優(yōu)化地方性債務結(jié)構(gòu)探析

●朱珊珊

優(yōu)化地方性債務結(jié)構(gòu)探析

●朱珊珊

當前，隨著宏觀經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，飽受地方債務困擾的地方政府，面臨著償債高峰和城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的矛盾。目前地方政府債務，從余額所占的比例、債務資產(chǎn)比率、還款能力、資金投向等方面來看，債務的總量風險可控，最主要的問題在于期限結(jié)構(gòu)的不合理，投資項目現(xiàn)金流與還款期嚴重不匹配，造成債務集中到期，短期流動性出現(xiàn)問題。面對不斷加大的地方性債務壓力，有效控制和化解債務風險，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期項目的融資難題。

一、當前地方性債務結(jié)構(gòu)面臨的主要問題

（一）地方性債務結(jié)構(gòu)概述

地方性債務是地方政府作為債務主體或者由地方政府為所屬機構(gòu)的債務提供擔?；騼敻敦熑涡纬傻膫鶆?。地方性債務結(jié)構(gòu)主要包括資金來源、資金投向、舉借主體、還款資金來源及期限結(jié)構(gòu)等方面，是地方政府吸收和利用債務資金效率狀況的直觀反映。據(jù)審計署數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務和或有債務（政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務）與2010年相比，債務規(guī)模增速為67%。我國債務規(guī)模符合預期、但增速過快：從債務資金來源看，銀行貸款占比較大；從債務資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，占債務支出資金的87%；從未來償債年度看，今明兩年地方政府的償債壓力大。

（二）主要問題

1、資金來源主要依存銀行貸款。 地方政府債務的資金來源主要以銀行貸款為主。數(shù)據(jù)顯示：2010年審計地方債務時，銀行貸款占債務合計中的比例高達79%，2013年6月底的數(shù)據(jù)顯示，該比例下降至56%。雖然其他形式融資 （BT融資、地方發(fā)行債券、信托融資等）代之而起，但占比十分有限。地方債大多以土地抵押獲得銀行貸款，兩者互相依存強化，加劇了銀行信貸風險。

2、舉借主體多元化特征。從債務舉借主體看，主要包括地方政府和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位。數(shù)據(jù)顯示：2010年審計地方債務時，地方融資平臺是地方債務的主要負債主體之一，在地方政府負有償還責任的債務中占46.7%；2013年6月底的數(shù)據(jù)顯示，該比例下降至38%。這些直接或間接的舉債主體過于復雜，多元化的趨勢加重，不利于信息統(tǒng)計監(jiān)測和監(jiān)督管理。

地方政府債務的舉債主體

資料來源：國家審計署、信達證券研發(fā)中心整理

3、還款來源依賴土地財政。目前，地方債的還款資金來源主要以地方政府財政收入、土地出讓金收入、舉借新債為主?？紤]到經(jīng)濟增速趨緩，稅收收入降低的因素，一些地方政府越來越重視土地出讓收入，對于土地出讓收入的依賴越來越高。以北上廣三個主要城市為例，2013年土地出讓收入與公共財政收入之間的比值：北京52.69%，上海54.72%，廣州63.94%。然而土地出讓收入具有不可持續(xù)性，當經(jīng)濟下行、資產(chǎn)價格下降，政府土地出讓收入會迅速減少，這是地方性債務的主要風險點。

4、地方性債務期限與資金投向的收入現(xiàn)金流嚴重不匹配。地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，都具有長期性的特點，債務的期限也應相對較長。但是，目前地方性債務期限過短，大部分在5—8年，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目期限一般在10年左右，甚至更長，與資金投向的收入現(xiàn)金流嚴重不匹配，導致債務集中到期。2013年7月至12月、2014年到期需要償還的債務占比分別為22.92%和21.89%，其中2014年是第一個小高峰，2015年和2016年地方債務到期比重則分別為17.06%和11.58%，未來三年需償還近一半，今明兩年地方政府的償債壓力大。

