IMF份額與治理改革方案的法律思考*

李 菁

(武漢大學(xué)國際法研究所，湖北 武漢 430072)

IMF份額與治理改革方案的法律思考*

李 菁

(武漢大學(xué)國際法研究所，湖北 武漢 430072)

2008年全球金融危機(jī)橫行肆虐，危機(jī)救援急需之際，世界再次將目光聚焦到國際貨幣基金組織?；鸾M織所固有的法律缺陷，使其合法有效性日益遭到質(zhì)疑，改革勢在必行。金融危機(jī)在沉重打擊全球經(jīng)濟(jì)的同時，也推動了全球治理模式和經(jīng)濟(jì)格局的轉(zhuǎn)變，為基金組織法律改革提供了難得契機(jī)。2010年份額和治理改革方案在此背景下應(yīng)運而生，該方案增加了份額總量，做出了利于發(fā)展中國家的份額調(diào)整，完善了治理模式。然而，方案受阻于美國國會無法按期生效，方案內(nèi)容設(shè)計上也存在諸多不足。在未來，各國應(yīng)協(xié)力推動方案在2014年底生效，并通過提升份額總量、修改份額公式、改革決策機(jī)構(gòu)、完善治理模式等方式深化改革，確?；鸾M織的合法有效性，使其更好地為世界經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

國際貨幣基金組織;2010年份額和治理改革方案;改革困境;改革展望

2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，使世界經(jīng)濟(jì)陷入了深度衰退，全球金融法律體系面臨嚴(yán)峻考驗。為應(yīng)對國際形勢變更并滿足自身發(fā)展需要，IMF(International Monetary Fund，以下簡稱IMF)進(jìn)行了一系列關(guān)于優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和行為能力的改革。這其中，最為重要的一項即是如何讓富有活力的新興市場在IMF的運作中獲得更大的話語權(quán)和代表性，使IMF真正代表全體188個成員國的利益。經(jīng)過多方努力，萬眾矚目的份額和治理改革方案于2010年出臺并獲得批準(zhǔn)，這是一次向新興市場和發(fā)展中國家的最大規(guī)模權(quán)力轉(zhuǎn)移。然而，2010年改革方案因受阻于美國國會已難產(chǎn)四年之久，在近期召開的二十國集團(tuán)(Group of Twenty，以下簡稱G20)財長和央行行長會議以及基金組織與世界銀行(WB)春季年會上，G20、IMF及各國政要均發(fā)聲敦促美國盡快通過該方案并確定2014年底為最后時間通牒，屆時如美國仍未能通過改革方案，G20和IMF將拋開美國采取替代措施。本文擬以IMF2010年份額和治理改革方案為視角，從國際法的角度分析2010年改革方案出臺的背景，闡述方案的具體內(nèi)容及其所面臨的各類困境，并為解決困境并深化改革提出展望和建議。

一、IMF2010年改革方案出臺的背景

IMF作為現(xiàn)代國際經(jīng)濟(jì)秩序三大支柱之一，自布雷頓森林體系建立以來，一直在促進(jìn)國際貨幣領(lǐng)域合作、穩(wěn)定國際金融秩序等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，隨著全球性金融問題頻發(fā)，其信譽度和利用率不斷下降，本次全球金融危機(jī)的爆發(fā)和擴(kuò)大更是將IMF推至風(fēng)口浪尖。

在2010年改革方案出臺之前，國際社會便已對IMF提出了一系列質(zhì)疑，歸納起來主要有以下幾點：第一，決策機(jī)制的不公平問題。在IMF加權(quán)表決制下，基本票所占的比重隨著各成員國的份額增加而不斷降低，IMF的多數(shù)投票權(quán)明顯向西方發(fā)達(dá)國家偏移。同時，在美國等發(fā)達(dá)國家的推動下，需要特別多數(shù)通過的事項逐年增多，擁有16.7%投票權(quán)的美國擁有一票否決權(quán)。第二，份額分配的不均衡問題。在IMF的份額分配機(jī)制下，成員國的份額并不必然與經(jīng)濟(jì)規(guī)模掛鉤，份額公式也未能正確反映各國經(jīng)濟(jì)實力。這導(dǎo)致以金磚國家為代表的新興市場國家份額被嚴(yán)重低估，IMF的份額分配格局已不能反映當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)版圖。第三，治理模式的不公正問題。在IMF的 24名執(zhí)董會成員中，美、日、德、法、英五國可以直接任命執(zhí)行董事，其余執(zhí)董經(jīng)選舉產(chǎn)生。在這種情況下，一方面，“指定董事”更能代表本國利益，而選舉國中的發(fā)展中小國利益很容易被來自大國的執(zhí)董忽略或犧牲。另一方面，執(zhí)董會的席位分布導(dǎo)致其長期由歐洲主導(dǎo)，所做決策也往往更多地代表發(fā)達(dá)國家意志*Aaron Bloom, The Power of the Borrow: IMF Responsiveness to Emerging Market Economies, 43 N.Y.U. J. Int’l L. & Pol. 775 (2010-2011).。第四，救助資金的短缺問題。在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，IMF掌握著2500億美元的金融資源。但是，這與陷入危機(jī)的各國所需救援資金相比，無疑是杯水抽薪，IMF的資金匱乏問題成為其發(fā)揮職能的主要瓶頸之一。

