高等學校去行政化管理改革對策研究

(1.南京審計學院，江蘇 南京 211815)

近年來，大學“去行政化”問題引起我國教育界及社會的熱烈討論。2005年，著名科學家錢學森提出問題為什么中國的大學培養(yǎng)不出杰出的人才，俗稱“錢學森之問”。自“錢學森之問”提出后，人們對大學行政化的關注開始轉變?yōu)橐粋€公共話題。2009年，時任中國科技大學校長的朱清時在廣州提出中國大學的行政化運作導致的嚴重的問題，同年，在被聘為南方科技大學校長后，將南方科技大學作為一個試驗點，提出了建立去行政化大學的思想，社會反響巨大，各界人士討論熱烈。大學行政化內(nèi)涵豐富，主要是指政府部門對學校管理的行政化及學校內(nèi)部管理的行政化。中國的大學難以有重大的研究成果，理論突破，一個重要的原有就是大學行政化問題越來越嚴重，大學如官場，學術問題中摻雜權力與官級，教育問題官僚化嚴重，教育工作者價值觀扭曲，教授想升官，大學向行政機關看齊，變得不再純粹。在行政化越來越阻礙高校發(fā)展的今天，社會有識之士強烈呼吁大學恢復其教書育人，研究學術的本質(zhì)，去行政化改革勢在必行。

1 我國高校推進去行政化改革的必要性

目前，我國高校的行政化主要表現(xiàn)為兩個方面。一方面，高校領導行政化。我國各高校已經(jīng)成為教育行政系統(tǒng)下的一個分支，并且具備相應的行政等級。2007年以前，我國本科院校的黨委書記和校長均為正局(廳)級，?？圃盒５膭t為副局(廳)級；2007年，我國43所“985高?！钡狞h委書記和校長都已晉升為中央直接管理的副部級干部，這表明我國各高校中已存在近百位的副部級高官和上千名的正廳級干部。同時，教授也紛紛擁有行政級別，上級教育主管部門對高校的各項辦學研究工作進行干預，使得規(guī)定高校擁有教學、研究、學科設置等權力的《中華人民共和國高等教育法》成為一紙空文，相應的工作基本由上級教育主管部門安排，很多時候高校只能被動地執(zhí)行上級的決定，而高校工作者，特別是一般教師基本沒有決定的權力。這樣，高校向一般意義的行政機構進一步靠攏，由于高校的特殊性，在行政屬性加強的同時，必然使其學術性與教育學術的任務弱化。這樣勢必使得高校的教學工作與學生實際情況相違背，教學質(zhì)量嚴重下降。

高校是鉆研學術、教書育人、思想創(chuàng)新的所在，高校教師，特別是教授，承擔著為祖國建設、思想文化培養(yǎng)棟梁之才的重任，是高校發(fā)展的關鍵力量，但是高校行政化現(xiàn)象的加重使得教育機構的權力干擾了教師的責任行使，他們不僅是服務者，也成為高校的管理者。教育部最近評出的100名國家高等學校教學名師中，不擔任行政職務的一線教師僅10人，而擔任書記和校長等行政職務的獲獎者高達90%。在科研經(jīng)費劃撥及課題申請等方面，有行政職務的高校教學工作者有很大的優(yōu)勢，這樣就會造成不公平，傷害一般教師的學術與教學熱情。使得高校功利主義盛行，教授為了自己的職位與待遇奮斗不已，而不是把注意力集中在本職工作上，這無疑會影響我國高校的發(fā)展，拉開我國高校與世界一流高校的差距。

