讓每一個財政人都成為監(jiān)督者
——就湖北省荊門市財政“大監(jiān)督”改革與丁岱局長訪談錄

●本刊記者 何毅君 通訊員 宋克軍 陳 鵬

荊門市位于湖北省中部，山川秀美，人杰地靈，物產(chǎn)豐富，自古就有“楚塞三湘接，荊門九派通”的說法。

與荊門市旖旎的自然風(fēng)光相互映襯的是其財政“大監(jiān)督”改革，開湖北之先河。湖北省財政廳給予充分肯定，《湖北財政信息》專題刊發(fā)，并全省推廣。帶著些期許，記者于7月來到了荊門市，與荊門市財政局黨組書記、局長丁岱進行了面對面的交流。清瘦中透露干練，儒雅中洋溢著才氣的丁岱局長，是荊門市財政“大監(jiān)督”改革的主導(dǎo)者。作為“老財政”，其對財政管理的各個環(huán)節(jié)稔熟，在主政荊門財政后，著眼于現(xiàn)代公共財政理念，強化預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”，從頂層設(shè)計上構(gòu)建“大監(jiān)督”，使每一個財政人都成為監(jiān)督者。在丁局長的娓娓道來中，記者看到了這位領(lǐng)路人改革的決心與意志，驀地想起“潮平岸闊催人進 風(fēng)正揚帆正當(dāng)時”這句詩，或許,這也是丁局長改革心境最好的寫照吧。

記者：荊門市將財政監(jiān)督工作當(dāng)做“一把手”工程，局領(lǐng)導(dǎo)高度重視，并從頂層設(shè)計上強力推動。請談?wù)勥@樣做的初衷是什么？

丁岱局長 （以下簡稱丁局長）：財政監(jiān)督是維護財經(jīng)秩序的重要手段，也是保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要舉措。黨的十八大報告提出的“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，“讓權(quán)力在陽光下運行”，對財政監(jiān)督工作提出了新的更高要求。我們把財政監(jiān)督當(dāng)做 “一把手”工程來抓，強化頂層設(shè)計，著力構(gòu)建財政大監(jiān)督格局，主要基于以下幾點考慮：

一是財政轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。傳統(tǒng)的財政管理重分配、輕監(jiān)管，這是造成當(dāng)下財政監(jiān)督羸弱的重要原因。公共財政框架下，財政人要自我轉(zhuǎn)型，當(dāng)好財政資金“守夜人”，將財政監(jiān)督上升為“監(jiān)督財政”。這就需要我們對財政資金運行全過程進行監(jiān)督管理，并將財政監(jiān)督作為推進科學(xué)理財、民主理財和依法理財?shù)膬?nèi)在要求，進行制度創(chuàng)新。

二是提升財政工作效能的需要。傳統(tǒng)的財政管理中，業(yè)務(wù)部門與專職監(jiān)督機構(gòu)是“兩張皮”。有的同志片面地認(rèn)為，財政監(jiān)督是監(jiān)督局一家之責(zé)，與其他業(yè)務(wù)管理機構(gòu)無關(guān)，沒有將財政監(jiān)督納入到全面深化財政改革的重要內(nèi)容中來謀劃。實行“大監(jiān)督”后，財政業(yè)務(wù)部門與監(jiān)督機構(gòu)有機地結(jié)合起來，并將監(jiān)督關(guān)口前移，有利于提高財政工作效能。

三是建設(shè)現(xiàn)代財政制度的需要。前不久，中共中央政治局通過的 《深化財稅體制改革總體方案》明確提出：建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。這對我們的工作提出了全新的要求，當(dāng)前財政監(jiān)督工作更多地停留在事后監(jiān)督的層次，沒有從全過程控制的角度研究完善財政監(jiān)督工作機制，在這一方面，我們大有可為。