面對一系列質(zhì)疑，IMF也意識到改革已是迫在眉睫，而2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，也為改革以IMF為核心的國際金融體系，重塑國際經(jīng)濟(jì)秩序，轉(zhuǎn)變?nèi)蛑卫砟Ｊ教峁┝瞬豢啥嗟玫钠鯔C(jī)。在過去，由歐美發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，以IMF和世界銀行為支柱的八國集團(tuán)(以下稱G8)是全球治理的核心，在該治理機(jī)制下，發(fā)展中國家的利益被長期忽視，G20財政和央行行長會議也成為G8借以提高其在國際金融治理中合法性和影響力的附庸*Tony Porters, The G-7, the Financial Stability Forum, the G-20, and the Politics of International Financial Regulation, Paper Prepared for the International Studies Association Annual Meeting, March 15, 2000.。但是，以金磚國家為代表的新興國家在21世紀(jì)的快速崛起表明，G8下的全球治理模式已不能反映國際經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷；2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)也顯示，G8作為一個封閉的發(fā)達(dá)國家俱樂部，對管理國際金融事務(wù)已顯得愈加力不從心。由此，G20首腦峰會機(jī)制應(yīng)運而生，它標(biāo)志著一個更具代表性和包容性的國際金融治理時代的到來。其不僅滿足了新興經(jīng)濟(jì)體獲取代表性和發(fā)言權(quán)，直接參與國際金融體系改革和規(guī)則制定的要求，也體現(xiàn)了傳統(tǒng)大國與新興國家聯(lián)合重構(gòu)國際金融新秩序，改革全球治理模式的意愿和努力*李仁真.國際金融法新視野[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2013.2-5.。

在這樣的背景下，IMF改革在各方力量的推動下進(jìn)入了快車道。就提升新興國家的代表性和發(fā)言權(quán)的改革而言，IMF的努力可以追溯到2006年，在基金組織與世界銀行的新加坡年會上，各國對調(diào)整成員國份額和投票權(quán)的議程表示了支持。在此基礎(chǔ)上，IMF通過了2008年份額與發(fā)言權(quán)改革方案，增加了基金份額，擴(kuò)充了基本票數(shù)。2009年，IMF呼吁從代表性過高的國家向代表性不足的新興市場及發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移至少5%的份額，并于G20匹茲堡峰會上得到了各國的支持。而2010年出臺的份額和治理改革方案不僅向發(fā)展中國家大規(guī)模地轉(zhuǎn)移了權(quán)力，在一定程度上滿足了新興國家的一致訴求，而且也對國際社會對IMF的上述質(zhì)疑做出了回應(yīng)，使IMF能夠更好地發(fā)揮職能維護(hù)國際金融穩(wěn)定、防范危機(jī)，并維持其合法有效性，確立其在全球貨幣金融治理中核心地位。

二、IMF2010年改革方案及其面臨的困境

IMF2010年改革方案應(yīng)現(xiàn)實需要出臺，也為當(dāng)今國際政治經(jīng)濟(jì)形勢所推動。在上述背景之下，IMF理事會批準(zhǔn)了對IMF份額和治理進(jìn)行全面改革的建議，以增強(qiáng)基金組織的合法性和有效性。如IMF總裁施特勞斯—卡恩所言，這項具有歷史意義的協(xié)議是基金組織65年歷史上一次最根本性的治理改革，也是一次最大規(guī)模的有利于新興市場和發(fā)展中國家的權(quán)力調(diào)整，調(diào)整是為了認(rèn)可它們在全球經(jīng)濟(jì)中越來越大的作用。然而，本應(yīng)最遲于2012年通過的改革方案至今仍未生效，其是獲得生效抑或胎死腹中猶未可知，IMF改革之路仍是困難重重。

(一)2010年改革方案的主要內(nèi)容

2010年份額和治理改革方案并非由一項協(xié)議組成，而是由多項建議構(gòu)成。該一攬子協(xié)議改革方案主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：

第一，關(guān)于份額和投票權(quán)比重方面的改革。

份額和投票權(quán)問題歷來是IMF改革的核心問題，也是各國爭議的焦點問題。如前所述，IMF份額分配不均，投票權(quán)明顯向發(fā)達(dá)國家傾斜的缺陷一直為國際社會所詬病。本次改革對這方面主要進(jìn)行了四點改革：第一，份額增加。作為基金組織的主要資金來源，成員國份額將從2008 年份額與發(fā)言權(quán)改革期間商定的2384 億SDR增加一倍至4768 億SDR。份額增加生效后，作為部分成員國向IMF提供額外貸款資源的后備安排，新借款安排將會相應(yīng)縮小，同時保持該安排下的相對比例。第二，份額調(diào)整。從代表性過高的成員國向代表性不足的成員國轉(zhuǎn)移大于6%的份額，向有活力的新興市場和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移大于6%的份額，這將會超出2009 年10 月國際貨幣與金融委員會(IMFC)公報確定的最低目標(biāo)。此外，如果將2008 年份額與發(fā)言權(quán)改革一并計入，那么向新興市場和發(fā)展中國家的整體投票權(quán)比重轉(zhuǎn)移將為5.3%。據(jù)此，中國的份額將從第6位升至第3位，印度、俄羅斯、巴西所持份額也將進(jìn)入前十。第三，保護(hù)最貧窮國家的投票權(quán)。最貧窮國家的投票權(quán)比重將會予以維持，這些國家是符合低收入減貧與增長信托借款資格的成員國，且它們的人均收入低于國際開發(fā)協(xié)會的門檻值。第四，份額公式與下次檢查。對第14 次份額檢查所依據(jù)的現(xiàn)行份額公式的全面檢查將于2013 年1 月前完成，完成第15 次份額總檢查的時間將提前兩年到2014 年1 月。

