遼寧土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新

吳曉明等

[摘 要]目前遼寧省的土地流轉(zhuǎn)模式已在農(nóng)戶之中廣泛適用多年，從農(nóng)民之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)到各級政府的大力扶持，與其他農(nóng)村集體組織的大力帶動，已經(jīng)積累不少經(jīng)驗并且初具規(guī)模?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，需要更加擴(kuò)寬的視野。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；轉(zhuǎn)包；出租

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0183-02

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)民賴以生存與發(fā)展的基本物質(zhì)保障。土地問題敏感度高、政策性強(qiáng)、影響面廣。堅持土地公有制和嚴(yán)格尊重農(nóng)民的土地使用承包權(quán)，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)民土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)，有效保護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的基本權(quán)益是土地制度改革的著力點，也是我國社會安定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

1 遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式

遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式涉及了直接的流轉(zhuǎn)模式、以政府參與的間接流轉(zhuǎn)模式和以中介組織參與的間接式流轉(zhuǎn)模式，主要包括出租、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、反租倒包等多種形式。其中直接式流轉(zhuǎn)以出租和轉(zhuǎn)包為主，所占的比例較大，應(yīng)用范圍相對廣泛，政府主導(dǎo)的間接式以反租倒包為代表，中介組織參與的間接式流轉(zhuǎn)以農(nóng)業(yè)合作社、股份合作的方式流轉(zhuǎn)為代表，后兩種雖也漸被流轉(zhuǎn)者使用，但數(shù)量與規(guī)模皆很少。

轉(zhuǎn)包是遼寧省土地流轉(zhuǎn)最主要的方式，調(diào)查報告顯示，有超過半數(shù)的農(nóng)戶希望以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)土地，這些進(jìn)城打工者會將土地轉(zhuǎn)包給繼續(xù)從事耕種的農(nóng)民，并訂立合同。這對于農(nóng)民有利，保證他們的土地使用權(quán)利，對于原來的承包關(guān)系沒有變化，流程相對規(guī)范，不易引發(fā)糾紛。

出租也是遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式之一。目前，遼寧省的出租流轉(zhuǎn)處于較原始的直接流轉(zhuǎn)方式。原因是大部分進(jìn)城打工者都是暫時的，出租的流轉(zhuǎn)方式正好讓閑置的土地得以充分的利用，也為缺少成年勞動力的家庭解決燃眉之急。再者，對于暫時外出打工者來說，短時間的出租可以令務(wù)工人員找工作的壓力得以緩解，給自己保留一份可靠的收入。

反租倒包的流轉(zhuǎn)形式在遼寧省廣泛的應(yīng)用，原因是這種流轉(zhuǎn)方式相對節(jié)約成本與資源，首先農(nóng)村集體可以第一時間很快的收集大部分人的土地流轉(zhuǎn)需求和方向，其次可以一起分配土地，最后可以找到符合條件的種植大規(guī)模農(nóng)戶或者大中小規(guī)模公司，另外，村集體組織可以在允許的范圍內(nèi)收獲利益。所以在遼寧省的大部分地方都已經(jīng)開始廣泛利用此種流轉(zhuǎn)模式，如錦州市，在農(nóng)村流轉(zhuǎn)的近3萬畝的土地中，就有近0.1萬畝的土地是轉(zhuǎn)入到村集體組織，再由村集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)包，這不僅解決了轉(zhuǎn)包的搜尋成本問題，也使規(guī)?；?jīng)營進(jìn)一步推動與實現(xiàn)。

加快進(jìn)行新農(nóng)村的重構(gòu)，遼寧省沈北新區(qū)是第一個推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的試點區(qū)域，2013年這里完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積5萬畝。這里的土地流轉(zhuǎn)大部分運(yùn)用轉(zhuǎn)讓方式，如沈北新區(qū)興隆臺鎮(zhèn)五家子村的土地就是與當(dāng)?shù)氐拿讟I(yè)集團(tuán)訂立了5年的轉(zhuǎn)讓合同，農(nóng)民不僅一次性拿到了3年的租金，每年每畝600元，而且還在集團(tuán)的加工車間工作，每月固定收入1300元，在興隆臺鎮(zhèn)五家子村，這樣的農(nóng)民約有300戶。

