淺析財政地質(zhì)勘查支出績效評價

財政部財政科學(xué)研究所研究生部 齊曉娟

一、財政地質(zhì)勘查支出績效評價的目標(biāo)

根據(jù)財政支出績效評價的“3E”原則，即經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)原則，財政地質(zhì)勘查支出績效評價的目標(biāo)主要有:

1.評價財政地質(zhì)勘查支出的經(jīng)濟性。由于資源的稀缺性，政府財政支出的原則是量入為出，統(tǒng)籌兼顧，講求效益，因此，財政地質(zhì)勘查支出績效評價不單純是對財政資金使用情況進(jìn)行評價和監(jiān)督，它的最終目標(biāo)是財政支出效果。因此，可以通過考核財政出資地質(zhì)勘查項目的勘查成果、財政資金投入是否符合基礎(chǔ)性地質(zhì)工作、公益性地質(zhì)勘查和重要礦產(chǎn)勘查實際需要，評價財政地質(zhì)勘查支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及方式是否經(jīng)濟有效。

2.評價財政地質(zhì)勘查支出的效率性。對財政資金投入和產(chǎn)出的辯證關(guān)系進(jìn)行評價，一方面考察是否以一定的財政投入取得最大的產(chǎn)出;另一方面也考察是否以最小的財政投入獲取了一定的產(chǎn)出。

3.評價財政地質(zhì)勘查支出的有效性。主要考察地質(zhì)勘查財政資金支出達(dá)到政策目標(biāo)、管理目標(biāo)和預(yù)期的程度，是財政獲得最終效果的反映。財政地質(zhì)勘查支出政策的目標(biāo)并不僅僅局限于地質(zhì)勘查成果，而是希望發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和拉動作用，帶動社會資金投入地質(zhì)勘查，建立礦產(chǎn)資源勘查投入良性循環(huán)機制。

二、財政地質(zhì)勘查支出績效評價的方法

財政地質(zhì)勘查支出在提高基礎(chǔ)地質(zhì)工作水平、重要礦種資源儲量等方面的成效比較容易量化，而在資金管理、內(nèi)部控制、社會效益等方面不容易量化。因此，在綜合評價財政地質(zhì)勘查支出的績效時，需要以定量分析為主，以定性分析為輔。

(一)定量分析。

所謂定量分析是采用數(shù)學(xué)的方法，收集和處理數(shù)據(jù)資料，對評價對象做出定量結(jié)果的價值判斷。對財政支出績效的定量評價，主要是通過建立綜合評價指標(biāo)體系，對目標(biāo)期各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，進(jìn)而得出定量評價結(jié)果。建立綜合評價指標(biāo)體系包含兩個關(guān)鍵因素:評價指標(biāo)和指標(biāo)的權(quán)重。其中，評價指標(biāo)選擇是評價系統(tǒng)是否科學(xué)、有效的基礎(chǔ)。本文僅對財政地質(zhì)勘查支出績效評價指標(biāo)選擇進(jìn)行研究，指標(biāo)的權(quán)重可以根據(jù)具體資料數(shù)據(jù)情況以及不同的評價重點利用專家咨詢法、專家排序法、層次分析法、相關(guān)系數(shù)法、主成分分析法和因子分析法等方法確定。

為提高評價指標(biāo)選擇的客觀性，本文借鑒邏輯框架法(Logic Framework Approach)“投入—過程—產(chǎn)出—影響”的分析框架，按照績效評價的“3E”原則要求，經(jīng)過對財政地質(zhì)勘查支出績效的形成機理進(jìn)行分析，明晰財政資金具體的投入、過程、產(chǎn)出和影響等四個績效模塊之間的因果關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上找出影響每個績效模塊涉及的關(guān)鍵績效因素，將這些關(guān)鍵績效因素轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w可操作化的指標(biāo)，并補充一些其他評價指標(biāo)進(jìn)而構(gòu)成財政地質(zhì)勘查支出績效評價指標(biāo)體系。

1.財政地質(zhì)勘查支出的邏輯模型分析。

(1)財政地質(zhì)勘查支出的影響。財政資金的影響主要體現(xiàn)于其目標(biāo)的實現(xiàn)程度。財政地質(zhì)勘查支出中短期目標(biāo)是提高基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作，增加主要礦產(chǎn)資源儲量;長期目標(biāo)是公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查與商業(yè)性地質(zhì)勘查有效銜接，主要礦產(chǎn)資源持續(xù)供應(yīng)能力符合國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

(2)財政地質(zhì)勘查支出的產(chǎn)出。該資金的產(chǎn)出主要是區(qū)域地質(zhì)調(diào)查完成面積、區(qū)域重要成礦帶測量以及主要礦種礦產(chǎn)資源儲量增加。