第二，關(guān)于基金組織治理方面的改革。

前文已經(jīng)分析，IMF在執(zhí)行董事會的構(gòu)成和執(zhí)行董事的產(chǎn)生方式上存在缺陷，本次改革主要針對執(zhí)董會的規(guī)模與構(gòu)成進(jìn)行了調(diào)整。全體成員國承諾維持24個成員的執(zhí)董會規(guī)模，自份額改革生效后，每八年對執(zhí)董會構(gòu)成進(jìn)行一次檢查。但是，歐洲先進(jìn)國家將減少兩個席位，降低其在執(zhí)董會的集體代表性，席位縮減不遲于份額改革生效后的第一次選舉。在對《基金組織協(xié)定》的修訂生效后，執(zhí)董會將完全由經(jīng)選舉產(chǎn)生的執(zhí)董構(gòu)成，從而結(jié)束“指定董事”的做法。同時，基金放寬了任命第二副執(zhí)董的條件，以增強(qiáng)多國選區(qū)的代表性*See IMF, IMF Quota and Governance Reform—Elements of an Agreement, Prepared by the Finance, Legal, and Strategy, Policy, and Review Departments of IMF, October 31, 2010.。

從以上改革內(nèi)容可以看出，此項由美國和新興國家共同推動的改革方案較為根本地觸及了IMF改革的核心問題。份額的增加維持了IMF以份額為基礎(chǔ)的本質(zhì)特征，確保了其應(yīng)對危機(jī)和提供服務(wù)的能力；份額和投票權(quán)的轉(zhuǎn)移加大了新興國家的代表性和話語權(quán)，更準(zhǔn)確地反映了各成員國的經(jīng)濟(jì)重要性；更具代表性的執(zhí)董會和更為公平的選舉方式，也將會提高IMF旨在實現(xiàn)更大的全球金融穩(wěn)定性努力的可信性和有效性。

(二)2010年改革方案面臨的諸多困境

2010年份額和治理改革方案作為一次意義深遠(yuǎn)的根本性改革，被世界各國尤其是新興國家報以厚望。然而不可否認(rèn)，該改革方案最終能否生效前景仍不明朗，即使最終生效，其改革內(nèi)容仍舊存在根本性缺陷有待完善。

第一，美國國會未能通過方案成改革瓶頸。

美國國會數(shù)次否決2010年改革方案無疑成為IMF改革的最大阻礙。時至今日，在188個成員國中，已有占比76%投票權(quán)的144個國家通過2010年改革方案。因此，擁有16.7%投票權(quán)的美國能否通過方案成為此次改革成功與否的決定性因素。2012年奧巴馬政府借大選之由未將方案提交國會批準(zhǔn)通過。2013年3月及2014年1月，美國國會兩次拒絕就IMF2010年改革方案負(fù)擔(dān)新增出資。2014年4月，參議院民主黨人以為支援烏克蘭并避免政治斗爭為由放棄將改革方案與烏克蘭援助計劃捆綁，這意味著已被延期四年的改革計劃再次被擱淺。

IMF及國際社會對于這一結(jié)果都表示了失望，2010年改革方案的一再受阻無疑是對IMF及G20權(quán)威性的極大挑戰(zhàn)。從根本上分析，方案受阻于美國是各種因素交織而成的結(jié)果。從美國國內(nèi)來看，自2007年次貸危機(jī)以來，美國政府一直面臨財政預(yù)算危機(jī)，因此兩黨均不愿在IMF改革問題上增加開支，而在面臨政府關(guān)門和中期大選等棘手問題的情況下，IMF改革方案顯然也并不是奧巴馬政府關(guān)注的重心。同時，作為IMF的主要出資國，美國對于IMF為不對自己行為負(fù)責(zé)的歐洲國家提供救濟(jì)也頗為不滿。從IMF的角度看，其現(xiàn)有的決策機(jī)制使美國對許多事項的通過享有一票否決權(quán)，這導(dǎo)致IMF在很大程度上受制于美國，無法獨立行使其各項職能。從國際社會來看，G20作為當(dāng)今最為重要的全球治理平臺，雖然自成立以來在穩(wěn)定全球金融市場、推動國際金融機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)全球金融監(jiān)管等方面取得了一系列成就，但是，G20峰會機(jī)制僅為非正式性的國際合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，這導(dǎo)致G20峰會通過的聲明和宣言等實質(zhì)上僅是反映各國間政治共識的文件，其對各成員國并不具有法律上的約束力，G20機(jī)制所具有的不可避免的軟法特征導(dǎo)致各成員國可以違背G20的意愿行事。

