五一農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地征收補(bǔ)償模式分析

李森

[摘 要]基于對(duì)國(guó)內(nèi)類似征地補(bǔ)償模式的參考，結(jié)合對(duì)五一農(nóng)場(chǎng)失地農(nóng)民的走訪調(diào)研以及通過(guò)對(duì)評(píng)估公司的調(diào)查分析，五一農(nóng)場(chǎng)在征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及模式上，選擇采用征地區(qū)片綜合地價(jià)法。即：考慮到所征土地的地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進(jìn)行合理區(qū)間的測(cè)算而最終確定征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)征地較為科學(xué)的價(jià)值評(píng)估。

[關(guān)鍵詞]征地補(bǔ)償；失地農(nóng)民；新疆五一農(nóng)場(chǎng)

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）37-0185-02

1 五一農(nóng)場(chǎng)區(qū)位特征

五一農(nóng)場(chǎng)位于新疆首府烏魯木齊市西郊20千米處，距昌吉市8千米。烏魯木齊高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)緊鄰農(nóng)場(chǎng)，新疆國(guó)際機(jī)場(chǎng)、烏魯木齊市火車站近在咫尺，312國(guó)道、烏昌一級(jí)高速公路穿場(chǎng)而過(guò)。全場(chǎng)南北長(zhǎng)約5～13千米，東西寬約6.9千米。土地總面積6289.41公頃，其中：農(nóng)用地5271.66公頃，占土地總面積的83.7%；建設(shè)用地647.94公頃，占土地總面積的10.29%；未利用地378.8公頃，占土地總面積的6%。2012年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2.82億元，利潤(rùn)934.4萬(wàn)元，職均收入1.62萬(wàn)元。得天獨(dú)厚的地理位置和天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的龍頭地位，被人們譽(yù)為“都市里的樂(lè)園”。

2 五一農(nóng)場(chǎng)土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

新疆維吾爾自治區(qū)人民政府針對(duì)房屋被征收或被拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同房屋結(jié)構(gòu)以及等級(jí)給出了較為詳細(xì)的參考標(biāo)準(zhǔn)，其補(bǔ)償區(qū)間在200～900元/m2不等。例如：框架結(jié)構(gòu)的樓房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是800～900元/m2，磚混結(jié)構(gòu)的樓房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是630～720 元/m2；磚混結(jié)構(gòu)的平房根據(jù)水（給水、排水）﹑電﹑暖齊全，室內(nèi)地面鋪瓷磚，取下限；有吊頂，廚房衛(wèi)生間配套等多項(xiàng)指標(biāo)特征分成了一等、二等、三等三個(gè)級(jí)別，其中一等平磚混結(jié)構(gòu)平房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是550～595 元/m2，二等磚混結(jié)構(gòu)平房505～550元/m2，三等磚混結(jié)構(gòu)平房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)460～505元/m2。顯然，這些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)地處烏魯木齊市城市帶的五一農(nóng)場(chǎng)，其編制的標(biāo)準(zhǔn)低于市場(chǎng)房屋價(jià)格。

2.2 征地補(bǔ)償過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.2.1 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

五一農(nóng)場(chǎng)所采用的“產(chǎn)值倍數(shù)法”的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償范圍較為狹窄“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補(bǔ)償對(duì)象僅限于與土地有直接聯(lián)系的部分損失對(duì)象，而對(duì)于被征用客體由間接關(guān)聯(lián)或者其延伸附帶損失予以較低的補(bǔ)償。如殘余地、相鄰地?fù)p害、營(yíng)業(yè)損失以及未來(lái)租金損失等。

2.2.2 征地收益分配不合理

根據(jù)國(guó)家一般的市場(chǎng)交易理論以及所有權(quán)理論，以土地所獲得的收益應(yīng)歸屬土地的所有者，其他權(quán)利人也可以依據(jù)相關(guān)法律關(guān)系得到相應(yīng)補(bǔ)償。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》雖有明確規(guī)定農(nóng)村土地應(yīng)歸農(nóng)民集體所有，但由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為混亂，產(chǎn)權(quán)主體不清晰，造成各級(jí)政府、村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織都來(lái)爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，加劇征地中涉及的各利益主體間的矛盾。

2.2.3 一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償方式存在缺陷

對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)用的處置狀況，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，征地所涉及的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；征地土地上的附著物和青苗等對(duì)象的補(bǔ)償費(fèi)歸附著物及青苗所有者所有。失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償費(fèi)只涉及征地土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，也只占全部征地補(bǔ)償費(fèi)的一小部分。

2.2.4 失地農(nóng)民的安置缺乏保障，征地后遺留問(wèn)題多

從現(xiàn)行的征地補(bǔ)償政策來(lái)看，過(guò)多的只是考慮到失地農(nóng)民的眼前利益，卻忽略了其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也便忽略了農(nóng)村土地所承載的多重性的社會(huì)功能。農(nóng)民失去土地的同時(shí)，其原本所享有的、依附在土地上的其他權(quán)力和利益也將失去，如財(cái)產(chǎn)權(quán)利和基本生活保障的權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利以及享受政府支持的權(quán)利等也就一起消失。

2.3 造成征地補(bǔ)償過(guò)程中問(wèn)題的原因

2.3.1 土地產(chǎn)權(quán)虛置

我國(guó)已成功地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的三個(gè)統(tǒng)一：農(nóng)地生產(chǎn)資料公有制與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的統(tǒng)一；農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)與集體統(tǒng)一管理的統(tǒng)一；按勞分配原則與國(guó)家、集體、農(nóng)戶三者之間利益關(guān)系的統(tǒng)一。即：農(nóng)地的所有權(quán)是村（組）內(nèi)全體村民共同所有的，只有使用權(quán)歸屬個(gè)體所有。這種農(nóng)地制度的最大特征在于農(nóng)地的使用權(quán)在社區(qū)內(nèi)表現(xiàn)出“均分”的性質(zhì)。

