芻論私人檔案的立法保護(hù)

劉雅菲

摘 要：對私人檔案進(jìn)行立法保護(hù)是一種國際化趨勢。中國對私人檔案的立法存在著所有權(quán)規(guī)定模糊、收集缺乏法律依據(jù)、開發(fā)利用規(guī)則的可操作性不高，以及法律規(guī)定過于原則性和籠統(tǒng)化等問題。立法要確立私人檔案的法律地位、明確檔案行政管理部門對私人檔案的監(jiān)管職責(zé)，要對私人檔案所有權(quán)的歸屬與流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行界定。對私人檔案的立法要盡可能全面詳盡，在形式上以專門立法為宜。

關(guān)鍵詞：檔案；私人檔案；立法

中圖分類號：D912.16 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0295-02

對私人檔案立法保護(hù)是一種國際化趨勢，被認(rèn)為是當(dāng)今世界任何文明政府義不容辭的職責(zé)。長久以來，在中國無論是檔案理論研究，或是檔案管理實(shí)踐，都把私人檔案排除在主流檔案資源之外，特別是針對性立法的缺位與不健全，使得對私人檔案的收集、保存、利用等游離于法律規(guī)制之外。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，私人檔案的價(jià)值逐漸凸顯，于是通過立法將私人檔案的生成、收集、保管、利用等納入法制化軌道就有了必要性和緊迫性。

一、私人檔案立法保護(hù)的國際化趨勢

私人檔案是指由私人或者私人機(jī)構(gòu)以及其他非公有組織在生產(chǎn)、生活與社會活動中形成的，或者依據(jù)法律獲得的所有權(quán)歸私人所有的檔案資料。第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與社會的發(fā)展，許多國家在檔案實(shí)踐中認(rèn)識到，只有通過立法對私人檔案作出法律意義的界定，明確私人檔案的合法財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，才能使私人檔案被完整保存和傳襲，其蘊(yùn)藏的歷史、文化、社會價(jià)值才不會減損和滅失。

私人檔案在法國檔案資源體系中占有較大比重，這從客觀上推動了法國對私人檔案的立法保護(hù)。法國在1979年頒布的檔案法用了專門章節(jié)和一半以上的條款對私人檔案作了規(guī)定，涉及私人檔案的收集、登記、鑒定、轉(zhuǎn)讓、出售、銷毀、出口、利用等內(nèi)容。按照規(guī)定，法國政府對具有歷史價(jià)值的私人檔案可采取下列保護(hù)措施：對作為歷史檔案的私人檔案的登記開展永久監(jiān)督，禁止銷毀和出口；政府對出售的私人檔案有優(yōu)先購買權(quán)；政府對出口的私人檔案擁有重新占有權(quán)；國家對出口國外的私人檔案有縮微照相的權(quán)利。

意大利是西歐第一個(gè)以立法形式明確政府對私人檔案負(fù)有監(jiān)管職能的國家，政府在全國設(shè)立了9個(gè)管理私人檔案的組織機(jī)構(gòu)。按照意大利在1963年頒布的《關(guān)于國家檔案管理法令》的規(guī)定，具有重要價(jià)值的私人檔案的鑒定由檔案監(jiān)督處處長負(fù)責(zé)，私人檔案生成后其擁有者有義務(wù)向檔案監(jiān)督處登記，私人檔案的寄存采取自愿原則，但是私人檔案的轉(zhuǎn)讓必須事先向檔案監(jiān)督處通報(bào)并經(jīng)許可，國家對私人檔案有優(yōu)先收購權(quán)。如果私人檔案擁有者未能履行其保護(hù)檔案的義務(wù)，檔案監(jiān)督處可以責(zé)令其將檔案移交國家檔案館保存。