囿于美國國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)狀況，以及IMF和G20自身的制度缺陷，2010年改革方案幾度受阻。然而事實上，參議院以預(yù)算資金為由否決改革方案是難以自圓其說的，共和黨人將IMF描述為只會為揮霍無度的地中海國家提供紓困的組織，從而反對為IMF注資的行為也是目光短淺的，2010年改革方案的通過意味著IMF將有能力為世界經(jīng)濟(jì)提供更有力的支持與援助。改革方案生效的一再拖延，不僅對于IMF的正統(tǒng)性及合法性是一個威脅，使IMF錯失了加強(qiáng)其金融能力的機(jī)遇，也為新興市場未來獲得更多的資源帶來了不確定性*IMF, Statement by Deputy Governor Yi Gang, reported at the Twenty—Ninth Meeting of the International Monetary and Financial Committee, Washington, D.C., April 12, 2014.。同時，其對G20領(lǐng)導(dǎo)力是一個嚴(yán)重的損害，多國可能不再愿意為自二戰(zhàn)后不斷取得政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的國際組織合作提供政治經(jīng)濟(jì)支持*Edwin M. Truman, A Dark Day for International Cooperation, Peterson Institute for International Economics, January 16th, 2014.。

第二，改革方案自身存在諸多不足之處

首先，從份額的增加和調(diào)整來看，此次份額改革并沒有為IMF增資，而是通過縮減各國在新借款安排中出資承諾的方式進(jìn)行。這意味著IMF資金實質(zhì)只增加了5億SDR，而且因為有些成員國的認(rèn)購份額在貸款操作中并不可用，IMF金融資源的實際增加將更小。同時，雖然本次改革向新興市場和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移了超過6%的份額，但是這其中來自發(fā)達(dá)國家的份額僅為2.6%，其余部分均來自于代表權(quán)被高估的其他新興市場及發(fā)展中國家，新興市場及發(fā)展中國家份額總占比仍僅達(dá)42.3%。這意味著即使2010年改革方案得到實施，美國仍坐享17.4%的份額，擁有一票否決權(quán)，份額和投票權(quán)分配仍舊不能真正反映當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)版圖和多國所占的經(jīng)濟(jì)份額*Robert H Wade / Jacob Vestergaard, Why the IMF needs a reset, reported at The Hindu Business Line, February 5, 2014.。

其次，從份額的形成和計算來看，本次改革并沒有涉及對現(xiàn)有份額公式的修改，而僅提及本次改革中第14次檢查結(jié)果將作為執(zhí)董會批準(zhǔn)新份額公式的基礎(chǔ)。IMF先后共采用六種份額公式，但是在參數(shù)和權(quán)重選擇上大多缺乏科學(xué)依據(jù)及透明度?，F(xiàn)行份額公式是以下變量的加權(quán)平均值，即 GDP(權(quán)重為 50%)、開放度(30%)、經(jīng)濟(jì)波動性(15%)，以及國際儲備(5%)。這里的 GDP是通過基于市場匯率(權(quán)重為60%)和購買力平價(權(quán)重為 40%)的混合變量計算的。公式還包括一個“壓縮因子”，用來縮小成員國計算份額的離散程度*IMF, IMF Quotas, IMF Factsheet, March 25, 2014.。這一最新公式存在幾點不足。首先，其主要以市場匯率為基礎(chǔ)計算GDP的做法夸大了歐美發(fā)達(dá)國家在世界經(jīng)濟(jì)中的地位，貶損了新興經(jīng)濟(jì)體及其他發(fā)展中國家為全球經(jīng)濟(jì)增長所做貢獻(xiàn)，嚴(yán)重影響了份額公式的公平性與合理性*朱光耀.國際貨幣體系改革由共識進(jìn)入實踐[J].理論視野，2009,(11).。其次，將開放度納入份額公式的做法科學(xué)合理性存疑。這主要表現(xiàn)在開放度與GDP高度相關(guān)，這與IMF希望通過份額公式對成員國進(jìn)行區(qū)分的目標(biāo)相左。而且開放度在傳統(tǒng)上由進(jìn)出口額或現(xiàn)金收支來衡量，是一種有偏差的概念，已經(jīng)不再適用于當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)形勢*魯茉莉.新的份額公式：國際貨幣基金組織治理改革的關(guān)鍵[J].外交評論，2007,(100).。

最后，從治理模式的改革看，雖然歐盟對其在執(zhí)董會的席位分配、選區(qū)內(nèi)的相對力量，以及份額與投票權(quán)占比等作出了調(diào)整，但因調(diào)整幅度較小，其整體實力所受影響有限。IMF歷屆總裁選自歐洲的傳統(tǒng)仍未改變，歐美仍舊主導(dǎo)著IMF的管理層和決策規(guī)則*陳燕鴻等.IMF治理結(jié)構(gòu)改革與歐盟的應(yīng)對策略[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013,(1).。同時，IMF作為最重要的國際金融機(jī)構(gòu)，其所作決定對世界各國及其民眾產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響，然而迄今為止，IMF仍未建立任何有效的責(zé)任機(jī)制使相關(guān)決策制定者為其行為負(fù)責(zé)?？梢姡琁MF管理層的責(zé)任性欠缺，選舉和決策過程的透明度等問題仍然存在*Letter to IMF Executive Directors: Urgent recommendations on leadership selection reforms at the World Bank and the International Monetary Fund, Report of the High—Level Panel on IMF Board Accountability, Washington, DC, June 7, 2007.，這嚴(yán)重?fù)p害了基金組織的合法性和有效性。

