電力城市公用事業(yè)附加面臨的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新

●戚 沁 范先國

電力城市公用事業(yè)附加面臨的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新

●戚 沁 范先國

電力城市公用事業(yè)附加是城市公用事業(yè)附加的重要組成部分，由電力企業(yè)代征，隨銷售電價收取，作為地方財政的非稅收入，主要用于城市公共照明支出，是城鎮(zhèn)路燈建設與運營維護資金的主要來源。電力公用事業(yè)附加開征幾十年來，為保證城市功能的正常發(fā)揮起到了巨大作用。近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的加快、國家電網“三集五大”體系的建設和城市公用事業(yè)附加社會關注度的日益提高，電力城市公用事業(yè)附加面臨著巨大的挑戰(zhàn)，創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加的管理迫在眉睫。本文探討了創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加管理的方向和原則，并分別從近期、遠期兩個角度，提出了創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加的具體措施。

一、電力城市公用事業(yè)附加面臨新的挑戰(zhàn)

（一）新型城鎮(zhèn)化對城市公用事業(yè)附加提出挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，提高了34.7個百分點，但與發(fā)達國家70%以上的水平相比差距依然明顯，并且以城市戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率才35%左右，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展空間仍然很大。城鎮(zhèn)化還將是一個長期的過程，我國城鎮(zhèn)化率要從2012年的52.6%上升到70%的“穩(wěn)定期”，意味著將有多于2.3億人口進入城鎮(zhèn)。

快速的城鎮(zhèn)化進程把大量農村人口吸納到城鎮(zhèn)，隨之而來的就是對于城鎮(zhèn)交通、電力、供排水系統(tǒng)等城市基本公共設施需求的增加。新型城鎮(zhèn)化要求著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉(xiāng)一體化，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量的齊全完善的城市基本公共設施與之配套，需要政府不斷加大基本公共設施建設力度，以增強城市的綜合承載能力。

城市基本公共設施需求的增加，必然會增加城市基本公共設施建設投資資金的需求，必然會增加城市公用事業(yè)附加的需求。隨著我國城市規(guī)模的擴大、城鎮(zhèn)人口的增加以及經濟發(fā)展速度的加快，對城市公用事業(yè)附加的需求規(guī)模將會越來越大，如果仍然沿用原來的管理模式，必然會出現(xiàn)收不抵支的情況。以湖北省為例，目前，全省各地市供電公司在電力城市公用事業(yè)附加征收、管理中存在大量赤字，這些都由供電公司墊付，隨著城鎮(zhèn)化的進行，電力城市公用事業(yè)附加收不抵支的情況將會更加嚴重。

（二）國家電網“三集五大”體系的建設提出新要求

由于電力城市公用事業(yè)附加是由電力企業(yè)代征，電力企業(yè)管理模式的變化會影響電力城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加的征收?！叭惫芾?，要求推行統(tǒng)一的管理標準、管理模式以及統(tǒng)一的信息平臺，提高對人才、資金以及核心能源的利用效率，并加強對各種資源的集中化管理，確保最大限度的發(fā)揮資源優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢?！拔宕蟆斌w系要求推進管理體制、工作體制、管理方式、人才資源管理和業(yè)務拓展，實現(xiàn)公司由粗放型管理向集約型管理轉變?！叭宕蟆斌w系建設是按照“四化”要求，實施人、財、物集約化管理，構建大規(guī)劃、大建設、大運行、大檢修、大營銷體系，實現(xiàn)國家電網公司發(fā)展方式轉變。這是國家電網公司貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神的重要舉措。

現(xiàn)在的公用事業(yè)附加管理模式的不規(guī)范管理問題直接影響了國家電網公司“三集五大”體系的建設。這要求對城市公用事業(yè)附加的管理也要符合“三集五大”的要求，轉變管理模式，再造業(yè)務流程，變革組織結構，通過集約化管理提高效益，通過專業(yè)化管理提高效率，通過扁平化管理改善效能，通過一體化管理鞏固成效，使城市公用事業(yè)附加的管理模式符合企業(yè)科學發(fā)展的目標。在這一過程中，迫切需要解決電力城市公用事業(yè)附加如何融入 “三集五大”體系的問題。

（三）社會關注度的日益提高，也為城市公用事業(yè)附加管理模式帶來新的挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國民眾參與國家政治生活和社會公共事務的積極性越來越高，履行社會責任和義務的公民意識越來越強。公民對居民生活用電里附加費的認知逐漸加深，城市公用事業(yè)附加費的收支使用將越來越受到關注，這將對政府和企業(yè)關于城市照明公共設施管理提出更高的要求。

