我國水利基礎設施建設投入分析和政策建議

財政部財政科學研究所研究生部 吳 戈

一、投資規(guī)模分析

新中國成立后，黨和政府一直將水利建設視為保障經濟社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，對水利投入力度較大。我國水利建設資金總體上來說逐年增加，并且隨著市場化程度的提高，水利建設資金來源逐步實現(xiàn)了多元化。公共財政投資占水利基礎設施建設資金的比重逐年降低，其他各類資金特別是自籌資金比例迅速提高，國家投資主要發(fā)揮杠桿和導向作用。1989～2012年，水利建設資金的總量從35.55億元增加到3964億元，增長了110.5倍，其中財政性資金從22.7億元增加到2875.87億元，增長了125.7倍。

水利建設資金占GDP比重浮動比較大，1998～2003年，水利建設資金占GDP比重平均為0.58%;2004～2009年，水利建設資金占GDP比重平均為0.42%;2010年之后水利建設資金占GDP比重連續(xù)三年快速增長，于2012年達到0.76%的占比。雖然水利建設資金投資力度逐年增加，但是占GDP的比重仍然偏小。從水利建設資金增速來看，增速波動較大，最低為-9.25%，最高為74.05%;從水利建設資金占中央財政支出比例來看，水利建設資金投入仍然偏小，而且波動也很大。這說明水利建設資金投入還不夠穩(wěn)定，缺乏穩(wěn)定的投入增長機制。

二、投資來源的結構分析

1999年5月，水利部和財政部頒布了《水利基本建設資金管理辦法》，將水利基本建設資金的來源劃分為六個部分:財政預算內基本建設資金(包括國債專項資金);用于水利基本建設的水利建設基金;國內銀行及非銀行金融機構貸款;經國家批準由有關部門發(fā)型債券籌集的資金;經國家批準由有關部門和單位向外國政府或國際金融機構籌集的資金;其他經批準用于水利基本建設項目的資金。

(一)財政性資金。

財政性資金包括預算內撥款、預算內專項資金、水利建設基金和財政專項資金。新中國成立以后，財政性資金在水利投資中一直處于主導地位，但財政性資金在水利投資中的比重在20世紀90年代中期之前處于下降的態(tài)勢。1997年之前沒有預算內專項資金和水利建設基金，水利投資中財政性資金主要是預算內撥款。水利建設基金自1997年開始設立，之后成為水利投資中較穩(wěn)定的一個來源。隨著我國水利建設投資規(guī)模的不斷擴大，財政性資金在水利方面的投入也在相應增加，2004年后開始呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，特別在2010之后連創(chuàng)新高。1998～2010年間財政性資金投入所占比重基本保持在40%～60%的范圍內，2011年和2012年占比大幅攀升。這說明，相比于其他投資來源，財政性資金這部分的投入仍然是加快我國水利建設的重要組成部分(見圖1)。

1.預算內撥款。從絕對數(shù)量上來看，預算內撥款從1989年的22.7億元增加到2012年的1291.4億元，相當于原來的56.89倍，但是從預算內撥款在水利投資中的比重來看，則處于下降趨勢。2000年以后，國家財政加大了對水利建設的投入，國家預算內撥款占水利建設資金的比例迅速回升，雖然預算內撥款在水利投資中依然處于很重要的地位，但與起初的絕對主導地位相比已不可同日而語。2009年以來基于拉動內需和彌補水利欠賬的需要，水利預算內撥款呈現(xiàn)井噴式增長。

2.預算內專項資金。預算內專項資金來源于國債資金，其數(shù)量不僅取決于長期建設國債的發(fā)行規(guī)模，還與國債資金的使用結構等方面有關。自1998年我國發(fā)行長期建設國債以來，預算內專項資金就一直是水利建設資金的重要構成部分，最高年份為2002年，比例高達39%，對擴大水利投資總體規(guī)模，促進我國水利建設事業(yè)的發(fā)展起到了至關重要的作用。1998～2002年，國家發(fā)行的長期建設國債中用于水利建設1258億元，約占總數(shù)的1/5，相當于1998年以后五年中央水利基建投資總額的1/3強。但在2008年以后，隨著長期建設國債的到期以及其他類型資金數(shù)量的增加，占比急劇下降，2012年僅占0.64%。