二、地方性債務結(jié)構(gòu)風險成因分析

（一）投資主體的財權(quán)與事權(quán)不對等，長期直接的市場融資方式發(fā)展緩慢，缺乏有效的信息披露和監(jiān)督機制

1、地方財政信用，社會愿意滿足。地方債是地方政府信用透支，必須依靠地方財政收入償還。1994年進行了分稅制改革后，地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等，與此同時，加速發(fā)展的地方城鎮(zhèn)化建設(shè)需要數(shù)目龐大的資金支持，造成地方財政入不敷出。由于缺乏長期直接的融資渠道，地方政府負債需求的剛性，與銀行為謀求自身發(fā)展的目標一致，進一步加重了對銀行貸款的依存。一是政府有穩(wěn)定的財政基礎(chǔ)和財政收入來源，以及國家信用兜底，社會資金愿意供給；二是政府貸款的規(guī)模大、成本承受力較強，相對其他貸款，政府貸款的綜合收益率較高，風險有限；三是地方財政將可支配的存款資金與政府融資總量和增量掛鉤，對公存款在銀行的考核體系中尤為重要，吸收財政預算外存款資金成為各銀行爭奪的焦點。

2、舉債主體多元化，缺失有效監(jiān)督。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬性指標，迫使當?shù)卣畬で蟾鞣N資金來源，加之銀監(jiān)會出臺了融資平臺的分類管理辦法，平臺融資難度加大，造成各種間接、復雜的舉債主體。這些顯性或隱性舉債方式的一個共同特點就是，政府都不直接與資金供給方接觸，也未提供擔保和信息披露，加大了統(tǒng)計監(jiān)測、監(jiān)督管理的難度。一是我國現(xiàn)行的財政法規(guī)中各級人大未對政府發(fā)債給予授權(quán)，地方債既不接受上級財政的約束，也沒有當?shù)厝舜蟮谋O(jiān)督。1994年通過的 《預算法》規(guī)定，地方政府總預算不能列赤字；人民銀行《貸款通則》規(guī)定，政府部門不能直接從銀行貸款；《擔保法》也規(guī)定，國家機關(guān)不得成為擔保人。由于缺少債務監(jiān)管和審批制度，地方政府對于直接負債、或有負債的風險認識不清、估計不足。二是政府預算透明度有待提高，社會公眾對地方債的投向、運行、效率等信息獲知渠道有限，面對政府負債規(guī)模不斷增長，監(jiān)管部門也難以在原有監(jiān)管框架下準確地統(tǒng)計、監(jiān)測、管理，其潛藏風險和可能波及的范圍無法預知。三是在間接的融資舉債中，地方政府對銀行經(jīng)營干預增多，弱化了金融機構(gòu)監(jiān)督和制約機制，長期可能造成金融主體責任邊界混亂，風險歸屬不清，對金融體系的穩(wěn)健性和貨幣政策執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。

