淺析行政問(wèn)責(zé)中的“臨時(shí)工”現(xiàn)象

(安徽大學(xué)磬苑校區(qū)管理學(xué)院，安徽 合肥 236061)

自2003年“非典”危機(jī)以來(lái)，行政問(wèn)責(zé)成為行政管理領(lǐng)域的熱門(mén)議題。此后，“對(duì)官員進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)是作為一種制度被加以建設(shè)，它不僅僅是一種事后追加懲罰的措施，同時(shí)也作為日常生活中對(duì)官員的訓(xùn)誡和警示”①。而當(dāng)前，在行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐過(guò)程中，“臨時(shí)工”現(xiàn)象頻頻吸引著大眾的眼球。從“鄭州城管將拆遷戶拋荒郊”到“臨武城管秤砣傷瓜農(nóng)死亡事件”，從“江西修水女警發(fā)飆”到“唐山兩女交警廝打”，從“遼寧貧困縣書(shū)記違規(guī)坐豪車(chē)”到“海口一局長(zhǎng)被曝安排堂妹工作”等數(shù)不勝數(shù)的“臨時(shí)工”現(xiàn)象不得不引起我們反思。本文通過(guò)對(duì)“臨時(shí)工”現(xiàn)象的分析，揭示出該現(xiàn)象所反映出的問(wèn)題，進(jìn)而進(jìn)行原因分析，提出解決“臨時(shí)工”現(xiàn)象的有力措施。

1 “臨時(shí)工”現(xiàn)象描述與分析

為了更好地描述和分析“臨時(shí)工”現(xiàn)象，對(duì)自2003年以來(lái)發(fā)生的重要“臨時(shí)工”現(xiàn)象進(jìn)行了搜集，共有16件。按照時(shí)間順序列舉成表，如表1所示。在表格的最后一欄列出了涉事單位所給出的處理結(jié)果。

表1：自2013年以來(lái)發(fā)生的重要“臨時(shí)工”現(xiàn)象

通過(guò)對(duì)上述事件列舉分析，可以將“臨時(shí)工”現(xiàn)象概括為：當(dāng)公共行政事件發(fā)生后，行使行政權(quán)力的機(jī)關(guān)及其行政領(lǐng)導(dǎo)者為逃避行政問(wèn)責(zé)，將事件的責(zé)任推給所謂的“臨時(shí)工”，并徹底撇清其與“臨時(shí)工”的關(guān)系，從而達(dá)到躲避相關(guān)問(wèn)責(zé)處分目的的一種行政現(xiàn)象。根據(jù)所謂“臨時(shí)工”的實(shí)際有無(wú)，把“臨時(shí)工”現(xiàn)象分為以下兩種類型：

一是無(wú)中生有型。即涉事行政機(jī)關(guān)本沒(méi)有所謂的“臨時(shí)工”，而當(dāng)行政問(wèn)責(zé)涉及到該部門(mén)時(shí)，該部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為了推卸責(zé)任，硬是把相關(guān)人員扣上“臨時(shí)工”的“帽子”，從而躲避問(wèn)責(zé)。如，表1中的“遼寧貧困縣書(shū)記違規(guī)坐豪車(chē)”事件，貧困縣縣委書(shū)記為了逃避問(wèn)責(zé)，將超標(biāo)配車(chē)定位為“從朋友處借的”，將軍用牌照鎖定為“‘臨時(shí)工司機(jī)’辦的，自己不知情”②。由于信息的不對(duì)稱性，一般大眾無(wú)法考證。該種類型的“臨時(shí)工”問(wèn)題，主要是行政權(quán)力的濫用和行政領(lǐng)導(dǎo)者行政倫理缺失及其不主動(dòng)承擔(dān)行政責(zé)任而形成，對(duì)政府公信力的負(fù)面影響較大。

二是管理不善型。即涉事行政機(jī)關(guān)不能根據(jù)其行政目標(biāo)對(duì)“臨時(shí)工”進(jìn)行科學(xué)的管理，使“臨時(shí)工”處于一種“半放任自流狀態(tài)”，在工作中不能夠合理、合法、適當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)。如，表1中的“臨武城管秤砣傷瓜農(nóng)死亡事件”事件，沒(méi)有足夠?qū)I(yè)執(zhí)法知識(shí)和技能的“臨時(shí)工城管”在行使行政權(quán)力的過(guò)程中，使“權(quán)力濫用”在“秤砣”下得到詮釋，置人民的生命而不顧③。該類型的“臨時(shí)工”問(wèn)題，主要是由于不能對(duì)“臨時(shí)工”進(jìn)行科學(xué)的管理，對(duì)其行政權(quán)力、行政職責(zé)的界定以及承擔(dān)行政責(zé)任的方式等方面存在漏洞造成的。