據(jù)報(bào)道，目前世界上對私人檔案立法保護(hù)的國家達(dá)90余個(gè)。綜觀各國立法，有如下特點(diǎn)：其一，基于私人檔案的所有權(quán)特點(diǎn)，以及生成、收集、保管、利用的固有規(guī)律，針對性的專門立法越來越多。其二，形成了從個(gè)人申報(bào)到國家登記、編目和監(jiān)管的完整的法律體系。其三，立法突出利益平衡的理念，在保護(hù)私人檔案所有者權(quán)益的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對私人檔案的開發(fā)利用。其四，政府成立專門機(jī)構(gòu)，賦予其承擔(dān)監(jiān)管私人檔案的職責(zé)。

二、中國對私人檔案立法保護(hù)的不足

中國于1987年頒布的《檔案法》也沒有對私人檔案作出專門解釋，對應(yīng)的表述是“集體所有的和個(gè)人所有的檔案”?？偟脑u價(jià)，中國《檔案法》及其配套法規(guī)對私人檔案的規(guī)定是原則性和粗略化的，不全面、不詳細(xì)，無法適應(yīng)國家對私人檔案管理的現(xiàn)實(shí)要求。

中國《檔案法》沒有明確私人檔案所有權(quán)的歸屬，只是在第16條、第17條暗含私人檔案歸其所有者的規(guī)定。出于這種規(guī)定，檔案館對私人檔案的收集主要采取征購、寄存、捐贈、收購等被動方式，而非征繳、上交等主動方式，是否向檔案館寄存、捐賠、出售私人檔案完全取決于檔案擁有者本人意愿，只有在保存私人檔案的條件惡劣，或者其他原因有可能造成私人檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的情況下，檔案行政管理部門才能采取主動的干預(yù)措施。顯然，這不利于檔案館對有重要價(jià)值的私人檔案的主動性保護(hù)。

《檔案法》第16條規(guī)定，檔案所有者對有保存價(jià)值和應(yīng)當(dāng)保密的檔案，應(yīng)妥善保管。但是，什么樣的私人檔案具有“保存價(jià)值”？怎樣做才是“妥善保管”等問題，法律沒有明確規(guī)定，只能依據(jù)私人檔案所有者的主觀判斷?！稒n案法》第16條還規(guī)定，檔案館可以在“保管條件惡劣”或者“檔案嚴(yán)重?fù)p毀”、“檔案不安全”的情況下行使干預(yù)權(quán)，但是對什么樣的條件才算惡劣、檔案損毀到什么程度才是嚴(yán)重?fù)p毀等問題的判斷也沒有清晰的法律依據(jù)，就使得檔案館在行使其對私人檔案的干預(yù)權(quán)時(shí)往往步履維艱。

檔案的價(jià)值在于開發(fā)利用。中國《檔案法》第21條、第22條、第24條規(guī)定了對于集體所有、個(gè)人所有的檔案，其擁有者享有優(yōu)先使用權(quán)、公布權(quán)。除此之外，對私人檔案的許可、轉(zhuǎn)讓、出售等利用問題再無更詳盡的規(guī)定，而且從檔案實(shí)踐看，檔案館自行制訂的對利用私人檔案的限制性條件較多，可操作性不強(qiáng)，實(shí)際上是弱化了私人檔案的社會價(jià)值。

《檔案法》不可能將關(guān)于私人檔案的所有問題都囊括其中，其貫徹落實(shí)需要相關(guān)法律制度的配合。但是，目前除了《檔案法實(shí)施辦法》之外，尚未有其他配套的法律法規(guī)，這使得私人檔案管理中遇到的諸多問題得不到權(quán)威的、法定的解釋，不僅使檔案實(shí)踐沒有完善的法律依據(jù)，容易出現(xiàn)歧義，造成矛盾頻發(fā)，也使私人檔案所有者和檔案行政管理部門難以正確把握法律界線，帶來不確定性的法律風(fēng)險(xiǎn)隱患。

私人檔案立法保護(hù)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展之使然，是私人檔案科學(xué)化管理的現(xiàn)實(shí)要求，有利于對私人檔案的保護(hù)、利用與合理配置，有利于豐富完善國家檔案資源體系。因應(yīng)于私人檔案立法的國際趨勢，從國情出發(fā)，為私人檔案立法已經(jīng)成為中國檔案工作領(lǐng)域亟待解決的課題。