為此，荊門市財政局在第二批黨的群眾路線教育實踐活動中，結(jié)合財政實際，創(chuàng)新工作思路，將構(gòu)建財政大監(jiān)督工作格局作為深化財政改革的突破口，通過整合財政監(jiān)督資源，創(chuàng)新財政監(jiān)督方式，建立和完善預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡、相互協(xié)調(diào)的財政運行機制，不斷提升財政管理水平，全力服務(wù)全市經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。

記者：荊門市財政監(jiān)督工作實行“三全”，即全員參與、全程監(jiān)督、全面覆蓋，這是財政監(jiān)督運行機制的一大創(chuàng)舉，請具體介紹一下這方面的情況。

丁局長：荊門市財政大監(jiān)督改革的核心，就是通過制度設(shè)計，讓部門預(yù)算管理科室成為財政監(jiān)督的主體，讓監(jiān)督成果真正共享，讓每一個財政人都成為監(jiān)督者。我們提出財政監(jiān)督要“三全”，即全員參與、全程監(jiān)督和全面覆蓋，通過“三全”，要求每一個財政人都要有責(zé)任意識、風(fēng)險意識、監(jiān)督意識、效能意識，成為合格的監(jiān)督者。

全員參與是指財政監(jiān)督與財政管理職能的有機融合。財政監(jiān)督不僅是財政專職監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)，更是財政系統(tǒng)每個科室、每個財政干部的職責(zé)任務(wù)。要加強和改進財政監(jiān)督工作的新型組織形式，通過厘清業(yè)務(wù)科室日常監(jiān)督責(zé)任與專職監(jiān)督機構(gòu)流程再監(jiān)督的責(zé)任，從而形成每個科室（單位）都有監(jiān)督職責(zé)、人人都參與監(jiān)督工作的局面。

全程監(jiān)督是指財政監(jiān)督要貫穿于財政管理活動的全過程。從預(yù)算分配開始，圍繞資金運行的事前、事中、事后的每個環(huán)節(jié)開展監(jiān)督，切實將財政監(jiān)督工作貫穿于財政工作的始終，從而實現(xiàn)對財政資金運行全過程的監(jiān)控。

全面覆蓋是指財政監(jiān)督要覆蓋所有政府性資金，財政資金流向哪里，監(jiān)督范圍就要覆蓋到哪里。要圍繞財政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，強化財政、財務(wù)、會計等規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督，實現(xiàn)財政監(jiān)督內(nèi)容全覆蓋。

圍繞以上“三全”，荊門市財政監(jiān)督工作可以說再無禁區(qū)。我們所有的工作流程都是圍繞這“三全”進行再造的。

記者：荊門市財政監(jiān)督是如何進行流程再造，發(fā)揮各業(yè)務(wù)科室的監(jiān)督職能，共同筑起牢固財政管理的藩籬？

丁局長：流程再造是財政大監(jiān)督改革的題中要義，也是局黨組經(jīng)過充分醞釀后達成的共識。在省財政廳支持下，我們組織各業(yè)務(wù)科室和單位多次討論，并征求縣市區(qū)財政監(jiān)督部門的意見后，制定下發(fā) 《荊門市關(guān)于構(gòu)建財政大監(jiān)督格局的工作意見》（荊財監(jiān)發(fā)【2014】106號）和《荊門市財政局重點專項監(jiān)督檢查操作規(guī)程》（荊財監(jiān)發(fā) 【2014】126號）兩個文件，對重點專項監(jiān)督檢查流程進行再造。

應(yīng)該說，這個流程再造是顛覆性,徹底廢除了各業(yè)務(wù)科室原來的“四平八穩(wěn)”，更多地要求各業(yè)務(wù)科室要主動參與財政監(jiān)督，改變過去業(yè)務(wù)科室局限于劃指標(biāo)撥資金的日常監(jiān)管、僅僅停留在初層次的監(jiān)督現(xiàn)狀。具體講，業(yè)務(wù)科室一方面要加強日常監(jiān)督，是本科室財政資金安全的第一責(zé)任人；另一方面在財政重點專項監(jiān)督檢查中，業(yè)務(wù)科室和單位主要發(fā)揮以下四個職能作用：

