我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展歷程及對(duì)策

王嘉琪

[摘 要]“三農(nóng)”問題自2003年被中共中央正式寫入工作報(bào)告以來(lái)就成為了我國(guó)改革的焦點(diǎn)問題?！叭r(nóng)”問題之所以這樣受社會(huì)的關(guān)注，與農(nóng)村土地制度在農(nóng)村的發(fā)展過程中所起的巨大作用是分不開的。土地制度在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了一些弊端，由此，加快我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新是非常有必要的。本文中筆者將對(duì)農(nóng)村土地制度改革的歷程進(jìn)行分析，了解我國(guó)農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，找出我國(guó)農(nóng)村土地制度的問題所在并提出相關(guān)的對(duì)策來(lái)幫助“三農(nóng)問題”的解決，以更好更快地促進(jìn)我國(guó)綜合發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]三農(nóng)；農(nóng)村；土地制度改革

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）37-0178-03

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，三農(nóng)問題成為了我們關(guān)注的焦點(diǎn)，解決三農(nóng)問題成為我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵之一，而土地問題又是解決農(nóng)村問題的一個(gè)關(guān)鍵，那么，筆者將對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)行分析，找出更好地解決農(nóng)村土地制度問題的對(duì)策，使我國(guó)走上順利的發(fā)展道路。

1 土地制度的界定

土地制度有廣義和狹義的概念之分。狹義的土地制度只是指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的國(guó)家管理制度。廣義的土地制度則是指一切土地問題的制度，是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件下，因土地的歸屬和利用問題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱，包括狹義的土地的所有制度、土地的使用制度和土地的國(guó)家管理制度外，還包括土地規(guī)劃制度、土地保護(hù)制度、土地征用制度和土地稅收制度等。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的不斷變化和發(fā)展，我們對(duì)土地制度的理解更傾向于廣義的概念，我們不僅重視土地的所有制度、使用制度和國(guó)家管理制度，更關(guān)注于對(duì)新形勢(shì)下由新的土地關(guān)系所產(chǎn)生的新的土地制度，諸如土地利用制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地保護(hù)制度和征用制度等。

而農(nóng)村土地制度則具體包含農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與配置制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村土地組織制度、農(nóng)村土地收益制度和農(nóng)村土地利益及動(dòng)力制度等。

2 我國(guó)農(nóng)村土地制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

這是新中國(guó)成立以來(lái)第一次對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，1949年9月29日通過了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，綱領(lǐng)中明確規(guī)定：“凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已經(jīng)得到的土地的所有權(quán)，凡未實(shí)行的，必須發(fā)動(dòng)人民群眾建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)現(xiàn)耕者有其田?！鼻彝恋馗母锍晒?950年得到了鞏固，被寫進(jìn)了法律中，即《中華人民共和國(guó)土地改革法》頒布實(shí)施。土地改革法的出臺(tái)提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，1952年與1949年相比，糧食總產(chǎn)量從11318萬(wàn)噸增長(zhǎng)到16392萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)了13.14%，可見效果顯著。

1954—1956年，社會(huì)主義改造收回了土地所有權(quán)，由此確立了社會(huì)主義性質(zhì)的土地制度，由農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。起初是互助組，然后是初級(jí)合作社，最后是高級(jí)合作社。互助組是勞動(dòng)協(xié)作組織，是農(nóng)戶間通過搭伙等形式進(jìn)行互助性生產(chǎn)，但生產(chǎn)資料仍是私人所有，初級(jí)合作社則是半社會(huì)主義性質(zhì)的組織，集體勞動(dòng)，評(píng)工記分，到了高級(jí)合作社后，土地基本上成為了社會(huì)主義性質(zhì)，生產(chǎn)資料由合作社所有，并進(jìn)行按勞分配。這一過程見證了土地從私有制轉(zhuǎn)變成了公有制。

1957—1978年，由于當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)供給相對(duì)有限，再加上種種歷史原因，所以又一次進(jìn)行土地改革，土地制度由集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)集體所有制，也就是說，土地由三級(jí)集體所有，即人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、農(nóng)村生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)所有。但由此也引發(fā)了一系列問題，因?yàn)檗r(nóng)民是人民公社的一員，同樣也是生產(chǎn)大隊(duì)的一員，還是農(nóng)村生產(chǎn)小隊(duì)的一員，這樣一來(lái)，農(nóng)民的身份變得復(fù)雜，也給利益分配增加了負(fù)擔(dān)。

1978—2008年，鄧小平提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。農(nóng)戶繳夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下的都是自己的。對(duì)土地有了很大的自主權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1983年年底，大約98%的農(nóng)戶都實(shí)行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地面積占耕地總面積的97%左右。

2008年以后，我國(guó)的“新土改”允許土地流轉(zhuǎn)。2008年10月12號(hào)中共十七屆三中全會(huì)提出完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。2013年十八屆三中全會(huì)也啟動(dòng)新一輪土改，土地改革信號(hào)積極。