2 遼寧土地流轉(zhuǎn)模式存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)動力不足，城市經(jīng)濟(jì)農(nóng)村對勞動力轉(zhuǎn)移吸納能力不強(qiáng)

目前，遼寧農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的人數(shù)仍然比較少，且暫時性的多。第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，遼寧外出務(wù)工勞動力占農(nóng)村勞動力資源總量的13.2%，而全國的平均水平是24.8% ；從外出務(wù)工人員外出從業(yè)時間來看，遼寧外出務(wù)工時間在10個月以上的人員比重只有44.1%，而全國平均水平是外出從業(yè)10個月以上的務(wù)工人員比重為62.2% 。短期臨時務(wù)工者，不敢放棄賴以生存的土地。此外，對流轉(zhuǎn)土地不放心，擔(dān)心將土地流轉(zhuǎn)后得不到相應(yīng)收益而不愿意流轉(zhuǎn)。

2.2 拉動土地流轉(zhuǎn)的大型農(nóng)業(yè)項目少

遼寧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正處于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展過渡時期。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織機(jī)制尚不健全，缺乏大型農(nóng)業(yè)項目拉動，及受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模、數(shù)量限制，遼寧農(nóng)村承包地集約化、規(guī)?；l(fā)展水平不高。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多是在有組織或項目帶動情況下農(nóng)戶之間自發(fā)的、短期的流轉(zhuǎn)，這是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)制，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶動作用有限。

2.3 土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理程度低，糾紛較多

遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理結(jié)構(gòu)不夠完善，缺少強(qiáng)制登記規(guī)定，程序較煩瑣。絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶之間自發(fā)的轉(zhuǎn)包、出租、互換行為，一般情況流轉(zhuǎn)時間較短，缺少書面協(xié)議，以非正式文本協(xié)議居多。

2.4 加強(qiáng)服務(wù)體系的建設(shè)

遼寧農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，大部分發(fā)生在鄰里鄉(xiāng)親間的個人行為，幾乎沒有通過正規(guī)中介組織機(jī)構(gòu)操作的，包括土地承包經(jīng)營權(quán)流向公司的，大部分只是向村民委員會登記。雖然部分區(qū)域自發(fā)成立服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)組織，但數(shù)量少、規(guī)模小、流轉(zhuǎn)信息不暢通以及主動為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)提供服務(wù)少等問題普遍存在于這些機(jī)構(gòu)之中。

3 遼寧土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新

3.1 社會保障換承包地模式

社會保障換承包地方案是指用社會保障代替土地保障的方案。農(nóng)民進(jìn)入城市生活，需要穩(wěn)定的生活來源，并在不損自身利益的同時以出讓其原先承包經(jīng)營的土地和宅基地使用權(quán)為條件，符合條件者有機(jī)會轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口，與城鎮(zhèn)居民享有同等的社會保障和子女入學(xué)政策，并對其購買養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等給予適優(yōu)惠政策，同時可以享受城市廉租房的優(yōu)惠政策，享有優(yōu)先的就業(yè)機(jī)會。 該種模式的土地流轉(zhuǎn)各區(qū)縣政府要統(tǒng)一實施征地，統(tǒng)一各補(bǔ)償政策，統(tǒng)一辦理失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險，并對不同年齡階段的農(nóng)民實施不同的補(bǔ)貼和社保政策。

3.2 宅基地?fù)Q住房模式

宅基地?fù)Q住房方案是指用集中興建新型農(nóng)村社區(qū)或城鎮(zhèn)住房替換農(nóng)村宅基地的方案。 按照土地集中、 城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的思路，農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)通過入股、聯(lián)營、出租或租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式實現(xiàn)集中，農(nóng)戶獲得租金、薪金、股金三重收入，同時，農(nóng)戶可以退出其宅基地使用權(quán)進(jìn)入新型農(nóng)村社區(qū)集中居住或進(jìn)入城鎮(zhèn)購買經(jīng)濟(jì)適用房或商品房，政府給予舊房拆遷補(bǔ)償，并將增加的農(nóng)村宅基地指標(biāo)置換為城市建設(shè)用地，用土地出讓金等收益對農(nóng)民購房進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.3 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式

