美英服務(wù)型政府建設(shè)理論與實(shí)踐概述

(1.安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

引言

從20世紀(jì)70年代，西方各國不斷地進(jìn)行政治改革探索。一方面，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和減少政府管理成本；另一方面，重要的目標(biāo)就是以“服務(wù)型政府”為目標(biāo)。新西蘭、英國、美國、日本、加拿大、法國等國家先后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或政治改革，其中美國和英國的經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)ヌ接懞蛯W(xué)習(xí)。黨的十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制為目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。通過對西方服務(wù)新政府理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的研討，以便為我國服務(wù)型政府建設(shè)，設(shè)計(jì)一個更加適合國情的模式。

1 國外理論研究概況

在西方，服務(wù)型政府的理論淵源來自有關(guān)政府職能的理論。政府職能反映了政府的實(shí)質(zhì)和活動內(nèi)容，出于政府職能的反思，形成“重塑政府”新公共管理理論、“公民本位”的新公共服務(wù)理論和共管共治的治理理論，引發(fā)服務(wù)型政府的理論與實(shí)踐。

1.1 主張“重塑政府”的新公共管理理論

20世紀(jì)80年代以后，在西方發(fā)達(dá)國家，普遍出現(xiàn)大規(guī)模的政府再造運(yùn)動，這一運(yùn)動被冠以不同的稱號“管理主義”“企業(yè)型政府”“后官僚制典范”等，盡管名稱各異，但基本上描述著相同的現(xiàn)象，即以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門的管理理論為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，以此對以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政模式進(jìn)行批判。

新公共管理理論要求變革政府，其鋒芒所指正是公共服務(wù)部門的官僚制結(jié)構(gòu)。新公共管理理論提出：一方面，在政府部門中引入“企業(yè)家精神”，改變官僚機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)部環(huán)境；另一方面，通過設(shè)立其他監(jiān)督主體以使政府能夠得到來自外部的監(jiān)督和指導(dǎo)。針對官僚制的金字塔式結(jié)構(gòu)過于強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和管理方式上的權(quán)力集中而影響行政效率的問題，新公共管理理論重視對基層行政機(jī)構(gòu)的充分授權(quán)，主張使基層組織機(jī)構(gòu)具有適應(yīng)社會需要而獨(dú)立決策的權(quán)力。

新公共管理理論實(shí)質(zhì)上是公共行政的傳統(tǒng)規(guī)范和工商企業(yè)管理方法的融合，其中不乏新泰勒主義、民主行政理論以及管理科學(xué)的相關(guān)觀點(diǎn)?！靶鹿补芾怼狈妒降某霈F(xiàn)構(gòu)成了對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，它改變了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范圍、主題、方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐模式，日益成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流?！靶鹿补芾怼庇衅湫路f、合理之處，它反映了當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。

1.2 重申“公民本位”的新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論在20世紀(jì)90年代曾風(fēng)行一時，并在英國、美國、澳大利亞等國家掀起一波改革政府的高潮。以美國著名公共行政學(xué)家羅伯特·登哈特為代表的公共行政學(xué)者，在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上，提出“新公共服務(wù)”理論?！靶鹿卜?wù)”理論強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”，主張區(qū)分“顧客滿意”原則和“公民滿意”原則，是“建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意為他們服務(wù)之上的”?？偠灾?，正是在對新公共管理理論忽視政府服務(wù)的公共性和服務(wù)性的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論重新回歸到關(guān)注民主價值和公共利益的軌道上來，為服務(wù)型政府的構(gòu)建提供重要的思想資源。

在新公共服務(wù)理論看來，政府的職能既不是“掌舵”也不是“劃槳”，而是“服務(wù)”；公共利益是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品；公務(wù)員要為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；公務(wù)員的責(zé)任在于關(guān)注憲法法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益，而不僅僅是關(guān)注市場；公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。