三、對IMF推進(jìn)改革的展望和建議

IMF2010年份額和治理改革方案自被提出以來，已難產(chǎn)四年之久，可謂好事多磨。雖然該方案面臨受阻于美國國會的困境，且仍存在諸多缺陷，但不可否認(rèn)其仍是新興市場在IMF改革進(jìn)程中取得的重大階段性勝利。在未來，以中國為代表的新興市場及發(fā)展中國家應(yīng)全力推動2010年改革方案盡快生效，積極促進(jìn)IMF深入改革，使其能夠反應(yīng)當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)格局，代表全球各國利益，在全球金融治理領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有作用。

(一)推動2010年改革方案生效

國際社會必須通力合作，與IMF攜手共同推動2010年份額和治理改革方案盡快生效，否則IMF的合法性和有效性將受到嚴(yán)重削弱，國際法制權(quán)威和法治環(huán)境也將遭到嚴(yán)重?fù)p害。如今的最佳方案仍是敦促美國國會盡快通過該立法議案，使方案能夠獲得85%以上投票權(quán)通過順利生效。否則，國際社會必須尋求替代方式確保IMF資源在未來能夠得到充分恰當(dāng)?shù)睦谩?/p>

在IMF與世行年會上，國際貨幣金融委員會與各成員國已就此項問題展開討論。G20財長和央行行長會議也已發(fā)表公告下達(dá)最后通牒，敦促美國于2014年底通過方案，否則將采取替代措施。事實上，通過2010年改革方案對美國利益并未產(chǎn)生實質(zhì)損害。在此方案下美國僅需增加3億多美元的財政預(yù)算，仍享有16.5%的投票權(quán)，作為美國競爭對手的歐洲地位將略有下降。同時，在過去70年間，IMF一直充當(dāng)著美國最重要的國際經(jīng)濟(jì)金融政策推行工具，協(xié)助美國提升其在國際經(jīng)濟(jì)、金融和國家安全領(lǐng)域的影響力。而此次IMF改革受阻，不僅會損害美國在IMF中的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)，也會使其在其他領(lǐng)域的政治經(jīng)濟(jì)合作和國際法制改革中喪失信譽*See Edwin M. Truman, IMF Reform is Waiting on the United States, Peterson Institute for International Economics, march 2014.。

如若美國最后仍未通過改革方案，各國應(yīng)即刻采取行動，采用替代措施，維護(hù)國際法制健全。一方面，實現(xiàn)2010年改革方案的關(guān)鍵，在于降低美國的投票權(quán)或改變投票規(guī)則以繞開美國。在具體操作上，可以將2010年改革方案分為份額改革和治理改革兩部分分別進(jìn)行投票，而份額轉(zhuǎn)移改革僅需70%以上通過即可，目前這一條件已經(jīng)達(dá)到。更為激進(jìn)的做法是通過將2012年經(jīng)提議設(shè)立的雙邊額度永久化，從而讓相關(guān)決策權(quán)由出資國擁有，使美國出局；或者通過增加IMF的總份額，從而稀釋美國的投票權(quán)，使其喪失一票否決權(quán)。泰德·杜魯門詳細(xì)建議到應(yīng)單獨提交選舉執(zhí)董會的改革方案，修改現(xiàn)今的份額改革方案并將其與第15次份額檢查相結(jié)合。在份額修改上，應(yīng)修改份額公式提升GDP占比并在2010年改革方案的增資基礎(chǔ)上使份額翻倍*See Edwin M. Truman, Time for the United States to Risk Its IMF Veto, Peterson Institute for International Economics, April 11th, 2014.。 另一方面，事實上為提振本國經(jīng)濟(jì)緩解危機(jī)，各國早已開始尋求建立屬于其自身的金融防火墻，而非僅依賴IMF提供危機(jī)救助。以清邁倡議多邊機(jī)制以及金磚國家應(yīng)急儲備機(jī)制為代表的各區(qū)域性救助機(jī)制的建立和發(fā)展，即是各國在IMF改革不力的背景下尋求金融合作的舉措。

(二)持續(xù)推動份額深入改革

份額一直是決定各國在IMF話語權(quán)和代表性的核心，也是IMF歷來改革的關(guān)鍵。2010年改革方案對份額分配做出了重大調(diào)整，一定程度上滿足了新興市場和發(fā)展中國家的需求。然而，份額和投票權(quán)分配不公的基本格局并沒有改變，國際社會仍需繼續(xù)推動IMF份額調(diào)整，賦予新興國家更大的話語權(quán)。