綜上可以看出，我國(guó)在不斷地推出更適合我國(guó)國(guó)情，更符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地制度，但仍然存在著一些問題。

（1）土地產(chǎn)權(quán)界定不明確，而產(chǎn)權(quán)界定的不明確主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)主體的不明確，首先，我國(guó)的現(xiàn)行法律中規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，但各級(jí)管理處置權(quán)則由國(guó)家擁有，集體所有權(quán)是有名無(wú)實(shí)，因而，土地產(chǎn)權(quán)界定也出現(xiàn)問題。其次，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體主要有三個(gè)，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組。目前看來(lái)，真正對(duì)土地行使占有、使用、處分和收益等權(quán)利的是農(nóng)戶，但農(nóng)戶卻不是農(nóng)村土地的所有者，而土地所有者又是資源配置的主體，同時(shí)也是賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，土地作為一種資源，必然需要進(jìn)行合理配置，才能保證可持續(xù)發(fā)展，而農(nóng)戶也需要被分配給土地才能承包經(jīng)營(yíng)。因而，產(chǎn)權(quán)主體的不明確導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)界定的不明確，從而影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地資源分配的效益。

（2）農(nóng)村土地多被分割成條塊狀，每個(gè)農(nóng)戶的土地不是集中的，在各地段均有分布，即土地資源零碎化，這不利于土地的規(guī)模化和集約化經(jīng)營(yíng)。從我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始，政府就按照土地的面積、家庭人口數(shù)、土地的好壞和距離遠(yuǎn)近等因素將土地進(jìn)行了分割，再加上我國(guó)本身的特點(diǎn)就是人多地少，這樣一來(lái)，土地分散狀況更加嚴(yán)重。此外，由于土地是家庭承包經(jīng)營(yíng)，土地的支配交由農(nóng)民自己，農(nóng)戶為了自己的生計(jì)，會(huì)再次將自己的土地進(jìn)行分割，種植多種品種的糧食，因而從現(xiàn)行制度執(zhí)行之初這種現(xiàn)象就已經(jīng)很嚴(yán)重了，更何況還存在土地流轉(zhuǎn)范圍和期限受限等問題，農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)就難以實(shí)現(xiàn)了。土地分散，人力和機(jī)械操作等都需要進(jìn)行土地之間的轉(zhuǎn)移，所以說土地的分割造成了農(nóng)戶生產(chǎn)成本較高。這導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營(yíng)和低效率經(jīng)營(yíng)。

（3）市場(chǎng)主體作用沒有發(fā)揮出來(lái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地的交易應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)配置分配，土地的價(jià)格應(yīng)該由市場(chǎng)供求來(lái)確定，需求高的地價(jià)應(yīng)該高點(diǎn)，需求低的地價(jià)應(yīng)該低點(diǎn)，而在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度中，政府干預(yù)的比較多，此外，在法律上，農(nóng)村集體所有土地仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，集體土地流入市場(chǎng)受到嚴(yán)格限制，所有農(nóng)村土地進(jìn)入土地市場(chǎng)必須首先由國(guó)家進(jìn)行強(qiáng)制性征收，然后通過其他方式將其再配置給實(shí)際使用者，相比之下，城市國(guó)有土地隨著土地使用權(quán)有償、有期出讓制度的逐步完善和施行，初步實(shí)現(xiàn)了運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源。市場(chǎng)機(jī)制并未在農(nóng)村中發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

（4）我國(guó)的農(nóng)村土地制度在土地的利用和配置上不夠完善，沒有對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行整合，閑置的土地較多，且對(duì)土地的利用不夠合理，農(nóng)村土地不光是耕地，還包括住房等建設(shè)用地，農(nóng)村光靠耕地來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行公共基礎(chǔ)等的建設(shè)，將農(nóng)業(yè)用地分散到非農(nóng)業(yè)用地上些，讓耕地不再有過多的社會(huì)負(fù)擔(dān)，但承包地是農(nóng)民的基本生活保障，大量農(nóng)用地被工業(yè)和城市擴(kuò)張不合理占用，城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展用地以犧牲大量耕地為代價(jià)，補(bǔ)償給農(nóng)民的錢也偏少，可能導(dǎo)致農(nóng)民生活得不到保障。

（5）土地流轉(zhuǎn)困難。盡管我國(guó)已經(jīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)做出了積極的響應(yīng)，但一些制度上的缺陷成為了土地流轉(zhuǎn)的桎梏。在現(xiàn)行的土地制度下，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要通過土地所有權(quán)代表者集體同意或者統(tǒng)一調(diào)整，這樣為鄉(xiāng)村干預(yù)土地流轉(zhuǎn)找到了借口，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)，再加上產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確及周期性的土地調(diào)整，土地轉(zhuǎn)讓的程序等又不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)期比較短且不穩(wěn)定，大多數(shù)轉(zhuǎn)讓都可以隨時(shí)終止，這使土地流轉(zhuǎn)沒有穩(wěn)定的預(yù)期。

