財政“大監(jiān)督”改革之路徑分析

蔣毅

摘要：預算、執(zhí)行和監(jiān)督被稱為財政的“三駕馬車”，三者誰更重要，如何分配更為妥當？近年來，我國啟動了財政“大監(jiān)督”的改革，部分省市也進行了理念創(chuàng)新、各具特色的實踐探索。本文著眼于財政“大監(jiān)督”改革的實施路徑分析，提出一些初步思路、操作模式和可行性的辦法。

關鍵詞：財政“大監(jiān)督”；改革

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）07-0021

一、“大監(jiān)督”的理念

一直以來，被稱為財政“三駕馬車”的預算、執(zhí)行和監(jiān)督的懸殊地位引起學者關注。從目前我國財政部門的職能設置來看，預算占30%，執(zhí)行占60%，監(jiān)督占10%，“重執(zhí)行輕監(jiān)督”的模式在各級別財政部門中司空見慣，財政部門整日忙于資金劃撥、調(diào)整，對資金的管理和經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用大大削弱。

大監(jiān)督，是我國財政監(jiān)督的一次重要變革。早在2005年全國財政監(jiān)督會議上，首先提出“構建穩(wěn)定長效的財政監(jiān)督機制”的總體設想，同時將財政監(jiān)督理念與范圍大大拓展，財政監(jiān)督由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮泻褪潞蟊O(jiān)督相結合，財政監(jiān)督部門由孤軍奮戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同作戰(zhàn)，一種“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯(lián)”的全方位、多層次的監(jiān)督模式正在形成。

二、“大監(jiān)督”的主要內(nèi)容

（一）財政收入監(jiān)督

重點對稅務機關征收和收繳財政性資金的部門征管質(zhì)量進行再監(jiān)督，對非稅收入政策執(zhí)行和征收管理進行監(jiān)督。

（二）財政支出監(jiān)督

對各項財政支出資金的監(jiān)督，特別是加強重點項目、大額資金使用效益的監(jiān)督，確保財政資金安全規(guī)范、高效運行。

（三）專項監(jiān)督

包括財政專項資金的監(jiān)督檢查和績效檢查，并對資金使用合規(guī)性之外的效率性和效益性進行監(jiān)督。

（四）內(nèi)控監(jiān)督

涵蓋資金運行全過程的動態(tài)監(jiān)督管理，建立事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結合的機制。

（五）會計監(jiān)督

對行政事業(yè)單位和企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查以及會計師事務所、資產(chǎn)評估師事務所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管。

（六）政府采購監(jiān)督

對政府采購項目的采購實施過程以及招標采購結果的再監(jiān)督，同時加強對社會購買服務的監(jiān)督。

三、財政“大監(jiān)督”改革的實施路徑

（一）建立財政立體監(jiān)督體系，實現(xiàn)全程監(jiān)督，實時監(jiān)督，預防性監(jiān)督

立體財政監(jiān)督格局包括監(jiān)督流程、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象。流程監(jiān)督上要實現(xiàn)新型的財政監(jiān)督體系平臺與財政預算管理數(shù)據(jù)共享，不僅涵蓋財政資金的預算、下達、執(zhí)行及績效評價全過程，還要覆蓋財政收入、支出和政府采購等內(nèi)容，形成事前、事中、事后相結合的動態(tài)財政監(jiān)督機制。內(nèi)容監(jiān)督要覆蓋被監(jiān)督部門所有的財政性資金、資產(chǎn)和資源。對象監(jiān)督則要求被監(jiān)督部門各單位之間相互監(jiān)督，并與外部監(jiān)督協(xié)調(diào)配合。

（二）再造財政業(yè)務流程，變行政審批為財政審核監(jiān)督制，實現(xiàn)縱橫結構的網(wǎng)狀監(jiān)督

審核監(jiān)督制度要求對財政運行過程進行全程監(jiān)督，橫向到邊，縱向到底，要求事前審核與國庫支付中心對接：事中審核與資金使用對象與內(nèi)容對接；事后審核與會計監(jiān)管、資金使用績效對接。審核監(jiān)督關口的前移，逐步實現(xiàn)“三個前置”，即監(jiān)督時點前置，由事后前移到事前和事中；監(jiān)督重心前置，由專職監(jiān)督機構前移到一線業(yè)務管理處室；監(jiān)督空間前置，由事后的上門檢查逐步過度到通過信息技術手段在財政預算編制、執(zhí)行系統(tǒng)中進行實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)異常，及時查證，及時處理和糾偏。