第一，增加份額總量，提升發(fā)展中國家整體份額。

各國認(rèn)繳份額的多少直接決定著IMF掌握金融資源的多寡，進(jìn)而影響IMF有效充當(dāng)危機(jī)防范者、救助者，為世界經(jīng)濟(jì)持久穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻(xiàn)的能力。然而，雖然IMF份額總量的絕對值在不斷上升，但若將其與不斷增加的世界經(jīng)濟(jì)總量、國際資本流動以及具有可比性的全球流動性指標(biāo)相比，IMF的資金實力是在不斷下降的。這也是發(fā)展中國家屢次呼吁在世界貿(mào)易和國際資本流動規(guī)模高速增長的背景下，理應(yīng)增加IMF份額以滿足國際清償力長期需要的原因*黃海波等.IMF表決制度：發(fā)展中國家的地位及其改革策略[J].廣東社會科學(xué)，2006,(6).。各國在2014年G20財長和央行行長會議否決對IMF繼續(xù)增資無疑令人失望，在未來各國應(yīng)攜手共同增加IMF份額總量，提升基金組織的救助能力。

在提升基金組織整體份額的同時，為打破份額分配不均格局，提升新興市場和發(fā)展中國家代表性和話語權(quán)，IMF應(yīng)增加發(fā)展中國家的整體份額。一種可行方式是凍結(jié)發(fā)達(dá)國家的份額。該方法最初由美國于2006年提出，其聲稱美國將不再尋求增加投票權(quán)，并呼吁其他發(fā)達(dá)國家加入*IMF, IMFC Statement by Henry M. Paulson, September 17, 2006.。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出應(yīng)說服發(fā)達(dá)國家將份額所占最大比重限制在GDP所占比重的60%以內(nèi)，由此26個發(fā)達(dá)國家所占份額將下降至46.14%，從而整體降低發(fā)達(dá)國家份額水平*向雅萍.后次貸危機(jī)時期IMF改革的法律思考[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2010,(2).。這種方式能夠起到在增加發(fā)展中國家份額總量的同時提升其份額和投票權(quán)占比，具有較強(qiáng)的可實施性。

第二，改革份額公式，更好地反映各國經(jīng)濟(jì)狀況。

份額公式?jīng)Q定了各成員國可向IMF認(rèn)繳的資金總額，進(jìn)而決定了成員國在IMF中的相對地位。因此，設(shè)計一個公平合理的份額公式對于正確體現(xiàn)成員國在全球經(jīng)濟(jì)中的實力至關(guān)重要。現(xiàn)今使用的2008年份額公式雖然相較之前公式更加簡單透明，同時能在一定程度上反映新興市場和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但仍存在高估發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實力、變量重合性較強(qiáng)等弊端。IMF原本計劃在第十五次份額檢查時推行新的份額公式，然而該進(jìn)程也因2010年改革方案未能生效導(dǎo)致第十四次份額檢查未能按期完成而被耽誤。在設(shè)計份額公式的進(jìn)程中，對于應(yīng)納入何種變量以及各種變量所占權(quán)重，各方也是各持己見。

對于新公式的設(shè)計，必須做到簡單透明，與份額的作用相一致，并適當(dāng)反映成員國在全球經(jīng)濟(jì)中的相對地位。同時，新公式還需要得到全體成員國的廣泛接受，維護(hù)和增強(qiáng)IMF的有效性*IMF, Reform of IMF Quotas and Voice: Responding to Changes in the Global Economy, April 2007.。筆者認(rèn)為，IMF應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個獨立的外部專家組專門負(fù)責(zé)份額公式的評估和份額的分配。IMF曾于1999年成立份額評估小組(QFRG)并于2000年得出新的份額公式，然而該小組在成員構(gòu)成上并不具代表性，得出的公式也使發(fā)達(dá)國家份額不降反升，由此未能得到廣泛認(rèn)可和支持。因此，新的專家組成員構(gòu)成應(yīng)具備代表性，可由改革后份額前十位的金磚四國及其他發(fā)達(dá)國家組成。小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)國際政治經(jīng)濟(jì)形式變化，通過經(jīng)濟(jì)分析，得出最能反映各國經(jīng)濟(jì)狀況、代表新興市場和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢和國家利益的變量并合理設(shè)計其所占權(quán)重，最終提交執(zhí)董會和理事會通過。