一是制訂計劃。各業(yè)務(wù)科室和單位根據(jù)工作安排和日常監(jiān)督管理情況，制訂本科室（單位）下年度重點專項監(jiān)督檢查計劃，包括檢查的對象、內(nèi)容、范圍、目標(biāo)要求及時間等。

二是組織檢查力量。以各科室（單位）為主，統(tǒng)籌整合全局力量。檢查組長由科室（單位）負(fù)責(zé)人擔(dān)任，人員從檢查單位產(chǎn)生，力量不足時可從全局調(diào)劑。

三是承擔(dān)具體檢查。由各業(yè)務(wù)科室和單位負(fù)責(zé)承擔(dān)統(tǒng)一安排的重點專項監(jiān)督檢查任務(wù)。

四是負(fù)責(zé)督促整改和結(jié)果運用。根據(jù)重點專項監(jiān)督檢查結(jié)果，督促預(yù)算單位整改和反饋結(jié)果運用情況，運用監(jiān)督結(jié)果，加強預(yù)算管理。

記者：財政部監(jiān)督檢查局在下發(fā)的2014年工作要點中指出：“要強化對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，逐步建立嵌入業(yè)務(wù)流程的財政支出監(jiān)督機制”。圍繞這一要求，荊門市財政是如何創(chuàng)新，使財政監(jiān)督嵌入預(yù)算執(zhí)行過程中，確保財政資金安全、規(guī)范使用？

丁局長：為強化對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，做到前移關(guān)口，補齊短板，將財政監(jiān)督嵌進預(yù)算執(zhí)行過程。我市從2012年開始對市直財政資金支付啟用動態(tài)監(jiān)控平臺，實現(xiàn)了實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)問題。2013年累計監(jiān)控過濾支付數(shù)據(jù)9.5萬條，監(jiān)控金額達52.6億元，占總支付數(shù)據(jù)的100%；發(fā)現(xiàn)并退回不合規(guī)支付數(shù)據(jù)463條。

一是明確監(jiān)控內(nèi)容。對重點支出事項，如出國旅游、購車等“三公”支出等實行關(guān)鍵字重點提示；對超過提現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的授權(quán)支付進行警示；對一般性支出行為，主要監(jiān)控資金使用是否符合預(yù)算規(guī)定用途，公務(wù)支出是否符合公務(wù)卡結(jié)算制度相關(guān)規(guī)定，各種支付憑證是否完整、準(zhǔn)確，預(yù)算資金是否在國庫單一賬戶體系中運行等。

二是設(shè)定監(jiān)控規(guī)則。設(shè)定關(guān)于提現(xiàn)控制、支出方式控制、收款人控制等有效監(jiān)控規(guī)則15條，對涉嫌違規(guī)的財政資金支付活動自動報警。如：建立受控銀行賬戶列表，財政部門將預(yù)算單位目前保留的171個實有資金賬戶以及需監(jiān)控的其他賬戶全部輸入受控銀行賬戶列表，一旦有向列表內(nèi)受控賬戶劃轉(zhuǎn)資金的支付活動出現(xiàn)，系統(tǒng)能自動報警，并凍結(jié)該筆支付數(shù)據(jù)。

三是建立監(jiān)控流程。設(shè)立監(jiān)控崗，安排專人負(fù)責(zé)對監(jiān)控情況進行排查。在動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的支撐下，逐漸摸索并建立起：“系統(tǒng)預(yù)警→人工監(jiān)控→實時查詢→綜合核查→問題處理→要情報告→部門整改→跟蹤反饋”一整套鏈條型、可追溯的工作流程。

四是規(guī)范核查方式。對預(yù)警事項，在1小時內(nèi)響應(yīng)并處理。通過綜合運用電話核實、約見商談、現(xiàn)場核查、委托核查等多種方式核查。對于核查確定的違規(guī)問題，按照規(guī)定，在職能范圍內(nèi)及時做出退回處理并解釋糾正，應(yīng)由其他部門處理的，及時向相關(guān)部門反映。