（三）完善監(jiān)督制度建設，增強各單位會計主體責任意識

首先，本著“立足長遠、著眼長遠”的原則，在推進監(jiān)督機制過程中，注重實效，總結比較成熟的經(jīng)驗，有針對性、階段性地制定相關制度辦法，通過這些制度建立完善并確立財政監(jiān)督地位，分清內(nèi)部機構職責分工及各自發(fā)揮的作用，突出工作重點，規(guī)范監(jiān)督程序與規(guī)程，切實調(diào)動工作積極性；其次，加強單位負責人和財務人員對自身會計責任認識，做到嚴格按照《會計法》、《行政單位財務規(guī)則》、《事業(yè)單位財務規(guī)則》等相關規(guī)定對單位財務進行管理和操作，實現(xiàn)單位內(nèi)部財務管理規(guī)范化；第三，建立健全財政資金運行全過程的監(jiān)督檢查機制，把日常監(jiān)管與專項檢查相結合，切實解決我市預算單位財務管理中存在的問題，規(guī)范財經(jīng)秩序，促進科學理財。

（四）建立異常資金使用報告機制，實現(xiàn)外部監(jiān)督多方合作

財政監(jiān)督部門站在監(jiān)督者角度對非正常支出業(yè)務保持高度警惕，發(fā)現(xiàn)異常資金使用情況應著手收集資料，有證據(jù)指向單位可能存在違反國家法律法規(guī)的情況下，及時將相關材料、數(shù)據(jù)上報紀檢、審計等相關部門，由紀檢、審計部門進行深入調(diào)查，外部監(jiān)督各方相互配合協(xié)作，提高監(jiān)督實效。

（五）調(diào)整財務總監(jiān)的機構設置，進一步發(fā)揮財務總監(jiān)作用

把財務總監(jiān)辦公室調(diào)整為市財政局內(nèi)設機構，配備財務總監(jiān)辦人員3-4人，并向社會公開招聘財務總監(jiān)，建立一支懂管理、懂法律、業(yè)務素質(zhì)高、責任心強的財務總監(jiān)隊伍，把目前的分散監(jiān)管改為集中監(jiān)管，形成統(tǒng)一有效的監(jiān)管合力，側(cè)重于宏觀方面的監(jiān)管，如對重點財政專項資金、財政體制運行、違法違紀方面的監(jiān)督。如財政體制運行方面，由于目前的財政體制運行多年，某些方面已不適應形勢的發(fā)展，財權與事權不相適應，有進一步調(diào)整和完善的必要，互挖稅源的現(xiàn)象時有發(fā)生。財政體制確定以后，要嚴格執(zhí)行，充分發(fā)揮財政監(jiān)督檢查的職能，對財政體制運行過程中出現(xiàn)的情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為的，堅決查處，嚴肅財政紀律。

（六）完善社會監(jiān)督體系，實現(xiàn)財政監(jiān)督全面覆蓋

1.加強人大、審計監(jiān)督。進一步完善“人大實時在線”監(jiān)督系統(tǒng)，將財政的預算執(zhí)行過程全部置于人大、審計部門的監(jiān)督之下，打造“玻璃錢柜”，構建“陽光財政”。

2.引導公眾和輿論監(jiān)督。通過財政預算公開和部門預算公開，向社會公眾定期公示各部門預算及專項資金使用情況，保證公眾監(jiān)督的廣泛性和透明化。

3.積極引入第三方監(jiān)督。通過會計師事務所等中介機構，對重點建設項目、民生事業(yè)項目、科技專項投入項目等專項資金的使用情況進行監(jiān)督、審核、評價，作為審計監(jiān)督的補充手段。