（6）制度和法律的瓶頸。我國(guó)的土地制度還不夠完善，存在很多的缺陷，如管理制度不夠完善，特別是針對(duì)農(nóng)村土地，造成農(nóng)村土地被不合理利用和占有，監(jiān)督制度不夠完善，對(duì)農(nóng)村土地監(jiān)督力度不夠……法律上則體現(xiàn)為針對(duì)農(nóng)村土地沒有明確的法律對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)問題、使用問題等進(jìn)行規(guī)定，使得農(nóng)村土地諸多問題出現(xiàn)而沒有辦法有效地解決。

（7）農(nóng)村相對(duì)城市而言是落后的，很多傳統(tǒng)思想和行為仍然保留下來(lái)，比如，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍存在小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的耕作方式，這極大地阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，于是，在傳統(tǒng)的耕作技術(shù)下的較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與現(xiàn)代耕作技術(shù)下的高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率之間形成了差距，盡管較為先進(jìn)的土地制度已經(jīng)存在，但未能真正地運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，因而出現(xiàn)了一些問題。

3 完善農(nóng)村土地制度，更好地解決“三農(nóng)”問題

完善農(nóng)村土地制度勢(shì)在必行，這樣才能更好地解決我國(guó)的“三農(nóng)問題”，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，縮小城市與農(nóng)村的差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

3.1 發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，發(fā)揮好市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用，根據(jù)供求影響土地的價(jià)格，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的優(yōu)化配置，將發(fā)揮市場(chǎng)作用作為我國(guó)農(nóng)村土地制度的一部分。1992年，黨的十四大宣布我國(guó)要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，我們要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，如果不能實(shí)現(xiàn)資源的市場(chǎng)化配置，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的建立就成了一句空話，毫無(wú)意義。

3.2 進(jìn)行制度創(chuàng)新

進(jìn)一步加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。目前，進(jìn)城打工的人驟增，土地或閑置或由勞動(dòng)能力較差的人來(lái)耕種，這樣就導(dǎo)致了土地的不合理和低效使用，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，可以將土地分給更需要的人來(lái)使用，提高土地使用率，承包出去土地的農(nóng)民還可以獲得一定收入；另外，土地流轉(zhuǎn)可以將分散于每個(gè)家庭的土地通過市場(chǎng)交易轉(zhuǎn)讓到經(jīng)營(yíng)者手中，這樣不善于經(jīng)營(yíng)的人可轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)工作，進(jìn)行其他方面的經(jīng)營(yíng)，加快了剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，這樣可使農(nóng)村的人力、物資資源得到合理配置，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展效率，同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶們可以使自己的土地更集中，這樣有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為機(jī)械化生產(chǎn)提供了便利，而且大大節(jié)省了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。我國(guó)應(yīng)實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)和使用權(quán)的進(jìn)一步分離，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.3 完善有關(guān)土地的法律制度

我國(guó)農(nóng)村土地制度應(yīng)該更明確地規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)的主體，明確土地所有權(quán)的享有者，要經(jīng)過嚴(yán)苛的法律程序來(lái)確定土地的所有權(quán)，這樣才能最有效最明確地解決產(chǎn)權(quán)等問題，要健全和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、土地流轉(zhuǎn)制度，土地管理法等方面的法律，避免不必要的糾紛。

3.4 保護(hù)環(huán)境

我國(guó)的農(nóng)村土地制度要注重保護(hù)環(huán)境，控制并保證一定的耕地面積，不得隨意允許占領(lǐng)耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)，要注意荒地、沙地的合理利用。同時(shí)保證農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地的比重的合理性，不得以破壞環(huán)境為代價(jià)來(lái)追求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，比如，不得濫用農(nóng)藥，不得隨意開墾土地，不得隨意允許工廠占領(lǐng)土地，污染土壤，要響應(yīng)國(guó)家資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的號(hào)召。

3.5 加強(qiáng)政府監(jiān)督

制度建立后還需要進(jìn)行監(jiān)督，保證制度地良好執(zhí)行，同時(shí)，也要監(jiān)督法律的執(zhí)行，這樣農(nóng)村土地制度才能有效地發(fā)揮作用。特別是當(dāng)前我國(guó)流轉(zhuǎn)制度不夠完善，法律沒有相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村經(jīng)常出現(xiàn)承包出去的土地未經(jīng)允許被二次承包，或是承包土地期限未到就被強(qiáng)制收回等，這就需要政府進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督制度的合法與合理執(zhí)行。

綜上，是筆者對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度的一些看法和建議，希望在我國(guó)農(nóng)村土地制度的不斷健全和完善中，我國(guó)的土地問題得到進(jìn)一步解決，土地問題作為農(nóng)村的一個(gè)大問題得以解決會(huì)更好地促進(jìn)我國(guó)“三農(nóng)”問題的進(jìn)一步解決，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展也將是水到渠成的事了。

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