由此可見，西方的服務(wù)政府建設(shè)理論，特別強(qiáng)調(diào)市場化的作用，這是其特定歷史條件下的產(chǎn)物，并建立在成熟市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上。

2 國外經(jīng)濟(jì)發(fā)展中服務(wù)型政府建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

國外許多國家在服務(wù)型政府建設(shè)方面起步早、經(jīng)驗(yàn)足。而發(fā)達(dá)國家的公共服務(wù)體系則可分為兩種主要類型：一種是以美國、德國、日本為代表的“公平和效率兼顧型”公共服務(wù)體系，另一種是以英國、法國、北歐國家為代表的“公平主導(dǎo)型”公共服務(wù)體系①。東亞國家中韓國和新加坡等工業(yè)新興國家，其政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，也建立了出色的公共服務(wù)體系。而這里主要以美國和英國為例進(jìn)行介紹：

2.1 美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中服務(wù)型政府建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

美國政府認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府扮演著重要的角色，只有將自由的市場和政府的干預(yù)結(jié)合起來，才能使美國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。美國政府始終在一定程度上、一定范圍內(nèi)干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，維護(hù)市場秩序②，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，美國政府認(rèn)識到科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)增長中的重要作用，為科學(xué)技術(shù)的發(fā)展提供強(qiáng)勁的支持，并且全方位支持小企業(yè)的發(fā)展。

2.1.1 提供優(yōu)質(zhì)公共物品

公共物品由于在消費(fèi)時不具有排他性，私人部門往往由于成本高、收益低等原因不愿意也沒有能力提供公共物品的供給，因此公共物品必須由政府來提供。美國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中充分注意到這一點(diǎn)，并且特別注重優(yōu)質(zhì)公共物品的提供。第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國政府投入大量的財力物力，保證本國在交通、通信等方面的優(yōu)勢；第二，美國重視教育的投資。特別是科技研發(fā)的投入力度，美國大學(xué)科研費(fèi)支出的80%以上來自于政府撥款，教育投資由1989年的3500億美元增加為2000年的6350億美元③，可見美國政府對教育的重視程度。此外，美國政府鼓勵大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)界的合作，以推動對基礎(chǔ)科學(xué)和工程技術(shù)的投資，有效利用人力、物力資源④。縱觀國際，美國之所以能夠在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面始終保持著領(lǐng)先優(yōu)勢，與之有著密不可分的關(guān)系。

2.1.2 引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

美國政府通過積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得資源配置更加合理，使得美國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。農(nóng)業(yè)方面：美國在發(fā)展工業(yè)的同時，特別重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，政府對農(nóng)業(yè)的支持與調(diào)控是美國一直保持農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和農(nóng)產(chǎn)品輸出國地位的重要原因。美國政府重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展與應(yīng)用研究提供經(jīng)費(fèi)；政府采用無追索權(quán)貸款和政府購買等手段對主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價格支持，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，保障農(nóng)民收入等⑤。第三產(chǎn)業(yè)方面：美國為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供大量的就業(yè)機(jī)會，使人力資源轉(zhuǎn)移向第三產(chǎn)業(yè)，緩解就業(yè)壓力，其中信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)更是發(fā)揮重要的作用，美國“信息高速公路計(jì)劃”的成功實(shí)施，使美國1993-1996年三年中，27%的GDP來自于信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)為中心的高技術(shù)部門⑥。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面：美國政府意識到科學(xué)技術(shù)在提高生產(chǎn)率、改善人們生活質(zhì)量中的重要作用，因此政府不遺余力支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，形成信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，同時信息技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的滲透作用加速了美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