2 “臨時(shí)工”現(xiàn)象反映的問(wèn)題

行政問(wèn)責(zé)中的“臨時(shí)工”現(xiàn)象的本質(zhì)原因是行政問(wèn)責(zé)制度的不完善。由于我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度產(chǎn)生比較晚，發(fā)展相對(duì)滯后。因此，存在著許多不足，如問(wèn)責(zé)法制不健全、問(wèn)責(zé)對(duì)象不明確、問(wèn)責(zé)程序操作性不強(qiáng)等。行政問(wèn)責(zé)制度的不完善導(dǎo)致了“臨時(shí)工”現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)。本文主要從三個(gè)方面揭示“臨時(shí)工”現(xiàn)象的問(wèn)題。

2.1 行政倫理的缺失

“臨時(shí)工”一旦被賦予行政權(quán)力，就是代表行政機(jī)關(guān)，該“臨時(shí)工”就必須嚴(yán)格遵守一切有關(guān)的法律法規(guī)，其行政行為必須完全符合行政倫理的要求。因此，從行政倫理的角度來(lái)說(shuō)，“臨時(shí)工”就是正式行政人員。

在“臨時(shí)工”現(xiàn)象中，行政倫理的缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者行政倫理缺失?！柏?fù)責(zé)任的行政人員必須能夠?yàn)樽约旱男袨榻o他人(如監(jiān)督者、民選官員、法庭以及市民等)造成的影響負(fù)責(zé)?！雹茏鳛樾姓藛T一份子的行政領(lǐng)導(dǎo)者在“臨時(shí)工”現(xiàn)象中極力逃避行政問(wèn)責(zé)，將職業(yè)道德準(zhǔn)則和專業(yè)精神拋之甚遠(yuǎn)。行政領(lǐng)導(dǎo)者倫理失范正是由于領(lǐng)導(dǎo)者在道德意識(shí)上的偏差、制度規(guī)范在倫理內(nèi)涵上的缺失，才最終導(dǎo)致其在行政行為上失去規(guī)范，背離行政倫理統(tǒng)一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以反常規(guī)、不合規(guī)范的方式，跳出合乎規(guī)范的秩序安排，從而使“臨時(shí)工”問(wèn)責(zé)走向“規(guī)范真空”地帶。另一方面，“臨時(shí)工”行政倫理缺失。目前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)“臨時(shí)工”缺乏職業(yè)意識(shí)，職業(yè)道德不強(qiáng)，不能對(duì)行政權(quán)力的行使形成一定的自我約束，對(duì)行政責(zé)任的承擔(dān)缺乏倫理規(guī)范，導(dǎo)致在受托行使權(quán)力和自由裁量權(quán)時(shí)，不能公開(kāi)、公正、理性和有度。特殊情況下，當(dāng)單個(gè)的“臨時(shí)工”構(gòu)成一個(gè)群體時(shí)，“群體能夠利用這種強(qiáng)烈的力量感，摧毀一切道德的障礙！”⑤

2.2 行政權(quán)力的濫用

“權(quán)力之所以容易被濫用，一方面權(quán)力的本質(zhì)是一種可自由支配的強(qiáng)制力量，另一方面執(zhí)掌權(quán)力的人具有諸多人性缺陷，特別是他們也具有內(nèi)在自利的沖動(dòng)和趨向?！雹扌姓?quán)力是政府履行職責(zé)的手段和依托?！芭R時(shí)工”行政權(quán)力的行使可以直接影響到行政相對(duì)人的權(quán)利自由，極易發(fā)生侵害公民和社會(huì)組織合法權(quán)益的行為。“臨時(shí)工”的職責(zé)范圍是依法確定的，這就決定了“臨時(shí)工”必須依法履行職責(zé)，既不能超越法定職責(zé)范圍來(lái)行使權(quán)力，否則就是越權(quán)；也不能消極不作為放棄履行法定職責(zé)，否則就是失職。“臨時(shí)工”在行政執(zhí)法或提供公共服務(wù)的過(guò)程中，不能對(duì)行政權(quán)力和自由裁量權(quán)進(jìn)行很好的把握，進(jìn)而侵害行政相對(duì)人的權(quán)益。