（二）債務規(guī)模的增速加快，短期償債壓力加大，缺乏持續(xù)穩(wěn)定覆蓋債務的現(xiàn)金流

1、土地收益不可持續(xù)，償債來源風險加大。當前中國經(jīng)濟的增速較1978—2008三十年間10%的年均增速有所下降，從宏觀層面上來看，7%左右的經(jīng)濟增速可能會長期持續(xù)。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級都是不可避免的，投資在經(jīng)濟增長中的拉動作用將逐漸減弱，以后依靠大規(guī)模信貸刺激，帶動投資增長的經(jīng)濟發(fā)展模式很難再出現(xiàn)。 地方政府支出過于依靠土地出讓收入，當經(jīng)濟下行，資產(chǎn)價格下降，將嚴重削弱地方政府的償債能力。一是土地收益的不可持續(xù)。目前，各地基本形成了 “賣地——引資促增長——地價上漲——賣地”這一循環(huán)發(fā)展模式，土地出讓收入成了各地財政預算外收入的主要來源。但是，土地是有限的，由于對新增建設(shè)用地進行總量控制，可以預見未來土地財政發(fā)展必然受到極大制約。二是項目貸款“滾雪球”加劇了償債風險。地方基礎(chǔ)及公益類項目工程浩大、期限較長，當工程項目超出項目貸款的金額及期限，無其他資金渠道來滿足需求時，就只能以土地抵押上項目，重新獲得項目貸款，由于貸款要借新還舊，還需要還本付息，“新上”的項目規(guī)模大于原來的項目，如此“滾雪球”般借舊還新，原本規(guī)模在償債能力以內(nèi)的小項目變成在短期內(nèi)根本無法清償?shù)摹按箜椖俊?，加劇了短期償債壓力，進一步強化了對土地的依賴。

2、債務期限過短，資金投向與收入現(xiàn)金流錯配。地方財力是有限的，投資項目現(xiàn)金流與還款期不匹配，債務集中到期，償債壓力加大。一是特殊經(jīng)濟狀況與項目建設(shè)周期疊加，催生集中到期現(xiàn)象。為應對2008年全球金融危機，國家出臺了4萬億刺激政策。地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，依托資源優(yōu)勢和政府信用，大量進行債務融資。2009年大量涌現(xiàn)的融資平臺貸款，大部分集中在5年左右，還款期集中在近兩年。二是存量債務與新生債務的疊加累積，加劇了集中償還壓力。由于地方政府投資增速持續(xù)加快，舊債未償再添新債，特別是一些項目建設(shè)周期長、資金占用量大，平臺貸款受限而項目仍未結(jié)束，只能用其他項目或虛擬項目進行融資，由此導致“短期貸款長期占用”、“短期貸款循環(huán)使用”，造成債務積累，債務成本上升。

三、優(yōu)化地方性債務結(jié)構(gòu)的政策建議

（一）優(yōu)化債務期限結(jié)構(gòu)，防范短期流動性風險

一是做好預期償債風險監(jiān)測，對存量債務進行梳理，合理安排資金償還進度，拉長債務期限，解決項目建設(shè)周期和債務資金期限結(jié)構(gòu)的錯配問題。二是探索建立多種直接債務融資方式，開發(fā)利用直接債務融資工具，化解債務期限結(jié)構(gòu)錯配問題，降低流動性風險。三是建立地方政府融資的流動性風險控制長效機制，通過機制建設(shè)規(guī)范各級政府的融資行為，通過多元化的直接增量融資，合理優(yōu)化債務期限結(jié)構(gòu)。

（二）建立風險預警機制，完善債務監(jiān)測管理體系

一是建立政府性債務償債風險預警和應急制度，確定償債風險警戒線，制定應急措施，提示償還風險。二是建立政府性債務審批制度，統(tǒng)籌規(guī)劃政府發(fā)債，將政府性債務納入統(tǒng)計、監(jiān)測、考核體系中，通過對地方財力、負債績效的監(jiān)督考核，強化各級政府舉債項目的規(guī)劃，提高財政資金使用效率。三是完善政府性債務的監(jiān)督管理辦法，構(gòu)建債務監(jiān)測管理制度、債務規(guī)?？刂茩C制和風險預警機制，從體制機制上保障政府性債務健康運行。

（三）加強地方政府融資體制建設(shè)，促進市場化融資可持續(xù)發(fā)展

一是加快市場化的地方政府融資體制建設(shè)，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供更靈活多樣的融資方式，推進投融資資源的整合進度。二是繼續(xù)以市場化為導向，推動地方政府多元化融資體制建設(shè)，大力發(fā)展直接債務融資。三是通過制度安排進一步明晰政府與市場的責任邊界，按照項目屬性采取相應的融資模式，實現(xiàn)地方政府公益性與非公益性項目的專門化運作。■

中國人民銀行南通市中心支行）