊制”為主導(dǎo)，“中心村型”和“強(qiáng)村轉(zhuǎn)化型”等為補(bǔ)充的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃已成型。

以十八大精神為指導(dǎo)，結(jié)合農(nóng)村工作實際，臨沂2012年下發(fā)了《關(guān)于開展部分行政村規(guī)模調(diào)整和推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》統(tǒng)籌新一輪農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作。截至2013年7月，全市共調(diào)整減少行政村（居、社區(qū)）3161個，行政村（居、社區(qū)）由8157個減少到3990個；規(guī)劃批復(fù)農(nóng)村社區(qū)1469個，村莊發(fā)展空間得到進(jìn)一步拓展，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由此邁上了新層次。

為適應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展形勢，近年臨沂市委市政府將社區(qū)建設(shè)提到“鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會主義和諧社會基礎(chǔ)工作”高度，取得了一些成績。但隨著社區(qū)建設(shè)工作逐步向深度、廣度推進(jìn)也暴露一些棘手問題，其中最突出的就是社區(qū)建設(shè)基金不足。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，無論是前期基礎(chǔ)設(shè)施投入，還是后續(xù)服務(wù)項目深化都需要雄厚經(jīng)濟(jì)支撐。建設(shè)資金不足已成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展中最大的制約因素，其中農(nóng)民建房資金不足是最大難題，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套資金是最大瓶頸。

2 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金短缺問題破解

雖然市縣各級財政積極籌措、大力投入，但與新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)模、實際所需相比卻相去甚遠(yuǎn)。具體表現(xiàn)為：政府財政政策捆綁、項目整合的扶持資金非常有限，土地置換資金到位滯后，企業(yè)參與、社會組織投入、個人贊助等社會力量參與嚴(yán)重不足，渠道多樣化、主體多元化的投融資機(jī)制尚未形成，資金短缺的瓶頸制約非常突出，難以彌補(bǔ)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)資金缺口。為破解這一難題，臨沂市委市政府進(jìn)行了大量努力，其中兩區(qū)同建不失為一種有益嘗試。

2.1 加強(qiáng)部門協(xié)同，統(tǒng)籌整合資源

市委市政府號召各級各有關(guān)部門要切實履行職責(zé)，充分發(fā)揮職能作用，形成任務(wù)明確、責(zé)任到位、各司其職、密切配合的工作推進(jìn)機(jī)制。組織部門做好牽頭工作，督促各部門抓好工作落實，具體抓社區(qū)黨建工作；民政部門發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，制定落實農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃和政策措施，做參謀助手；宣傳部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)精神文明建設(shè)；發(fā)展改革部門要將農(nóng)村社區(qū)服務(wù)建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)規(guī)劃項目建設(shè)；財政部門負(fù)責(zé)籌集農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必要資金并將其納入本級預(yù)算；規(guī)劃、住建部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)用房、服務(wù)場地的規(guī)劃建設(shè)；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)村級財務(wù)管理和財務(wù)公開，組織協(xié)調(diào)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；人社部門要積極開發(fā)公益性崗位，做農(nóng)村就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、新型農(nóng)民養(yǎng)老保險等社會保障工作等。其他有關(guān)部門則需將小城鎮(zhèn)建設(shè)、村級組織活動場所建設(shè)、農(nóng)村文化建設(shè)資金、農(nóng)村危舊房改造專項資金以及其他涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，有重點、“捆綁式”向農(nóng)村社區(qū)傾斜，以期最大限度發(fā)揮資金整合效益。

2.2 培育社會組織，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)

市委市政府高度重視培育社會組織，通過培育社會組織逐步承接從政府部門中剝離出來的部分社會職能和公共服務(wù)職能，實現(xiàn)多元社會主體參與社區(qū)公共事務(wù)管理。各社區(qū)大力發(fā)展各種名目的社區(qū)志愿者隊伍，健全志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立有效的社區(qū)志愿者工作機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民群眾自覺參與社區(qū)公益事業(yè)；積極培育發(fā)展各類經(jīng)濟(jì)合作組織，積極開展信息交流、技能培訓(xùn)、技術(shù)推廣、市場營銷、質(zhì)量認(rèn)證等生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)活動，實行組織化、規(guī)模化經(jīng)營，為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