“臨時(shí)工”問(wèn)題中，行政權(quán)力的濫用不僅體現(xiàn)在“臨時(shí)工”這一特殊的行政主體上，還體現(xiàn)在行政領(lǐng)導(dǎo)者身上。行政領(lǐng)導(dǎo)者作為行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，對(duì)本行政機(jī)關(guān)使用“臨時(shí)工”的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、工作安排等方面具有與行政權(quán)力對(duì)等的行政責(zé)任，包括工作責(zé)任、法律責(zé)任和政治責(zé)任。部分行政機(jī)關(guān)將難做、不好做的工作崗位讓“臨時(shí)工”來(lái)做，讓“臨時(shí)工”來(lái)行使其本應(yīng)行使的行政權(quán)力和自由裁量權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是權(quán)力外包，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是“在其位不謀其政”。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)者必須依法承擔(dān)起違反法定義務(wù)違規(guī)使用“臨時(shí)工”所引起的必須承擔(dān)的法律后果。

2.3 政府信息公開(kāi)制度不健全

由于“臨時(shí)工”現(xiàn)象主要涉及基層行政機(jī)關(guān)，所以這里指的主要是基層行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)?！罢畔⒐_(kāi)是人民參政原則的根本要求,《憲法》規(guī)定了人民參政的原則,行政過(guò)程的公開(kāi)化、合理化及民主化的法理,正是《憲法》理念的具體反映?！雹拚畔⒌墓_(kāi)使公民更加關(guān)注行政機(jī)關(guān)關(guān)于“臨時(shí)工”管理方面的各種政策,參與各種政策的討論、實(shí)施,對(duì)“臨時(shí)工”的行政行為提出建議和意見(jiàn),使其更好地貼近人民群眾生活,更好地為人民服務(wù),為人民群眾謀利益。同時(shí)，政府信息的公開(kāi),使得“臨時(shí)工”的行為受到人民群眾的監(jiān)督,進(jìn)而對(duì)其行政權(quán)力的行使構(gòu)成制約作用。由此可見(jiàn),在對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者和“臨時(shí)工”進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí),信息公開(kāi)顯得尤為重要。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,公民的參與意識(shí)逐漸強(qiáng)烈。“一個(gè)真正有效率、效能的服務(wù)計(jì)劃需要服務(wù)對(duì)象的主動(dòng)參與，而不是服務(wù)對(duì)象的被動(dòng)接受?！雹哒畔⒐_(kāi)是保障公民參與順利實(shí)現(xiàn)的前提,具有基礎(chǔ)性作用。要想對(duì)“臨時(shí)工”現(xiàn)象進(jìn)行問(wèn)責(zé)，監(jiān)督必須知情、到位，而監(jiān)督是以政府信息公開(kāi)為前提。目前，基層政府信息公開(kāi)是非常有限的公開(kāi),很多與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)并沒(méi)有被公開(kāi)出來(lái)，信息公開(kāi)的廣度和力度都與問(wèn)責(zé)主體知情權(quán)的真正全面享有存在一定的差距。這樣一來(lái)，人們就很難知曉政府的相關(guān)決策,也很難對(duì)有關(guān)“臨時(shí)工”的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。這樣不僅助長(zhǎng)“臨時(shí)工”問(wèn)題的產(chǎn)生,還將在一定程度上有損政府形象，降低政府公信力。

3 “臨時(shí)工”現(xiàn)象的解決措施

綜合上述分析來(lái)看，“臨時(shí)工”現(xiàn)象的原因既有主觀的也有客觀的，既包括行政領(lǐng)導(dǎo)者和“臨時(shí)工”自身的問(wèn)題，同時(shí)也包括行政問(wèn)責(zé)機(jī)制、“臨時(shí)工”管理等方面的問(wèn)題。那么，要想找出一條有效治理“臨時(shí)工”現(xiàn)象的途徑，就必須結(jié)合上述原因，從主客觀兩個(gè)方面著手，才能更好地解決“臨時(shí)工”問(wèn)題。

3.1 加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，奠定道德基礎(chǔ)

美國(guó)學(xué)者特里·L·庫(kù)珀認(rèn)為，“在公共組織中保持負(fù)責(zé)任行為一般有兩種途徑，即內(nèi)部控制和外部控制。”⑧因此，解決“臨時(shí)工”問(wèn)題，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，需要從倫理與制度兩個(gè)方面入手，即強(qiáng)化行政人員倫理意識(shí)和建立健全行政倫理法律法規(guī)。