與此同時，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，新建路燈數量增加，需要進行改造的舊有路燈也逐漸增加，這進一步加大了城市公用事業(yè)附加的收支壓力。在目前“以收定支”的模式下，城市路燈的故障率會越來越高，這也必然會引起社會關注。

二、創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加管理的方向及原則

（一）創(chuàng)新方向：規(guī)范管理，以政府購買公共服務的方式明確路燈管理機構屬性，明確政府、路燈管理機構和供電企業(yè)之間的關系

現(xiàn)行的城市路燈管理的模式，沒能具體理順政府和電網公司之間的權責關系，在具體的實踐操作中，容易出現(xiàn)政府管理缺位，職責不明確等問題。結合當下發(fā)展中的困境和國外先進經驗，以政府購買公共服務的方式，由電網公司負責的管理模式是分步改革的方向。2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，部署加強城市基礎設施建設。會議明確指出要將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。這就首先為政府購買公共服務由電網負責的管理思路提供了必要的政策依據和保障。

一方面，路燈作為準公共產品，其本身就屬于社會服務內容的一部分，而其具有的排他性和一定程度上的競爭性，又為其市場化提供了可能；而另一方面電網作為國有企業(yè)，資金力量雄厚，組織紀律性強，社會認可度高，信譽好，具有承擔路燈服務的主客觀實力。兩者結合使以政府購買公共服務的方式由電網公司負責的管理思路就具有了很大的可行性和操作性。

在該管理模式之下，電網只代收電力附加費并全額上繳給地方財政，電網設立一個專門管理路燈的下屬分部，再由財政將上繳的電力附加返還部分給電網，由電網去履行管理職能，資金不足部分則仍由國家財政補充。除考慮電網承擔部分政府職能的報酬之外，政府還應建立具體行之有效的成本監(jiān)督體系，視路燈的電費支出、人員工資、運營維護費等情況及其管理績效，給予電網合理的財政獎勵。電網也應加強同財政部門的溝通，將財政部門的電力附加費的返還和補助納入預算管理，確保資金安全，執(zhí)行中有問題及時向上級部門匯報。

（二）創(chuàng)新城市公用事業(yè)附加管理的原則：因地制宜、分步驟實施

1、因地制宜，在規(guī)范城市公用事業(yè)附加管理的基礎上，允許各地實行有差異的管理模式。各個城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不同，地方政府財力也各不相同，對全國各地的城市公用事業(yè)附加進行“一刀切”的改革不僅不合理，也沒有必要。各地在明確與地方政府在城市公用事業(yè)附加的征收、管理、運營維護權責，規(guī)范城市公用事業(yè)附加管理的基礎上，可以允許各地實行有差異的城市公用事業(yè)附加管理模式。

2、分步驟、分階段創(chuàng)新城市公用事業(yè)附加管理。創(chuàng)新城市公用事業(yè)附加管理要分步驟、分階段進行，不能一蹴而就。我國城市公用事業(yè)附加費改革必須從我國實際情況出發(fā)，充分考慮到改革的復雜性、困難性，并維持電網公司穩(wěn)定，按照總體規(guī)劃，分步實施：

一是問題復雜性，各地面臨的問題不一樣。由于我國各地經濟和社會發(fā)展水平存在較大差異，城市公用事業(yè)附加費征收范圍和標準不完全一致。另外，各省市城市公用事業(yè)附加費管理模式也不統(tǒng)一，這些差異使各地在城市公用事業(yè)附加費管理方面存在的問題也有一定差異。因此，在城市公用事業(yè)附加費的改革過程中，要考慮到各地面臨問題的復雜性，制定符合各地情況的政策，任何一項統(tǒng)一的政策都不可能完全適用于各地的具體情況。

二是個別地方政府不配合。改革要取得成功離不開地方政府的配合與支持。在城市公用事業(yè)附加費的改革過程中，地方政府應該切實為人民考慮，結合地方實際情況，創(chuàng)新思維，出臺適應本地區(qū)的相關具體政策，并勤勉執(zhí)行相關政策。但個別地方政府可能會出于自身利益考慮，怠于執(zhí)行相關政策。例如，有些地方采用 “供電企業(yè)自收自支”的管理方式，即由地方政府委托供電企業(yè)按有關政策負責收取并直接負責使用支出公用事業(yè)電力附加，在這種模式下，存在供電企業(yè)責、權、利不清晰、資金“收不抵支”的情況，供電企業(yè)為政府墊付了資金，在這種模式下，地方政府有動機不配合城市公用事業(yè)附加費的改革。