同時政府采取補(bǔ)助、貼息、獎勵、收費減免、購買服務(wù)等激勵措施，鼓勵社會力量投資興辦農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和公益事業(yè)，逐步建立起以各級政府、村級集體經(jīng)濟(jì)投入為主，企業(yè)投資、社會各界參與、慈善捐助為補(bǔ)充的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)多元投入機(jī)制；并積極挖掘社區(qū)潛力，探索社區(qū)的自主創(chuàng)業(yè)、股份制運(yùn)作，力爭匯集多方資金保證各新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金及時到位。

2.3 發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，開展兩區(qū)同建

為更好解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金不足問題，2013年以來臨沂市委市政府大力推動“兩區(qū)同建”實踐。即以行政村規(guī)模調(diào)整和推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，開展農(nóng)村社區(qū)和優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步推進(jìn)建設(shè)。具體操作方法如下：

2.3.1 科學(xué)規(guī)劃，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入巨大、影響深遠(yuǎn)，因而在選址規(guī)劃、功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)擇取等方面都應(yīng)慎之又慎。應(yīng)鼓勵以縣區(qū)為單位，從實際出發(fā)，因地制宜，依村莊地域分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)特點、歷史因素等情況，結(jié)合行政村規(guī)模調(diào)整后的實際，完善各個新型農(nóng)村社區(qū)的整體規(guī)劃設(shè)計，并及時上報市民政局、規(guī)劃局審批。其中新規(guī)劃社區(qū)可設(shè)計“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”，配套產(chǎn)業(yè)為園區(qū)可設(shè)計為“一社一園”或“一社多園”；對已有農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，應(yīng)在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃、農(nóng)村住房和危房改造、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等有機(jī)銜接的基礎(chǔ)上，作進(jìn)一步修訂與完善?？傊?，應(yīng)按照循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧、眼前與長遠(yuǎn)相結(jié)合的原則組織“兩區(qū)同建”，真正做到居住社區(qū)宜樓則樓、宜房則房，產(chǎn)業(yè)園區(qū)宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商。

2.3.2 多管齊下，尋求經(jīng)濟(jì)增長

“兩區(qū)同建”不僅可以使農(nóng)民就近務(wù)工、增加收入，帶來生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，還可為當(dāng)下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開辟新的資金來源，提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)支援。因而，在充分用好財政劃撥資金、整合各部門涉農(nóng)資金基礎(chǔ)上，應(yīng)盡量通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、搞好市場運(yùn)作自籌建設(shè)資金。具體運(yùn)作模式為：一方面，通過合理利用舊村復(fù)墾土地，依法實施土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、致富能手成立合作經(jīng)濟(jì)組織等，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)；另一方面，引導(dǎo)社區(qū)借助區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等資源優(yōu)勢，通過招商引資、稅收返還、盤活資產(chǎn)等，加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)和商貿(mào)園區(qū)建設(shè)。同時，還應(yīng)注重發(fā)揮社區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品、商貿(mào)、旅游資源和人力資源等優(yōu)勢，做大做強(qiáng)社區(qū)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)農(nóng)民開展專業(yè)合作和股份合作，加大對合作社的政策扶持力度，用足用活公共資源，以增加村級集體經(jīng)濟(jì)收入，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供有效的財力、物力支撐。

開展“兩區(qū)同建”實踐，是臨沂市委市政府在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作上的又一項重大突破，具有重要的現(xiàn)實意義。主要表現(xiàn)為：一方面，從根本上擺脫了過去新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金等、靠、要的被動局面，將社區(qū)建設(shè)者置于主動探求、籌措資金來源的角色之上，為農(nóng)村社區(qū)居住建設(shè)、社區(qū)配套完善、公共服務(wù)內(nèi)容豐富提供了全新的資金渠道和堅實保障；另一方面，也為新型農(nóng)村社區(qū)建成后的社區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變探尋了新路徑，確保了農(nóng)民生活條件大幅改善、生活質(zhì)量切實提高和幸福指數(shù)穩(wěn)步提升。

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