圖1 公共財政在水利投資中的比重(1998～2012年)

3.水利建設基金。水利建設基金自1997年開始設立，并逐步成為水利投資資金的重要來源之一。設立初期該基金規(guī)模僅為19.9億元，占當年水利公共財政投入比重的18.8%。之后，這一規(guī)模逐年遞增，至2009年已擴大到105.5億元，年均增長率達14.9%，但這一速度不及水利公共財政投入總量22.1%的年均增長速度，使其在公共財政投入中的比重呈下降趨勢。為了進一步完善該政策，2011年《水利建設基金籌集和使用管理辦法》延長了水利建設基金的籌集使用年限，還對多項內容作了明確規(guī)定。

4.財政專項資金。目前，我國的財政水利專項資金主要包括小型農田水利設施建設補助專項資金、國家水土保持重點工程建設補助資金、全國重點地區(qū)中小河流治理補助資金、山洪災害防治非工程措施建設補助資金和重點小型病險水庫除險加固中央財政專項資金。

(二)非財政性資金。

非財政性的自籌資金包括企業(yè)通過自身的積累用于擴大再生產的資金、社會集資、個人資金、無償捐贈資金以及其他單位撥入的資金等。改革開放以后，在基本建設領域引入了市場機制，自籌資金逐漸成為全國基建投資的重要資金來源。水利建設自籌資金總量持續(xù)增長，從1989年的8.6億元增長到2012年的350.4億元。由于水利行業(yè)的公益性較強，自籌資金在水利投資資金來源的比例自1992～2005年這段時間一直維持在30%左右，較其他行業(yè)低，但是增速很快，1992～2004年的12年間增長了9.81倍，年均增長率達到了20.96%，但此后自籌資金的增幅有所放緩，在水利投資中的比重也快速下降，2012年比重下降至9%。

1.國內貸款。由于水利建設項目的財務收益率較低，商業(yè)銀行貸款的風險管理決定了水利事業(yè)的公益性項目不適宜利用這部分資金。從水利建設利用貸款的實際情況看，絕大部分是帶有經營性質的項目或純經營性項目在利用貸款。國內貸款在水利投資中的比重在20世紀90年代中期達到最高，然后開始下降;貸款的絕對值在2004年達到過一個峰值后有所回落，在2009年、2010年由于擴大內需的需要，國內貸款增幅分別為57.8%和120%。

2.外資。水利建設利用外資的數(shù)量和比例一直不大。1989年以來，水利建設資金中外資數(shù)量的最大值為1997年的33.1億元，外資占比僅有1995年、1996年和1997年三年超過10%，其余大多年份均低于5%。1997年以后，國家開始使用國債資金和水利建設基金加強水利建設，外資在水利建設資金中的比例迅速下降，2010年之后其比例降至不足1%。水利事業(yè)較強的公益性決定了趨利性較強的外資不可能成為水利建設資金的可靠來源，外資在水利建設資金中的微小比例證明了這一點。

綜上，改革開放以來，我國水利投資多元化投入渠道的格局已經基本形成。由于水利行業(yè)的自然屬性和公益性特征，財政資金作為水利投入的主渠道沒有改變。尤其是2000年以后，隨著水利建設資金規(guī)模的迅速擴大，財政性水利建設資金的比例經歷了一個由高到低，再由低到高的過程，特別是2011年中央一號文件出臺以來，在相關政策作用下，水利建設資金中財政性資金比例迅速上升。從未來發(fā)展趨勢看，國家財政資金仍然是水利投資的主要資金來源，仍將在水利建設中發(fā)揮主導作用。

三、存在的問題

目前我國水利投資主體多元化的格局已經初步形成，但由于水利投資的外部性、投資周期的長期性、投資實施的連續(xù)性與波動性以及投資收益的不確定性等特點，水利投資仍然主要依靠國家。長期的投資不足和較為單一的投資主體導致水利投資供需缺口巨大、投資結構失衡以及補償機制不完善等問題。