三是維持路燈管理工作的穩(wěn)定。電網公司在城市公用事業(yè)附加費的管理過程中起著重要的作用。電網公司在城市公用事業(yè)附加費管理方面有著豐富的經驗，充分利用電網公司的經驗，維持城市路燈建設、管理、運維等工作的穩(wěn)定，有利于城市公用事業(yè)附加費改革的順利進行。

三、創(chuàng)新電力城市公用事業(yè)附加管理的對策

（一）創(chuàng)新路燈管理模式，明確路燈管理機構屬性或納入政府購買公共服務范疇

改革城市公用事業(yè)附加費，需要創(chuàng)新管理模式，明確路燈管理機構屬性。目前，個別地方政府不愿明確路燈管理機構屬性的重要原因是新設立機構在編制、人員、經費等方面較難，而通過購買政府公共服務這一創(chuàng)新舉措，可以有效解決這一問題。這在西方國家早有先例，政府購買服務最先產生于20世紀80年代西方國家的福利改革運動，經過幾十年的發(fā)展，政府購買服務已經成為西方國家政府提供公共服務的主要形式，購買的范圍也涉及公共服務的方方面面，如垃圾收集、救護服務、路燈維修、街道維護等。我國的政府購買服務歷史還比較短，目前正處于初步探索階段。

以政府購買服務的形式將路燈管理交給電網公司管理，不僅可以彌補政府公共服務不足，還可提高公共服務的質量和效率，同時，還可以實現(xiàn)政事、政社分開，建設服務型政府，讓“小政府、大社會”變成現(xiàn)實，對政府和公司都有利。

（二）適當適時調整城市公用事業(yè)附加征收標準，并進行規(guī)范

目前電力公用事業(yè)附加費收不抵支矛盾日益突出，路燈電費的調整次數已經大大高于附加費的調整次數，建議物價部門在調整電價時，能考慮適當提高電價中附加費的收取標準，解決日益增長的路燈電費及維護管理資金問題，確保公共照明事業(yè)有穩(wěn)固的資金保障。按鄂財規(guī)發(fā)【2001】62號文件中“按照財政部文件規(guī)定工業(yè)用水、工業(yè)用電附加率為百分之五到八；公共汽車、民用自來水、民用照明用電等七項附加率最高不超過百分之十”的標準，目前附加費征收標準僅為電費的2.3%，明顯偏低，以致不能滿足目前路燈正常運行維護，更不談新的路燈建設項目。

目前居民生活用電每千瓦時1.2分，非居民照明、商業(yè)、非工業(yè)、普通工業(yè)和大工業(yè)用電每千瓦時1分錢的征收幅度，遠遠低于以前按上述電費百分之五至百分之八的征收標準。隨著人民生活水平的不斷提高和城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，路燈建設的規(guī)模也在成倍增長，路燈的電費支出也大幅提高，加上路燈材料、人工工資及等維護費用，路燈附加費收入已不足以彌補其支出。因此，本文建議：國家有關部門可以選擇幾個縣（市）對近年來路燈及附加費收入、支出情況進行調查和分析研究，掌握第一手資料，再根據掌握的這些資料作出適時調整路燈附加費征收標準的決策。

（三）把城市路燈維護納入市政維護的范圍，納入財政支出范疇，建立穩(wěn)定的資金來源機制

目前，我國大部分城市的市政建設、維護都已經納入了財政支出范疇，并建立了穩(wěn)定的資金來源機制。即使在目前地方財力緊張的情況下，地方政府也積極探索通過BT項目等方式籌集市政建設資金。從遠期來看，隨著我國財政體制改革，尤其是中央政府上收部分事權，這有利于地方政府專注于提供市政設施等地方公共產品。因此，應逐步把城市路燈維護納入市政維護的范圍，納入財政支出范疇，建立穩(wěn)定的資金來源機制。在此基礎上，應該要建立健全城市道路路燈專項資金的監(jiān)督檢查機制，城市道路路燈專項資金應按照財政部門的規(guī)定納入績效考核范圍，確保資金使用效益?！?/p>

湖北省電力公司)