在公式的變量選擇和權(quán)重方面，IMF的工作報告已對其做出過分析討論。首先，執(zhí)董會一致認(rèn)為GDP是最具綜合性的衡量經(jīng)濟(jì)規(guī)模的變量，應(yīng)該順應(yīng)趨勢繼續(xù)增大GDP的權(quán)重。在計算GDP時，市場匯率無法公正計算一國經(jīng)濟(jì)的大小，其所得結(jié)果明顯有利于西方發(fā)達(dá)國家，與IMF份額改革的宗旨和方向不符。因此，應(yīng)當(dāng)加大購買力平價的計算比重，這樣更有利于提高發(fā)展中國家的份額，同時，必須引起警惕的是此種方法有可能夸大發(fā)展中國家的購買力，從而間接逼迫發(fā)展中國家貨幣升值*李仁真等.金融危機(jī)背景下國際貨幣基金組織代表性改革[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2010,(3).。因此，各發(fā)展中國家在份額改革的討論中應(yīng)當(dāng)仔細(xì)論證權(quán)重比例，保護(hù)本國利益。其次，對于開放度變量，可以考慮將其剔除出份額公式。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，其并不能在判定一國經(jīng)濟(jì)狀況中發(fā)揮重要作用，夸大了成員國融入全球經(jīng)濟(jì)的程度，且與GDP變量高度相關(guān)。近期歐盟等發(fā)達(dá)國家主張將金融開放度納入公式，但因該項變量數(shù)據(jù)難以獲得、收集耗時耗力等可操作性不強(qiáng)。其三，對于經(jīng)濟(jì)波動性因素，因其與各成員國對IMF資金需求關(guān)系不大，大多數(shù)執(zhí)董傾向于用其他因素替換該因素。其四，對于國際儲備變量，由于其仍是顯示一成員國經(jīng)濟(jì)實力和對基金金融資源貢獻(xiàn)能力的重要指標(biāo)，因此可以加大該變量的權(quán)重，這也有利于中國等擁有較大外匯儲備的新興國家提升其在IMF的份額。其五，對于壓縮因子，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留在份額公式中，因其有利于更好地保護(hù)較小國家和低收入國家的發(fā)言權(quán)*IMF, IMF Executive Board Begins Review of Quota Formula, Public Information Notice No. 12/35, April 13, 2012.。最后，可以考慮將人口變量及成員國對IMF的金融貢獻(xiàn)變量納入份額公式。一方面，人口因素在一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中至關(guān)重要，人力資本已成為一國經(jīng)濟(jì)和金融持久較快發(fā)展的決定性動力之一，因此應(yīng)當(dāng)將人口因素納入到公式計算之中，同時，這也符合IMF希望通過份額公式改革從代表性過高的發(fā)達(dá)國家向份額被低估的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移權(quán)力，并保護(hù)最不發(fā)達(dá)國家權(quán)利的目標(biāo)。另一方面，將成員國對IMF的金融貢獻(xiàn)程度作為變量納入份額公式，有利于促進(jìn)各成員國更積極地向IMF出資，增強(qiáng)IMF求助和提供服務(wù)的能力。

(三)完善治理結(jié)構(gòu)，形成公平合理的治理機(jī)制

論及IMF的治理機(jī)制問題，當(dāng)今最主要的問題是其在責(zé)任性上的缺失。在評價一個機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)是否具有責(zé)任性時，應(yīng)以四個核心原則作為參考依據(jù)，即評估機(jī)制、透明度、參與度以及外部投訴機(jī)制的建立。這主要涉及到IMF管理層的選舉和評估機(jī)制問題、信息和決策過程的公開問題、利益相關(guān)者的參與問題及各國投訴機(jī)制的建立問題等*See Report Makes Recommendations on IMF Accountability, IMF Listening, report by a High—Level Panel on IMF Board Accountability of The New Rules for Global Finance Coalition, Washington, DC, April 10, 2007.。

就IMF管理層的治理問題而言，主要包括執(zhí)董會的構(gòu)成以及總裁的選舉問題。就執(zhí)董會的構(gòu)成看，在2010年改革之前，歐盟成員國長期占據(jù)將近30%的執(zhí)董和副執(zhí)董席位，此次改革雖然將歐洲所占執(zhí)董會席位由10個減少到8個，但其所占比例仍然很大，因此，建設(shè)一個更具代表性的執(zhí)董會勢在必行。在執(zhí)董會席位上，歐洲現(xiàn)今占據(jù)10個席位，亞洲占據(jù)5個，非洲占據(jù)2個，然而如果以購買力水平為標(biāo)準(zhǔn)計算GDP，歐洲GDP在全球占比是低于亞洲的。發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家在執(zhí)董會中的發(fā)言權(quán)被嚴(yán)重貶損的現(xiàn)狀，不利于作為IMF主要貸款國的這些國家在就貸款援助計劃設(shè)定上爭取到符合本國具體國情的條件，也降低了基金組織政策實施的效率*黃梅波.國際貨幣基金組織的內(nèi)部決策機(jī)制及其改革[J].國際論壇，2006,(1).。在未來的執(zhí)董會改革上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步減少歐洲所占席位，通過選區(qū)的調(diào)整合并，將所有歐盟國家納入歐盟選區(qū)，并逐步將歐盟合并為一個選區(qū)。這種方式從整體來看，可以減少歐洲在執(zhí)董會的席位，形成一個更加小而精的決策機(jī)制。偏向于發(fā)展中國家的執(zhí)董會與偏向發(fā)達(dá)國家的投票權(quán)制度相結(jié)合，可以形成一個更加平衡、更具代表性的決策機(jī)制。從歐盟的視角看，這種方式能改變歐盟代表權(quán)過大和話語權(quán)偏小并存的矛盾，使其能夠形成統(tǒng)一行駛代表權(quán)的有效機(jī)制，以提升其整體的影響力，因此較具可行性*王展鵬.全球治理視野下歐盟規(guī)范力量探析——以歐盟國際貨幣基金組織代表權(quán)改革為例[J].歐洲研究，2011,(1).。為確保執(zhí)董會恪盡職守，彌補機(jī)構(gòu)責(zé)任性不足問題，IMF理事會應(yīng)當(dāng)定期對執(zhí)董會的工作進(jìn)行評估，執(zhí)董會自身也應(yīng)在獨立外部評估者的幫助下對其自身的行為進(jìn)行定期評估。