3.1.1 強(qiáng)化行政人員的倫理意識(shí)

這里的“行政人員”主要指“臨時(shí)工”和行政領(lǐng)導(dǎo)者?！柏?zé)任倫理作為一種特定的文化現(xiàn)象，是在責(zé)任行政環(huán)境、責(zé)任行政體制及其運(yùn)作背景下，通過(guò)特定的心理定勢(shì)、文化積淀和潛移默化的影響所形成的一種具有穩(wěn)定形態(tài)的道德意識(shí)、道德習(xí)慣和道德傳統(tǒng)?！雹嵝姓惱硗ㄟ^(guò)外在輿論評(píng)價(jià)、內(nèi)心信念體驗(yàn)和一定的道德約束，形成強(qiáng)大的規(guī)范場(chǎng)對(duì)其自律品質(zhì)的形成起指導(dǎo)、監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)作用。一方面，要對(duì)行政人員進(jìn)行長(zhǎng)期有效的倫理培訓(xùn)，尤其是“臨時(shí)工”和行政領(lǐng)導(dǎo)者。在強(qiáng)化“臨時(shí)工”和行政領(lǐng)導(dǎo)者的倫理意識(shí)和責(zé)任觀念的基礎(chǔ)上，在行政組織內(nèi)部形成一種良好的倫理氛圍，以從“臨時(shí)工”和行政領(lǐng)導(dǎo)者內(nèi)心和外在兩個(gè)方面鼓勵(lì)其采取合乎道德規(guī)范的行為并保持良好的行政道德習(xí)慣。另一方面，要塑造“民本位”的行政文化。“民本位”思想作為行政文化的核心，必須破除傳統(tǒng)“官本位”思想。要在全社會(huì)大力宣傳“民本位”的思想，使其真正深入到“臨時(shí)工”和行政領(lǐng)導(dǎo)者內(nèi)心深處，以樹(shù)立正確的權(quán)力觀，真正秉承“人民的公仆”價(jià)值理念，在行政管理活動(dòng)中時(shí)時(shí)刻刻把人民群眾的利益放在第一位置。

3.1.2 推進(jìn)行政倫理立法，強(qiáng)化道德規(guī)范

絕大多數(shù)的案例表明，但凡對(duì)法規(guī)有一點(diǎn)意識(shí)或有所顧忌，行政人員都會(huì)竭盡全力遵守法規(guī)。行政問(wèn)責(zé)倫理的立法，就是把“臨時(shí)工”和行政領(lǐng)導(dǎo)者面臨的基本的行政問(wèn)責(zé)倫理通過(guò)法律規(guī)范和道德規(guī)范的形式體現(xiàn)出來(lái)，把行政人員履行行政職責(zé)應(yīng)具有的行政道德法律化、制度化。在西方很多國(guó)家，行政倫理立法在行政人員行政道德建設(shè)方面都取得了很顯著的成績(jī)。以美國(guó)為例，美國(guó)國(guó)會(huì)先后通過(guò)了《美國(guó)政府行為倫理法》、《美國(guó)政府行為倫理改革法》、《美國(guó)行政部門(mén)雇員倫理行為標(biāo)準(zhǔn)》等，而且設(shè)置了相應(yīng)的行政倫理管理機(jī)構(gòu)，可見(jiàn)美國(guó)政府在官員倫理建設(shè)方面的重視。我國(guó)政府應(yīng)該在借鑒西方倫理立法成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒布統(tǒng)一的《政府倫理法》，并設(shè)置相關(guān)的倫理管理機(jī)構(gòu)，以從“軟約束”和“硬規(guī)定”兩個(gè)層面對(duì)“臨時(shí)工”和行政領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行約束。責(zé)任行為不僅是在教育和感化中獲得，更是在限制、標(biāo)準(zhǔn)和制裁中獲得的。只有這樣才使得我國(guó)的“臨時(shí)工”和“行政領(lǐng)導(dǎo)者”做到注意日常行為，時(shí)時(shí)以道德標(biāo)準(zhǔn)要求自己，深入貫徹“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的理念。