集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型方案是指以股份合作制為主的方案。將集體土地和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)折價入股，組建股份經(jīng)濟(jì)合作組織，對集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)民可以到合作組織或公司制企業(yè)投勞打工，獲取租金、薪金、股金三重收入。該模式可以把轄區(qū)農(nóng)民的土地和集體建設(shè)用地集中起來，實施統(tǒng)一規(guī)劃和經(jīng)營。該模式在最初是規(guī)定可以將集體土地和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)折價入股，組建股份經(jīng)濟(jì)合作組織和公司。

4 大力發(fā)展農(nóng)村土地股份制流轉(zhuǎn)模式的建議

4.1 大力發(fā)展農(nóng)村土地股份制合作社

農(nóng)村土地股份合作制流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中的一大創(chuàng)舉，它以最有效的方式彌補(bǔ)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的分散化經(jīng)營的缺陷。股份合作制是指農(nóng)戶可以以自己的承包田為資本入股，把原本分散的土地集中起來交給合作社進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn)和管理，農(nóng)民可憑借其所持有的股份分享合作社的最終利潤。對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來說，股份合作制能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)供銷一體化，不僅能夠創(chuàng)立品牌，還能夠增加農(nóng)村的知名度，增加企業(yè)投資的機(jī)會，擴(kuò)大投資規(guī)模。對于農(nóng)民來說，一方面能夠分享到合作社的收益，另一方面能夠從土地中解放出來，從事其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還不用擔(dān)心土地收不回來的風(fēng)險，因為農(nóng)戶憑借土地入股是完全自愿和自由的，合作社起到了保障功能。對于農(nóng)業(yè)來說，合作社利用其科學(xué)的種植和管理方式，能夠保證農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)，還可以通過機(jī)械化和現(xiàn)代化的生產(chǎn)降低經(jīng)營成本，既保證了收益、也保證了土地的肥力，提高了農(nóng)民的生活水平，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和加快城市化進(jìn)程。

4.2 培育和扶植農(nóng)村專業(yè)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織

股份合作制的流轉(zhuǎn)模式已經(jīng)在大范圍的廣泛應(yīng)用自成體系，但仍然具有特別廣泛的上升空間，需要政府的適當(dāng)?shù)淖鳛椋谡呱戏e極的引導(dǎo)，金錢上大力的扶持。首先要強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向，鞏固號召和宣傳力度，建立試點地區(qū)和機(jī)制，在資金、機(jī)械的使用、技術(shù)等多方面提供幫助，加強(qiáng)孕育出一批職業(yè)合作組織，以占據(jù)的先鋒模范地位，對于四周經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。其次要提高農(nóng)民的知識文化水平掌握必要的職業(yè)技能，研制開發(fā)新的農(nóng)林品種，開發(fā)嘗試新的經(jīng)營體系，在各地區(qū)建立農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)班。再次讓公司企業(yè)帶頭人走向農(nóng)村，鼓勵和支持大中小公司流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，并在政策上給予承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)中介組織的企業(yè)一定程度上的優(yōu)惠政策，如在稅收上給予補(bǔ)貼等，調(diào)動龍頭企業(yè)投資的積極性，加強(qiáng)第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。最后還應(yīng)充分發(fā)揮村民委員會的協(xié)調(diào)和運(yùn)作的作用。應(yīng)鞏固村集體組織的中介作用，建立完善的土地流轉(zhuǎn)登記制度，在備案的基礎(chǔ)上確保流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶的基本權(quán)益和義務(wù)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是物權(quán)行為的重要變化，它是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。要加快農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化，優(yōu)化土地資源配置，推進(jìn)工業(yè)化、城市化的發(fā)展，促進(jìn)了遼寧農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，改變城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

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