高校在行政化的同時也會增加相應的開支，行政級別的劃分，行政人員的增加不僅造成教育機構人滿為患、資源浪費，而且行政成本不斷增加，高校每年都有大量的行政費用支出。而這些大量的財力、人力等投入與教學無關的項目，如各種評估活動，類似形象工程大量增加了高校的辦學成本，阻礙高校的發(fā)展。在我國現(xiàn)行體制下，高校領導首先是作為官員而非教育工作者出現(xiàn)，這樣的身份定位也使得大學校長們注意力更集中在自身的級別與職務的變動，而非學校的學術教學研究，很多高校不顧自身能力與發(fā)展特點，盲目地增加專業(yè)設置，追求全面化與學校級別，忽視了自身實際情況，影響了高校人才培養(yǎng)水平與長期發(fā)展能力，對社會發(fā)展與國家建設產(chǎn)生難以估計的影響。

2 推進我國高等學校去行政化改革面臨的阻力

我國高校的行政化現(xiàn)象由來已久，并呈不斷強化的趨勢，所以高校去行政化改革面臨著重重困難與阻力。

2.1 傳統(tǒng)觀念阻力

長期的封建社會，形成的“官本位”思想根深蒂固，我國大學官級由來已久，并在建國后不斷強化，建國初期，教育落后，基礎薄弱，為使有效資源得到合理分配，盡快推進人才建設。政府對教育體制和高校進行調(diào)整，大學建設政治化，政府對教育領域進行直接管理。為此，高校被納入不同等級的行政級別當中，高等學校招生、就業(yè)、專業(yè)設置及學位授予權等都由政府安排大學的教職人員在學校要接受領導安排。在當時的歷史環(huán)境下，這一舉措有其積極意義，但是隨著時代的發(fā)展，這一現(xiàn)象逐漸不適合我國高等教育的發(fā)展，但是行政化現(xiàn)象當前已經(jīng)在高校中根深蒂固，難以抗拒的。高校行政級別的高低，直接影響其資源的獲取，社會往往也根據(jù)行政權力、級別高低等判斷教職人員的學術能力，學科帶頭人往往由領導擔任，這樣容易造成了以行政權力衡量學術能力的怪異現(xiàn)象，以權謀私的現(xiàn)象極易出現(xiàn)。

2.2 制度阻力

由于大學的傳統(tǒng)與文化不同，各國政治體制也不一樣。因此，國內(nèi)外大學校長選拔制度有著較大的差異與不同，我國強調(diào)政府對教育的控制，政府對大學校長選拔的決策權較大。在我國，高等教育事業(yè)由教育部與省級行政部門統(tǒng)一領導，根據(jù)《高等教育法》第四十條規(guī)定：“高等學校的校長、副校長按照國家有關規(guī)定任免。”目前我國大學校長選拔強化了高校的行政屬性，淡化了高校相對獨立的地位和特殊的工作性質(zhì)。現(xiàn)行校長選拔制度具有顯著的政府行為特征，選拔出的校長，往往只對上面負責，而不是對學校負責，使校長幾乎成為政府的代言人。這種依附關系使校長很難發(fā)揮精神引導、學術帶頭及文化創(chuàng)造的作用。這樣就增加了用人不當?shù)娘L險，不能體現(xiàn)民主制度，使選拔程式化，由上級領導一言而決。大學的校長任命制成為去行政化改革的制度阻力。

2.3 利益阻力

奧爾森教授的利益集團理論把集團成員的共同利益作為邏輯起點，以集團成員的行為選擇和集團利益的關系為主線，通過集團規(guī)模、集團行為等分析了集團成員行動的原因,得出小集團和具有選擇性激勵機制的集團更容易組織起集體行動的結論。改革的背后就是利益重新調(diào)整。教育部部長袁貴仁直言，“隨著改革的深入，共識度會越來越低，因為它既涉及到觀念、體制，還涉及到切身利益?！备叩葘W校行政化現(xiàn)象根本上是由官本位意識和我國的現(xiàn)行政治體制導致的，但是積重難返的直接原因則是利益驅(qū)動。高校行政化，校長具有行政級別，有利于高校獲得教育資源，但這樣導致的另一個后果就是權力尋租現(xiàn)象的嚴重化，高校中具有行政級別的領導利用手中的權力爭取自己的地位和私人利益，在獲取課題、評獎及經(jīng)費等方面相對一般老師教授往往具有優(yōu)勢。因此，在高校推進去行政化改革勢必會遭到領導的反對或者消極應對，提出種種理由不予配合。