3.2 建立健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范行政權(quán)力

“臨時(shí)工”問(wèn)題的解決不能僅依靠行政領(lǐng)導(dǎo)者和“臨時(shí)工”的公正心、責(zé)任感或職業(yè)道德，而應(yīng)主要依靠科學(xué)、合理、嚴(yán)格的規(guī)范行政權(quán)力的制度。美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的獲得者道格拉斯·C·諾斯曾將“制度”定義為“是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則,或者更規(guī)范地講,制度是由人類設(shè)計(jì)的用以規(guī)范人們相互行為的限制?！雹夥尚形目梢允剐姓袨橹黧w對(duì)行政權(quán)力和行政責(zé)任的認(rèn)知意識(shí)由被動(dòng)到主動(dòng)的積極轉(zhuǎn)變，所以建立一整套切合實(shí)際的、有執(zhí)行力的與行政權(quán)力和行政責(zé)任直接相關(guān)的法律，才能讓行政問(wèn)責(zé)中的“臨時(shí)工”問(wèn)題得到有效治理。

針對(duì)我國(guó)“臨時(shí)工”問(wèn)題現(xiàn)狀，要建立完善的“臨時(shí)工”方面的法律法規(guī)。該法律法規(guī)應(yīng)該包括以下兩方面主要內(nèi)容：一方面是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政領(lǐng)導(dǎo)者的法律規(guī)定。包括行政機(jī)關(guān)招聘“臨時(shí)工”的原則、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限、要求、程序、途徑等規(guī)定；行政機(jī)關(guān)任用“臨時(shí)工”的崗位限制；行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者“臨時(shí)工”管理各個(gè)方面的具體責(zé)任以及責(zé)任承擔(dān)方式等。另一方面是對(duì)“臨時(shí)工”的法律規(guī)定。包括不同崗位上“臨時(shí)工”的權(quán)限規(guī)定；“臨時(shí)工”的薪酬標(biāo)準(zhǔn)；“臨時(shí)工”的權(quán)利和義務(wù)；“臨時(shí)工”的責(zé)任和責(zé)任承擔(dān)方式等。該法律法規(guī)不僅需對(duì)“臨時(shí)工”管理的多方面做出極其詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)范行政權(quán)力的使用，同時(shí)要對(duì)責(zé)任主體關(guān)系的界定明確化，填補(bǔ)實(shí)行行政問(wèn)責(zé)的過(guò)程中可能遇到的各種法律空白，確保治理行政問(wèn)責(zé)中“臨時(shí)工”現(xiàn)象有法可依，從而實(shí)現(xiàn)“臨時(shí)工”管理的剛性和有效性。

3.3 強(qiáng)化基層政府信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)督

政府信息公幵體現(xiàn)了善治理論中“以人為本”的理念。強(qiáng)化基層政務(wù)信息公開(kāi),提高政務(wù)透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán),不但是實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督主體對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者和“臨時(shí)工”行政行為進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)，同時(shí)也是對(duì)政府官員依法問(wèn)責(zé)的重要前提。

2011年《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》和《關(guān)于管理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的頒布，推動(dòng)了基層政府信息公開(kāi)的發(fā)展。政府信息只要不涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私,都應(yīng)該公開(kāi),讓群眾知情,讓群眾了解政務(wù)活動(dòng)。只有這樣,群眾才能對(duì)政務(wù)知情,對(duì)“臨時(shí)工”的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而客觀地對(duì)政府和“臨時(shí)工”行為進(jìn)行監(jiān)督、判斷和評(píng)價(jià),確保行政問(wèn)責(zé)中“臨時(shí)工”現(xiàn)象的有效治理。

【注釋】

①周亞越.行政問(wèn)責(zé)制研究[M].北京:中國(guó)檢察出版社，2006:227．

②貧困縣委書(shū)記坐豪車(chē)鐵嶺紀(jì)委稱情況屬實(shí)[N].京華時(shí)報(bào),2013-03-22(020)．

③雷軍.追問(wèn)臨武瓜農(nóng)之死[N].京華時(shí)報(bào),2013-07-22(006)．

④⑨[美]特里·L·庫(kù)珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].張秀琴，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010:6．133．

⑤[法]古斯塔夫·勒龐.烏合之眾[M].北京：新世界出版社，2010:45．

⑥王平.問(wèn)責(zé)權(quán)法治化研究[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2012:11．

⑦楊建順.確立公民、權(quán)利意識(shí),推行服務(wù)、公開(kāi)行政[J].行政法學(xué)研究,1998，4：11-12．

⑧[美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].吳愛(ài)明，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001:45．

⑩諾思.制度、制度變遷、與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].上海:上海三聯(lián)書(shū)店出版社,1994:5．