在IMF領(lǐng)導(dǎo)層的選舉方面，原則上來說IMF總裁應(yīng)根據(jù)《IMF協(xié)定》規(guī)定由執(zhí)行董事會選舉產(chǎn)生，總裁同時兼任執(zhí)董會主席。然而，歐美之間早已達(dá)成君子協(xié)定，約定世界銀行的總裁由美國人擔(dān)任，IMF的總裁從歐洲人中產(chǎn)生。這種非公開透明并充滿政治博弈的總裁選舉方式一直為國際社會所詬病。在這個日新月異時代，IMF通過真正競爭性的程序來選舉總裁已成為必然趨勢，歐洲人始終把持該職位的做法早已過時。在總裁的選舉上，執(zhí)董會應(yīng)當(dāng)向來自所有成員國的合格候選人開放選舉程序，依據(jù)候選人的品質(zhì)及管理能力和工作經(jīng)驗進(jìn)行選舉。執(zhí)董會可以設(shè)立特別小組確定合格候選人名單，經(jīng)執(zhí)董會討論確定最終名單并通過投票產(chǎn)生總裁。為保證總裁代表基金組織利益實施決策，執(zhí)董會應(yīng)當(dāng)定期審查評估總裁的工作情況，建立評估問責(zé)制度。同時，應(yīng)當(dāng)增加整個領(lǐng)導(dǎo)層工作人員的多樣性，擴(kuò)大地區(qū)覆蓋范圍，增加來自新興市場和發(fā)展中國家的高層工作者數(shù)量，以增強(qiáng)新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家在IMF中的話語權(quán)，使IMF更具代表性。

在治理機(jī)制責(zé)任性問題的其他方面，IMF應(yīng)當(dāng)確保所有利益相關(guān)者(包括議會、私營部門、學(xué)者及公民社會)以及股東(各國政府)能夠積極參與到IMF的決策制定和實施過程中來，IMF應(yīng)當(dāng)在確保最大靈活性下增進(jìn)其與利益相關(guān)者的交流，組織獨立公開的會議討論成員國就IMF過去決策提出的意見。同時，IMF應(yīng)當(dāng)通過及時發(fā)布執(zhí)董會會議的文稿和記錄確保執(zhí)董會的決策和各類意見公開透明，并發(fā)布文件指導(dǎo)工作人員實施執(zhí)董會的決定。最后，IMF應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任機(jī)制，使那些做出錯誤決定的決策者為其行為負(fù)責(zé)，以提升基金自身的合法有效性*See Jo Marie Griesgraber, Reforms for Major New Roles of the International Monetary Fund? The IMF Post-G-20 Summit, 15 Global Governance. 181 (2009).。

自1945年成立以來，IMF已經(jīng)歷了70年的風(fēng)風(fēng)雨雨，并通過對自身的不斷改革與完善，為世界經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。后危機(jī)時代，是IMF迎接挑戰(zhàn)的時代，也是IMF重獲新生的時代。改革之路無疑是漫長且艱難的，增強(qiáng)IMF合法有效性的2010年改革方案前進(jìn)得有些步履蹣跚，IMF既存的各類問題和缺陷仍待解決，新的國際金融體系可能需要幾年方能成形，但是沒有人能夠阻礙時代的潮流。我們有理由相信，在IMF的自身努力下，在國際社會尤其是新興國家的共同推動下，一個更具合法性、有效性和代表性，更能反映世界經(jīng)濟(jì)格局變化的國際金融機(jī)構(gòu)終將形成，并在推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和金融穩(wěn)定中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

Legal Consideration of IMF Quota and Governance Reform

LI Jing

(WuhanUniversityInstituteofInternationalLaw,Wuhan430072,China)

After the global financial crisis, the IMF once again became the focus of the world’s concern. The inherent legal deficiencies make the legitimacy and effectiveness of the Fund increasingly questioned by the international community, and reform is no doubt under way. The financial crisis was indeed a hard hit to the global economy, but it promoted the transformation of the global governance model as well as the economic pattern, which provided a rare reform opportunity for the Fund. The IMF Quota and Governance Reform emerged as the times required. The 2010 reforms increased the size of the overall quota, realigned the quota share to better reflect the interest of developing countries, and improved the government model. Nevertheless, the IMF reform package was balked by the US Congress again, which means it cannot come into force on schedule. What is more, the reform package itself has some defects as well. In the future, states shall join forces to promote the 2010 reforms going into effect at the end of 2014, and will maintain the Fund’s effectiveness and legitimacy by increasing the overall quota, modifying the quota formula, reforming the board, improving the governance model, etc., thus enabling the IMF to offer better services to the world economy.

international monetary fund; 2010 IMF quota and governance reform; dilemma of the reform; prospects for the reform

2014-07-17

李菁，女，武漢大學(xué)國際法研究所碩士研究生，主要研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

DF96

：A

：1672-769X(2014)05-0114-08