2.4 自身阻力

在行政化的推進過程中，高校由最初的被動適應改為主動追求。當前我國高校行政級別較多，有各種部門，清華、北大等名校部門達數(shù)十個，處級干部規(guī)模龐大，各校處級干部至少5人以上，加上調(diào)研員隊伍，如果取消行政級別，勢必引起較大波動。大多數(shù)高校校長不愿進行去行政化改革，現(xiàn)階段，某些高校校長甚至認為對校領導安排的行政級別是對大學教育的重視和對學術的尊重，為學者安排行政職務，正是尊重教授的體現(xiàn)，但是教授往往利用現(xiàn)行體制將自己的職稱與級別掛鉤，爭取利益最大化。他們在各種場合宣稱，大學去行政化改革，將貶低大學地位，因此他們要維護大學的行政化。他們認為，從學術評價角度，任何學術權力都是行政權力，不應將二者對立。然而，也有不少學者并不贊同此種觀點，他們認為，行政化對學校本身和學術發(fā)展創(chuàng)新有危害，他們想改變這一現(xiàn)狀，但是面臨巨大的行政阻力，學術能力與行政權力失衡，高校行政化加強，與教書育人的目標偏差漸遠。

3 我國高校去行政化的途徑探析

雖然高校去行政化的改革困難重重，但改革勢在必行，不僅在于改革能觸及高等教育體制的轉型，更是從根本撼動高等教育的管理體制，使得高?；貧w學術性組織的本性，實現(xiàn)高校的科學、健康發(fā)展。

3.1 改革政府對大學的管理模式，恢復高校的自治性

我國《高等教育法》規(guī)定高校有制定招生方案，自主調(diào)節(jié)學科招生比例，自主制定教學計劃等條款，但是以上規(guī)定在實踐中沒有落到實處，政府主管部門通過行政權力掌握高校事務，干預高校的自主權力，甚至使得高校成為政府主管部門的附屬。高校推進去行政化改革，必須完成政府職能的轉型，由指示型向服務型轉變，依照高校自身特點，使高校擁有充分的辦學自主權，給予高校一定的活動空間，在制度和經(jīng)費給予方面的支持，充分發(fā)揮和依靠教授在高校運作中的決定性作用，實現(xiàn)高校管理決策的科學性、民主性。高校設立學位委員會、教學指導委員會及學術委員會等系統(tǒng)機構，依法保障教授權力。在課程和專業(yè)設置上，有高校自主安排，以實際情況為準，鼓勵學校開展各項工作，實現(xiàn)學生自治、教授治校、學術自由，建立現(xiàn)代高校治理結構。政府各部門要樹立服務意識，完善監(jiān)管機制，改進管理方式，規(guī)范和減少對學校的行政審批，保障學校合理形式各項自主權力。

3.2 建立獨立的人事制度，改革校長任命模式

高等學校實行自主辦學，廣大師生員工，特別是作為高校教學、科研主體的研究人員和廣大教師是權力的主體。中國大學校長一般采用任命制，推進高校去行政化改革，需要相關教育主管部門的配合，停止直接任命校長，改為民主選舉等方式，從而保持大學的獨立性，選舉成員可有學校老師，人大代表及學術精英等共同組成，制定校長選舉產(chǎn)生的標準，保證公平公正，高校校長應職業(yè)化，候選人可借鑒哈佛等名校的模式，向社會公開招聘有學術背景的專門管理人才，由相關主管部門備案，使得高校校長由自下而上的方式產(chǎn)生，這樣在保證增加校長權威性和民意基礎的同時，還可減少校長任命的隨意性，避免高校領導的產(chǎn)生、變動受主管部門的牽制，使校長更加注重學術教學工作，提高師生參與學校管理實務的主動性和積極性，這樣的人事制度模式有助于消減管理層次，精簡高校非教學人員，并打破以往高校所有的行政管理體制，形成教授治學、教育家辦學的局面，從而提高學術能力，行政效率，節(jié)約教育資源，降低辦學成本，有利于在我國培養(yǎng)一批真正的教育家。