記者：荊門市財政監(jiān)督專職機構(gòu)如何強化對業(yè)務(wù)科室工作流程的再監(jiān)督，確保財政管理行為規(guī)范、高效地運行？

丁局長：專職財政監(jiān)督機構(gòu)在大監(jiān)督改革中居于核心位置，既要對全局財政監(jiān)督工作進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和組織，又要對各業(yè)務(wù)科室工作流程及監(jiān)督工作進行再監(jiān)督，這是確保財政管理行為規(guī)范、高效的關(guān)鍵。通過對財政重點專項監(jiān)督檢查流程再造，專職監(jiān)督機構(gòu)有效地嵌入到各業(yè)務(wù)科室和單位監(jiān)督工作中，并對其工作進行再監(jiān)督。具體表現(xiàn)就是“四個統(tǒng)一”：

一是統(tǒng)一計劃。監(jiān)督檢查局根據(jù)各科室 （單位）報送情況，按照避免多頭檢查和重復(fù)檢查的原則，突出重點檢查，整合檢查項目，明確檢查單位，匯總制定全局年度重點專項監(jiān)督檢查計劃方案。

二是統(tǒng)一方案。監(jiān)督檢查局根據(jù)整合的檢查項目計劃以及各科室 （單位）提供的檢查工作要求，針對被檢查單位的實際情況和特點，統(tǒng)一編寫檢查工作方案。方案應(yīng)重點包括檢查內(nèi)容、方法、時間、人員分工、成果運用等五要素，并明確工作紀(jì)律等要求。

三是統(tǒng)一培訓(xùn)。實施檢查前，由監(jiān)督檢查局組織檢查組全體成員，進行針對性的檢查輔導(dǎo)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容根據(jù)具體檢查要求制定，各科室（單位）配合。7月8—10日，市財政局進行了為期3天的財政系統(tǒng)重點專項監(jiān)督檢查培訓(xùn)，全局業(yè)務(wù)科室和單位所有人員參加了培訓(xùn)。圍繞著財政業(yè)務(wù)管理相關(guān)政策、執(zhí)法程序、檢查方法、注意事項等內(nèi)容，市財政監(jiān)督檢查局組織相關(guān)專家進行了全面講解和深刻分析，進一步強化了業(yè)務(wù)科室和單位財政監(jiān)督的主體責(zé)任，有力地提升財政干部監(jiān)督素質(zhì)和能力水平。

四是統(tǒng)一復(fù)核。負(fù)責(zé)對重點專項監(jiān)督檢查的檢查報告進行復(fù)核，并提出相應(yīng)處理意見等。

記者：強化財政監(jiān)督成果的利用，是提高財政監(jiān)督效能的利器。在這方面，荊門市如何提高財政監(jiān)督成果利用率？

丁局長：強化財政監(jiān)督成果利用，是提高財政監(jiān)督工作地位，使其有威、有為的重中之重。局黨組高度重視財政監(jiān)督成果利用，并視其為堵塞財政管理漏洞，為局黨組決策提供參謀的重要依據(jù)。我們強化監(jiān)督成果運用主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是建立內(nèi)部成果運用機制。將日常管理中掌握的信息資源，運用于財政重點專項監(jiān)督。將財政重點專項監(jiān)督檢查線索、問題、結(jié)果等信息通過信息化平臺進行公開，在財政部門內(nèi)部各單位（科室）之間實行信息互通、成果共享。檢查成果作為政府采購、行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置等各項財政預(yù)算審批環(huán)節(jié)的直接依據(jù)，作為預(yù)算編制、單位評先表優(yōu)及市級有關(guān)獎勵政策兌現(xiàn)的重要參考依據(jù)。

二是暢通外部成果共享渠道。建立橫向到邊、縱向到底的檢查成果共享渠道。同時，財政專職監(jiān)督檢查機構(gòu)要將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的重大財政、財務(wù)、會計違法行為及時向省廳報告，向市政府報告，并向?qū)徲?、紀(jì)委監(jiān)察等有關(guān)部門通報。