(一)投資機制體制缺乏創(chuàng)新。

一是缺乏穩(wěn)定的投入保障機制。從20世紀80年代中后期開始，財政投入進入“大滑坡”時期。公共財政在1994年左右下降至全部水利投資的25%左右，雖然之后取得了增長，但不夠穩(wěn)定。從某種意義上講，水利成為經濟社會發(fā)展的制約因素與國家財政水利投入的波動和缺乏穩(wěn)定增長是有關系的。近年來，水利預算內撥款數(shù)量的總體趨勢是增加的，但是與財政支出的增長和基本建設支出的增長相比，水利預算內撥款的增長率缺乏足夠的穩(wěn)定性，預算內撥款在財政收入和支出中的比重波動較大。

二是市場機制不健全，社會資金參與力度較小。國內外許多成功的經驗表明，政府對公用事業(yè)的管理也可以引入市場機制，這樣既可以提高投資效益，又能提高政府的行政效能。改革開放以來，國家先后出臺水利產業(yè)政策、水利工程供水收費、水電“新電新價”等政策，旨在促進水利市場化進程，但仍然缺乏吸引民間和外資投入的機制。

三是水管理體制與運行機制不順。水法規(guī)體系不健全，“多龍管水”的體制尚未理順，不利于水事活動的統(tǒng)一協(xié)調與依法行政;水管理運行機制不完善，缺乏管理經費，不適應水資源可持續(xù)利用和市場經濟的要求，尤其是水價、電價和水利服務價格長期背離價值規(guī)律，難以保證水利建設與管理的有序進行。

四是水利投融資機制不健全。目前我國水利建設融資中，問題最大的是間接融資，即銀行貸款，一些政策性障礙突破不了。如有文件規(guī)定，不允許拿財政性資金作為還款來源，政府部門不可以作為貸款主體，使得銀行貸款沒有合格的貸款主體以及缺乏有保障的還款來源。

(二)投入政策亟待完善。

一是農村稅費改革和取消“兩工”政策。2001年農村稅費改革和取消“兩工”后，農田水利建設特別是小型工程建設責任不清，行為主體嚴重缺位。村民“一事一議”因多方面原因成效不高，即便可以議成，出資額度也無法彌補原來的“兩工”。

二是水價和水費改革。多年的用水傳統(tǒng)造成水價難以趨近供水成本，多數(shù)農業(yè)灌區(qū)現(xiàn)行水價只有供水成本的30% ～60%，末級渠系水價混亂，中間加價和搭車收費現(xiàn)象嚴重。同時，城市供水價格基本完成了由福利型向商品型轉變，城市水價機制正逐步形成，但還存在部分城市終端水價偏低、污水處理收費不到位、水資源費征收標準偏低、各類水價比價關系和計征方式不合理以及城市供水成本約束機制不完善等問題。

三是水利發(fā)展稅收優(yōu)惠政策。從全國稅收優(yōu)惠政策總體來看，水利的稅收優(yōu)惠政策還存在一些問題。一是優(yōu)惠政策少且零散，2009年仍在實施并有效的稅收優(yōu)惠政策共計583項，水利行業(yè)直接受益的5項稅收優(yōu)惠還不到總數(shù)的1%，遠遠少于其他基礎設施建設行業(yè);二是優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性低，目前水利的優(yōu)惠政策都是單項的規(guī)范性文件，穩(wěn)定性低，政策連續(xù)性不足;三是沒有行業(yè)主要的優(yōu)惠稅種，目前的水利稅收優(yōu)惠政策大多是針對某一單獨事項的政策規(guī)定，缺少行業(yè)普惠的主要稅種，水利稅收優(yōu)惠的總規(guī)模不大。