3.3 推進學術獨立化

近年來，很多高校設立了學術委員會，以負責學校管理與決策、學術事務的咨詢，但多數(shù)高校的學術委員會象征意義多于實際功能，改革高校的管理模式，就是高校管理體制由官本位回歸到以學術為中心。淡化高校教職人員的行政等級意識，取消高校領導的行政級別劃分，逐步推進政校分離，建立符合現(xiàn)代大學特點的配套政策和管理制度。明確管理服務和學術主導這兩個系統(tǒng)的職能邊界，努力權衡學術能力和行政權力之間的關系，建立以學術為主導的管理模式，徹底消除教授的官員化，讓專業(yè)化的管理人員為教職人員服務，防止行政人員利用自己的權力獲得學術上的榮譽，各司其責，為教授的科研教學創(chuàng)造優(yōu)良的環(huán)境氛圍，學校的領導可以民主選舉，也可借鑒英國模式，由各學院院長輪流擔任，使大學純粹化，學術化，不再成為權力的載體。

3.4 建立現(xiàn)代大學制度

具有現(xiàn)代意義的大學自中世紀從歐洲誕生，至今已有數(shù)百年時間，大學自治、學術自由等制度在各國大學發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，我國要對高校進行去行政化改革，國外成熟的大學管理制度有重要的借鑒意義。大學治理是現(xiàn)代大學制度的核心，治理理論強調(diào)組織績效評估、決策公開透明及多主體協(xié)商共治等，構建高校與各方的良好互動關系。此外，應強化大學自主權，我國目前對大學采取直接管理方式，影響了大學活力。在高校發(fā)展中，引入市場機制，實現(xiàn)政府管理權力的補充和轉移并促進大學調(diào)整人才培養(yǎng)的層次、數(shù)量與結構，并公開招聘社會人士參與大學治理，使大學得到社會各界支持，并對大學進行有效監(jiān)督。在內(nèi)部治理方面，應明確黨委與行政機構的監(jiān)督制衡及權責分工；并理順大學與下屬學院的層次關系，提高下屬院系在教學科研中的自主權。教師作為教學研究活動的實際指導者，應提高教師在教學科研活動中的責任感，享有學術活動、課題申請的自主權。此外還要發(fā)揚高校的文化傳承和精神引領作用。

結論

“去行政化”改革的推進需要政府、社會和大學自身的共同努力，同時也要防止出現(xiàn)大學走入極端自由化，即大學完全消除行政管理和行政權力。在去行政化的過程中，高校要注重科學管理，提高效率，為向教授治校、學術自由的軌道改革而努力。隨著高考連年擴招，大批各類型高校的出現(xiàn)，高校除了教學研究任務之外，學生管理、后勤事務以及穩(wěn)定化都需要高校管理層處理和行政部門的運行，但要注意管理者的身份，重心在校一級和院系內(nèi)部，而上級教育主管部門主要是監(jiān)管作用。高校的去行政化改革也要注意度的把握，層層推進，逐步開展，各方協(xié)調(diào)進行。大學的改革離不開國家的支持。在高校去行政化的過程中，要注意的是去行政化不是單指取消行政級別，而是一種新的制度安排，要積極探索符合高校特點的管理體制，根據(jù)各個高校自身的特點和實際，總結管理經(jīng)驗，建立起現(xiàn)代大學治理制度，從有條件的高校逐步試行，繼而向全國推廣，最終實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)高校的去行政化改革，進一步繁榮高校學術，促進學科建設和科研，使高校教學、科研和社會服務的功能得到更好地發(fā)揮。

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