2.1.3 全面幫扶中小企業(yè)發(fā)展

二戰(zhàn)以來，美國中小企業(yè)獲得長足的發(fā)展，不但數(shù)量越來越多，而且所涉足的領(lǐng)域也越來越寬廣，中小企業(yè)的發(fā)展不僅為美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長作出了貢獻(xiàn)，并且解決了就業(yè)問題，目前中小企業(yè)已經(jīng)成為美國技術(shù)創(chuàng)新的重要源泉。當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我國也在著力通過推動中小企業(yè)發(fā)展帶動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決人口就業(yè)問題，因此美國政府在全面幫扶中小企業(yè)中的很多做法值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。第一，為了給小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個公平公正的環(huán)境，美國政府前后通過《小企業(yè)法》《反托拉斯民事程序法》等一系列法律，通過立法及相關(guān)措施維持市場競爭秩序，實(shí)現(xiàn)對小企業(yè)在稅收、貸款、信息方面的扶持。第二，美國政府在商業(yè)部內(nèi)專門成立小企業(yè)管理局，負(fù)責(zé)處理小企業(yè)事務(wù)，為廣大小企業(yè)提供資助和支持，如為小企業(yè)提供直接貸款和貸款擔(dān)保，向小企業(yè)提供市場信息、技術(shù)和管理知識等⑦。第三，鼓勵中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。早在克林頓政府時期，美國政府就提出小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)計(jì)劃，動員小企業(yè)科研力量，激勵民間技術(shù)創(chuàng)新⑧。美國政府尤其重視科技成果的轉(zhuǎn)化，美國政府把由政府主導(dǎo)或擁有的技術(shù)成果，通過適當(dāng)途徑轉(zhuǎn)移到民間部門，加強(qiáng)中小企業(yè)與大學(xué)、政府實(shí)驗(yàn)室體系的合作，通過《大學(xué)和小企業(yè)專利程序法》《技術(shù)創(chuàng)新法》《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等促進(jìn)中小企業(yè)與大學(xué)等的合作⑨，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化。

2.2 英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中服務(wù)型政府建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 多項(xiàng)舉措促進(jìn)企業(yè)發(fā)展

2.2.2 績效評估全方位多角度

2.2.3 培訓(xùn)教育促進(jìn)社會發(fā)展

結(jié)語

總之，為了適應(yīng)其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)社會的穩(wěn)定及構(gòu)建公民滿意的政府，美英等國為不斷完善服務(wù)型政府建設(shè)采取許多有力的措施，這是值得許多發(fā)展中國家借鑒的地方?？梢钥吹矫烙⒌劝l(fā)達(dá)國家并不是將經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁作為國家強(qiáng)大的唯一指標(biāo)，公民滿意的政府才是這些強(qiáng)國希望看到的?！盀槿嗣穹?wù)”一直是我黨的根本宗旨，而目前我國也一直在服務(wù)型政府這條道路上探索前行，因此對美英等國服務(wù)型政府建設(shè)理論與實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，就是希望能為目前我國服務(wù)型政府建設(shè)與發(fā)展提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

【注釋】

①課題組.國外公共服務(wù)體系建設(shè)與我國建設(shè)服務(wù)型政府[J].中國行政管理，2011(2)：7．

②王曉峰.美國政府經(jīng)濟(jì)職能及變化研究[D].吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2006:107．

③石培華，王學(xué)梅.美國新經(jīng)濟(jì)走向評析[M].貴陽：貴州人民出版社，2001:93．

④張華勝.美國政府科技政策及其對經(jīng)濟(jì)影響[J].中國科技論壇，2009(3)：10．

⑤王曉峰.美國政府經(jīng)濟(jì)職能及變化研究[D].吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2006:112．

⑥王曉峰.美國政府經(jīng)濟(jì)職能及變化研究[D].吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2006:99．

⑦王曉峰.美國政府經(jīng)濟(jì)職能及變化研究[D].吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2006:108．

⑧郭立明.“冷戰(zhàn)”后美國政府科技政策的重大調(diào)整[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，1995(5)：63-67．

⑨張華勝.美國政府科技政策及其對經(jīng)濟(jì)影響[J].中國科技論壇，2009(3)：9．

⑩張丹.英國政府在企業(yè)社會責(zé)任中的角色分析[J].邢臺職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008(25)：90．