(3)財政地質(zhì)勘查支出管理和使用的過程。是指地質(zhì)勘查項目組織者、實施者、使用者在現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上相互配合、共同實施的過程。地質(zhì)勘查項目組織管理水平、財務(wù)管理水平、資金使用情況、資產(chǎn)配置與使用情況等是財政地質(zhì)勘查支出過程層面績效評價的關(guān)鍵的因素。通過過程層面指標(biāo)與投入層面指標(biāo)和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的比較，可以反映財政支出的經(jīng)濟性。

(4)財政地質(zhì)勘查支出的投入。指地質(zhì)勘查項目人力、物力、財力和信息投入，反映了在項目成果背后所付出的代價與成本。由于項目人力、物力和信息投入最終反映在資金的投入上，因此，對財政地質(zhì)勘查資金投入的考察主要集中在財政資金投入額度、比例和投入方式上。

2.定量評價指標(biāo)框架。根據(jù)上述指標(biāo)選取的基本思路，建立財政礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展支出績效定量評價指標(biāo)體系如表1所示。

(二)定性分析。

結(jié)合財政地質(zhì)勘查支出的目標(biāo)，對其績效的定性分析應(yīng)側(cè)重以下幾點:

一是地質(zhì)勘查項目組織管理、內(nèi)部控制是否規(guī)范。主要包括地質(zhì)勘查項目申報立項、項目篩選、招標(biāo)、組織實施等環(huán)節(jié)是否符合有關(guān)管理辦法的要求;是否在相關(guān)檢查中被發(fā)現(xiàn)存在問題以及是否及時整改。

二是資金來源和支出結(jié)構(gòu)是否合理。地質(zhì)勘查項目資金來源既有中央財政、地方財政單獨撥款，也有中央財政、地方財政、社會資金相結(jié)合的方式。對財政地質(zhì)勘查支出績效評價，要對使用財政資金的地質(zhì)勘查項目單位自籌或者社會資金的落實情況、到位時間，判斷是否存在套取財政資金問題。此外，還應(yīng)注意資金支出是否存在超范圍支出、違規(guī)使用等情況。

三是財政地質(zhì)勘查支出的社會效益。地質(zhì)勘查的成果可以分為公益性地質(zhì)成果和開發(fā)性地質(zhì)成果。公益性地質(zhì)成果又可分為科學(xué)基礎(chǔ)理論地質(zhì)成果，如科研報告、災(zāi)害地質(zhì)勘查報告;應(yīng)用性基礎(chǔ)地質(zhì)成果，如區(qū)域地質(zhì)調(diào)查報告。開發(fā)性地質(zhì)成果可分為階段性地質(zhì)成果，如地質(zhì)普查報告，它不提供任何礦產(chǎn)儲量;最終地質(zhì)成果，如勘探報告，能夠提供各種探明的礦產(chǎn)儲量。因此，公益性地質(zhì)成果和階段性地質(zhì)成果主要產(chǎn)生社會效益。在對財政地質(zhì)勘查支出績效進(jìn)行評價時，雖然在定量分析中引入了地質(zhì)科技攻關(guān)與綜合研究的產(chǎn)出數(shù)量這一指標(biāo)，但在定性分析中，應(yīng)借助具有理論研究和實踐經(jīng)驗的專家的力量，重點評價研究成果的社會效益，給出具有一定權(quán)威性和公信力的評價結(jié)論。

表1 財政礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展支出績效定量評價指標(biāo)表

三、績效評價結(jié)果的反饋與應(yīng)用

1.建立評價結(jié)果反饋與整改機制。評價結(jié)果反饋與整改是績效評價工作的重要內(nèi)容和組成部分。財政部門要在評價工作結(jié)束后規(guī)定的時間內(nèi)，以正式文件或反饋書的形式，將財政地質(zhì)勘查支出績效情況、存在的問題及相關(guān)建議反饋給國土資源主管部門和被評價單位，并督促其落實整改，以增強績效評價工作的約束力。被評價單位要針對項目實施中存在的問題和建議進(jìn)行認(rèn)真整改，并在規(guī)定時限內(nèi)將落實整改情況以整改報告書的形式反饋財政部門或國土資源主管部門。

2.強化評價結(jié)果的應(yīng)用。一是應(yīng)用于財政資金管理政策的調(diào)整和改進(jìn)。通過對財政地質(zhì)勘查支出的績效評價，要對財政政策在具體執(zhí)行中的困難和問題財政部門要結(jié)合評價結(jié)果，對財政資金管理中不盡合理之處及時進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，提高財政資金管理政策的科學(xué)性。二是應(yīng)用于部門預(yù)算安排。要建立評價結(jié)果在部門預(yù)算安排中的激勵與約束機制，逐步發(fā)揮績效評價工作的應(yīng)有作用。評價結(jié)果優(yōu)秀并績效突出的，財政部門要在安排年度預(yù)算或后續(xù)資金時給予優(yōu)先保障;評價結(jié)果為不合格的，財政部門要及時提出整改意見，暫緩已安排資金的撥款或支付，必要時提出暫停項目實施的建議。