(三)投入質量和效益亟須改進。

雖然水利財政投入總量及其所帶來的經濟社會效益將保持樂觀的擴大趨勢，但在投入質量與效益上亟須改進。在水利投融資體制方面，中央財政對東、中、西部地區(qū)投入的基本配套比例分別是 3∶2、1∶1、2∶3，但這一政策傾斜仍然難以扭轉部分地區(qū)的配套資金困難。在各級地方政府預算中，大量的水利配套資金在其有限財政收入中占據(jù)相當比重，因此中央下?lián)艿乃斦嘤糜谙嚓P設施的臨時修補或短期建設，尚未從根本上突破水利“瓶頸”問題，因此削弱了水利公共投入的資金使用效益。

在水利建設統(tǒng)籌機制方面，主要是缺乏農田水利建設統(tǒng)籌機制，使水利、農業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保等多個涉及部門按各自標準分配、使用資金，多頭審批，多頭管理，導致農村水利建設無法實現(xiàn)統(tǒng)一實施和整體銜接，從而抑制公共資源的有效配置，造成水利建設效率低下。

四、政策建議

從投資規(guī)模上看，“十一五”期間，我國水利建設全面快速發(fā)展，水利投資規(guī)模再創(chuàng)新高，是“十五”時期水利投資的1.93倍;其中中央水利投資2876.6億元，是“十五”時期的1.85倍。“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，水利作為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的首要條件、支撐經濟社會發(fā)展的重要基礎、維護生態(tài)安全的關鍵保障，但仍面臨著一系列問題:防洪減災體系還存在突出薄弱環(huán)節(jié)，建設尚需繼續(xù);水資源配置工程建設滯后，農村水利基礎設施薄弱，水污染問題、生態(tài)保護、水資源管理體制改革等，都需要大量的資金投入。根據(jù)2011年、2012年水利建設投資完成額推算，我國“十二五”期間全社會水利投資總額將達到2萬億元左右。因此，“十二五”時期和接下來的“十三五”期間，是我國水利建設進一步發(fā)展、水利投資進一步加大的時期。溫故而知新，通過對已有政策的分析以及對發(fā)展趨勢的研判，今后加強我國水利投融資走向不妨圍繞以下幾個方面來制定政策:

第一，將水利作為公共財政投入的重點領域，保障水利投入穩(wěn)定增長。就目前來看，水利資金安排使用分散問題在一些領域和環(huán)節(jié)還較為突出，水利投資整體水平特別是地方配套資金與實際需求相比仍然存在較大缺口，投資來源仍然比較單一，缺乏運用市場機制籌集建設資金的手段，缺乏鼓勵和吸引社會資金投入水利建設的有效辦法。因此，為解決上述問題，應盡快落實水利投入穩(wěn)定增長機制，拓寬公共財政籌集渠道。

第二，充分發(fā)揮財政金融的職能作用，有效解決融資主體和還款來源問題。要實現(xiàn)水利跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，除了加大公共財政投入外，加強金融對水利行業(yè)的投入是彌補水利投資缺口的重要手段之一。但是，從近幾年水利投資結構來看，金融資金只占水利投入總量的極小比例，主要渠道仍然是以利用國內商業(yè)銀行貸款為主，缺乏中長期政策性貸款支持，保險、融資租賃、收益權質押貸款等金融創(chuàng)新性產品缺乏。其主要原因是銀行信貸資金支持水利將面臨兩個問題:一是水利項目獲得銀行信貸的準入問題，即“借”的問題;二是水利項目貸款的償還問題，即“還”的問題。因此，應盡快細化金融支持水利的各項措施，做好政策引導，結合國家金融監(jiān)管要求，積極探索綜合運用多種政策資源的有效模式。

第三，完善政策，吸引社會資金投資水利。社會資金是公共財政、金融部門支持水利之后，另一支水利建設與發(fā)展不可或缺的重要力量。水利建設項目在吸引社會資金方面仍將面臨巨大困難。如何調動社會資金的積極性，吸引市場融資，還需進一步完善相關政策。

第四，完善水利發(fā)展稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠是國家利用杠桿對經濟運行進行宏觀調控的重要手段。完善水利涉及的相關稅種的優(yōu)惠政策，是開放水利市場、廣泛吸引社會資金投資水利的重要條件，是建立水利投入穩(wěn)定增長機制的有力保障。