三、關(guān)于私人檔案立法保護(hù)的建議

從《檔案法》第24條的規(guī)定可知，對于損毀、丟失或者擅自提供、抄錄、公布、銷毀國家所有的檔案行為，縣級以上檔案行政管理部門可以給予責(zé)任人以行政處分，構(gòu)成犯罪的，司法機(jī)關(guān)可以追究其刑事責(zé)任。但是，對于私人檔案的責(zé)任追究問題，卻沒有明確規(guī)定。似乎給人們的印象是，如果被侵害的對象是私人檔案，則責(zé)任人可以不被追責(zé)。這實(shí)際上是私人檔案與國有檔案法律地位不平等的體現(xiàn)。對私人檔案立法，首先應(yīng)將其法律地位與國有檔案同等對待，確立私人檔案所有權(quán)的平等保護(hù)原則，使所有者的權(quán)益得到公平合法保障。

私人檔案立法應(yīng)明確國家檔案行政管理部門對私人檔案的監(jiān)控權(quán)利和監(jiān)控職責(zé)。一方面，由于私人檔案所有權(quán)的歸屬不同于國有檔案，因此不可能照搬對國有檔案的管理辦法與管理模式。另一方面，由于私人檔案涉及國家和公共利益，所以又不能任由所有者對私人檔案進(jìn)行不受約束的處分。按照《檔案法》第6條的規(guī)定，縣級以上檔案部門負(fù)有包括對私人檔案工作在內(nèi)的監(jiān)督和指導(dǎo)的權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)的情況是，由于法律沒有規(guī)定檔案行政管理部門監(jiān)督指導(dǎo)私人檔案的方法、程序、內(nèi)容，就使得相當(dāng)多的私人檔案的形成、保管、利用得不到有效的監(jiān)管。

中國《檔案法》對私人檔案所有權(quán)的歸屬問題雖有涉及，但是表述模糊，不利于檔案所有者對其權(quán)利的行使，也不利于檔案行政管理部門對私人檔案的監(jiān)管。私人檔案立法不僅要明確其所有權(quán)的歸屬，而且要清晰界定私人檔案在寄存、捐贈、征購、繼承、代管等情形下的所有權(quán)流轉(zhuǎn)問題，還要對私人檔案所有者享有的法定權(quán)利進(jìn)行全面規(guī)定，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。

對私人檔案的立法要注重規(guī)范的可操作性，使申報(bào)登記、保管、接收、利用、出境、公布、銷毀等每個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依。從中國立法現(xiàn)狀分析，為了提高可操作性，還應(yīng)著重加強(qiáng)下面兩個(gè)問題的立法：其一，私人檔案的價(jià)值評價(jià)。到目前為止，中國對私人檔案價(jià)值的鑒定既無法定標(biāo)準(zhǔn)和程序，也無相關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)，這就給國家在收購私人檔案時(shí)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算造成困難。其二，必要的法律救濟(jì)措施。一方面對侵犯私人檔案所有權(quán)的行為要給予必要的法律制裁。另一方面要建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對于國家征購、收購的私人檔案，檔案行政管理部門應(yīng)向原私人檔案所有者給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

許多國家除了在綜合性檔案立法中對私人檔案的管理進(jìn)行規(guī)定外，鑒于私人檔案涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，以及在形成、保管、利用等方面的特殊性，還制訂有專門的法律法規(guī)，從而形成完整的法律體系。中國《檔案法》對私人檔案的規(guī)定較為零散和原則，尚未有全面的具有針對性的法規(guī)，所以建議在《檔案法》中設(shè)置專門的章節(jié)就私人檔案問題作出規(guī)定，或者根據(jù)《檔案法》的原則性要求，制訂專門的私人檔案行政管理?xiàng)l例或者司法解釋。

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[責(zé)任編輯 魏 杰]