2.3.2 征地制度體現(xiàn)的是政府利益

1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主——道格拉斯諾斯認(rèn)為，國(guó)家是唯一一個(gè)具有暴力潛能的壟斷組織，可以創(chuàng)造任何產(chǎn)權(quán)形式。一方面，個(gè)人權(quán)利可以通過(guò)國(guó)家法律權(quán)力的保護(hù)得以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家的出現(xiàn)及存在都具有其必要的合理性；另一方面，由于國(guó)家權(quán)利具有擴(kuò)張的性質(zhì)，個(gè)人權(quán)利有時(shí)也會(huì)受到國(guó)家權(quán)力的侵害。

2.3.3 農(nóng)村土地交易市場(chǎng)建設(shè)滯后

除國(guó)家征地之外，對(duì)沒(méi)有取得土地的非征地途徑的土地交易，迫切需要加強(qiáng)建設(shè)土地交易市場(chǎng)，來(lái)優(yōu)化解決土地資源的配置。但由于現(xiàn)實(shí)中土地產(chǎn)權(quán)虛置，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)以及承包權(quán)無(wú)法順利進(jìn)入到非農(nóng)土地的交易市場(chǎng)。土地征收價(jià)格因而不能反映其價(jià)值，農(nóng)民也自然無(wú)法得到應(yīng)有的合理補(bǔ)償。

2.3.4 失地農(nóng)民社會(huì)保障制度缺失

我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始逐步對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行試點(diǎn)改革，到90年代才開(kāi)始真正按照一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求建立我國(guó)基本社會(huì)保障制度。但是針對(duì)我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)行二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，城市實(shí)行“高補(bǔ)貼、廣就業(yè)”的社會(huì)保障制度，農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展常常容易被忽視，失地農(nóng)民始終游離于現(xiàn)行城鎮(zhèn)保障制度的邊緣。

3 五一農(nóng)場(chǎng)土地征收補(bǔ)償模式的構(gòu)建

3.1 征地補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成——土地征用費(fèi)

土地征用費(fèi)即土地征用主體對(duì)土地產(chǎn)權(quán)所有者村或者集體費(fèi)用的一次性補(bǔ)償。國(guó)家對(duì)一般征地估價(jià)的評(píng)估定價(jià)方式，采用估算征地區(qū)片綜合地價(jià)的方法來(lái)確定各不同征地地域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地區(qū)片綜合地價(jià)是考慮到所征土地的地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素進(jìn)行區(qū)間的測(cè)算。

3.2 征地補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成——土地賠償費(fèi)

土地賠償費(fèi)用與土地征用費(fèi)用的不同，是在于前者的獲益方對(duì)象更多的是直接收益方就是被征地的農(nóng)戶。在同樣參考了國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究，結(jié)合五一農(nóng)場(chǎng)集體所用屬性，本研究特將失地農(nóng)民的土地賠償費(fèi)由被征土地的青苗和地上附著物賠償費(fèi)用以及失地農(nóng)民安置預(yù)留費(fèi)用兩大部分構(gòu)成。

3.3 構(gòu)建失地農(nóng)民合理補(bǔ)償多元化模型

在綜合考量到征地補(bǔ)償費(fèi)用的核算及估價(jià)方式方法后，通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)失地農(nóng)戶的走訪及民意調(diào)查結(jié)果后，確定合理的土地征用補(bǔ)償費(fèi)用所涉及的賠償范圍，如土地賠償費(fèi)用由被征土地的青苗和地上附著物賠償費(fèi)用及農(nóng)民安置預(yù)留費(fèi)用三大部分構(gòu)成。具體應(yīng)該涉及預(yù)留住房安置費(fèi)用、預(yù)留社會(huì)保險(xiǎn)和最低生活保障費(fèi)用、預(yù)留就業(yè)安置（培訓(xùn)）費(fèi)用以及預(yù)留子女費(fèi)用等相關(guān)費(fèi)用，并確定該賠償款項(xiàng)可以完全落實(shí)到農(nóng)戶手中。

4 對(duì)策建議

失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)要求失地農(nóng)民的就業(yè)安置能夠得到長(zhǎng)久的政策支持和保障，使農(nóng)民不僅得到充分的短期補(bǔ)償，而且還要獲得長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的能力。對(duì)此提出以下建議：

（1）細(xì)化相關(guān)法律、法規(guī)，做到有法可依，可適當(dāng)增加政策的可操作靈活性。總結(jié)近幾年國(guó)內(nèi)的土地補(bǔ)償模式及補(bǔ)償案例的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)決避免概念的模糊性增加征地賠償?shù)目刹僮餍?，保證失地農(nóng)民生計(jì)不受侵害。

（2）針對(duì)具有特殊性質(zhì)征收的土地屬性的特點(diǎn)，可根據(jù)征用土地的使用目的差別而區(qū)分補(bǔ)償措施。對(duì)于建設(shè)性的經(jīng)營(yíng)用地，征地賠償應(yīng)將由征地所在單位帶來(lái)的補(bǔ)償費(fèi)用內(nèi)部消化。

（3）根據(jù)目前國(guó)內(nèi)征地賠償模式的多樣化，五一農(nóng)場(chǎng)要考慮轄區(qū)內(nèi)征地賠償模式的多樣化。這樣既能減輕農(nóng)場(chǎng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能充分保障農(nóng)民失地后的合理權(quán)益的保障。

（4）為保證征地賠償金與失地農(nóng)民間的直接對(duì)付，建議五一農(nóng)場(chǎng)為每位征地農(nóng)戶建立失地農(nóng)民補(bǔ)償專用賬戶，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?。

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