三是完善體制機制建設(shè)。通過檢查成果運用，規(guī)范財政管理，健全財政制度。對違反財經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象和問題，既要作個性處理，又要從共性角度研究體制機制問題，督促被檢查人整章建制，健全相關(guān)財政管理制度。同時，要不斷修訂完善財政監(jiān)督工作的各項制度，從宏觀政策層面去加強改進財政監(jiān)督管理工作。

記者：事前、事中、事后監(jiān)督，是財政監(jiān)督三個不可分割的環(huán)節(jié)，在事后監(jiān)督方面，尤其是績效監(jiān)督環(huán)節(jié)，荊門市有哪些創(chuàng)新或設(shè)想？

丁局長：事前、事中和事后監(jiān)督，一個都不能少。我們除了在事中監(jiān)督環(huán)節(jié)開展預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控外，在事前監(jiān)督和績效監(jiān)督上都實施了強有力的舉措。

做好政府建設(shè)投資預(yù)算評審,就是抓住了財政資金事前監(jiān)督的“牛鼻子”。近五年來，我市累計評審政府投資項目1003個，總評審金額128.18億元，審減16.33億元。一是規(guī)定市一級政府投資項目，包括使用中央、省、市級財政性資金進行投資建設(shè)的項目，凡達到60萬元的工程類項目和30萬元的重點修繕更新類項目均要納入財政投資評審范圍。二是在全省率先將財政投資評審工作納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核內(nèi)容，對市直部門單位的政府投資項目進行考核。三是與發(fā)改委項目管理掛鉤。市發(fā)改委在項目立項批復(fù)中明確要求項目單位“先進行財政預(yù)算評審后再進行招投標(biāo)”，從源頭對政府投資項目進行評審控制。四是將財政投資評審納入招投標(biāo)流程。政府投資項目進行招標(biāo)前須進行財政投資評審，并以財政投資評審定價作為招投標(biāo)最高控制價，嚴(yán)格實行先評審，再招標(biāo)。五是將項目是否評審及結(jié)論是否有效利用納入財政監(jiān)督檢查和審計局審計范疇，對內(nèi)與財政監(jiān)督工作統(tǒng)一部署、統(tǒng)一檢查，整合了資源；對外實現(xiàn)了財政預(yù)算評審和結(jié)算監(jiān)督審計的無縫對接。

同時，我們堅持將預(yù)算績效管理貫穿于財政日常監(jiān)督始終，對預(yù)算編制、執(zhí)行和評價等全過程進行常態(tài)化監(jiān)督，大膽創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，不斷深化財政預(yù)算績效管理改革，在預(yù)算績效管理中充分體現(xiàn)財政監(jiān)督的具體要求，通過績效管理成效反映財政監(jiān)督成果。一是不斷擴大項目績效目標(biāo)管理面。2013年市級50萬元以上項目支出開展預(yù)算績效目標(biāo)及細化評審工作，市直項目支出納入預(yù)算績效目標(biāo)管理的資金達43344萬元，其中明確要實施績效評價的項目資金達38402萬元，比2012年納入預(yù)算績效管理的15個項目、1.69億資金大幅增加。2014年資金面擴大到市級預(yù)算安排的所有項目支出，并將績效目標(biāo)與部門預(yù)算一并批復(fù)，作為預(yù)算執(zhí)行和績效評價的依據(jù)。二是完善預(yù)算績效管理工作制度。以政府名義出臺了《市人民政府關(guān)于推進預(yù)算績效管理的實施意見》（荊政發(fā) 【2013】25號）等一系列文件，編印了《預(yù)算績效管理工作手冊》。三是開展財政支出績效評價試點工作。我們在市殘聯(lián)、住建委、教育局、科技局、水利局等10個單位、15個項目中開展了績效評價試點工作，探索建立“單位自評、主管部門評價、財政重點評價”三級評價機制。四是初步建立績效評價指標(biāo)庫、績效評價專家?guī)臁?/p>