財權(quán)格局新博弈

張海林+何盼婭

“國家面臨的種種問題都與財政有關(guān)?！痹诒本┐髮W財經(jīng)法研究中心主任劉劍文眼里，十八屆三中全會對中國經(jīng)濟體制改革中最繁復的財稅改革重繪路線圖，針腳清晰而不失細密。

“財稅體制改革中深層次的、根本的、關(guān)鍵的、核心的問題是財權(quán)事權(quán)定位劃分和匹配?！敝袊ù髮W財稅法研究中心主任施正文告訴《瞭望東方周刊》，十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中未提“財權(quán)”，“但并不否認適度地劃分和分配財權(quán)，這是未來需要探討的重點；而事權(quán)財權(quán)在各級政府之間如何配置和劃分，是現(xiàn)在沒有解決的?！?/p>

對于《決定》中所明確的“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”，在中央財經(jīng)大學法學院教授甘功仁看來，意味著中央和地方的財政格局“是不能大改的，最多只能是小的改變”。

被稱為中國經(jīng)濟體制改革“最難啃的硬骨頭”的財稅體制改革如何以小改動撬動大格局，尚需拭目期待。

財權(quán)、財力、事權(quán)“倒掛”

劉劍文注意到，此次十八屆三中全會關(guān)于“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”的提法，與1994年分稅制改革將“財權(quán)與事權(quán)相匹配”作為基本原則、黨的十七大和十八大報告提出的“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”，“其實是處在不同的維度”。

財權(quán)是指各級政府依法享有的籌集收入的權(quán)力，主要包括稅權(quán)、收費權(quán)及發(fā)債權(quán)；財力是指各級政府在一定時期內(nèi)擁有的以貨幣表示的財政資源，來源于本級政府稅收、上級政府轉(zhuǎn)移支付、非稅收入及各種政府債務(wù)等；事權(quán)，是指一級政府在公共產(chǎn)品或服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責。

“十八屆三中全會的《決定》中沒有提到事權(quán)與財權(quán)相匹配，并不意味著否定?！眲ξ膶Α恫t望東方周刊》說，目前的新提法將事權(quán)調(diào)整放在優(yōu)先位置，傳遞了權(quán)責統(tǒng)一的信號，反映了下一步改革的思維。

“財權(quán)與事權(quán)相匹配的意見有兩種，一種是財權(quán)定事權(quán)，優(yōu)先調(diào)整財權(quán)，再根據(jù)財權(quán)來劃分中央與地方的事權(quán)；第二種意見是以事權(quán)來定財權(quán)，也就是說要優(yōu)先理清事權(quán)，再根據(jù)事權(quán)來配置中央和地方的財權(quán)?！眲ξ恼f，目前的提法實際上是采取的第二種，“這和我們國家的實際需求是相適應(yīng)的，目前我們國家各級政府事權(quán)和支出范圍劃分隨意性較大，而且標準比較模糊?！?/p>

“劃分事權(quán)，是整個財稅體制改革也是整個政府改革的前提和起點?！笔┱恼f。十八屆三中全會規(guī)定，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。

“還需要在各級政府之間劃分事權(quán)，1994年分稅制改革只是在中央和省之間大致有了劃分，但是沒有出現(xiàn)省以下各級政府，越到地方支出責任越大，事權(quán)越多?！笔┱恼f，各級政府間事權(quán)劃分不明確導致責任不穩(wěn)定、政策短期化。

“目前財權(quán)也是越到地方越小。地方幾乎沒有財權(quán)?！笔┱恼f，1994年分稅制改革，提出“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權(quán)”，“這個提法到現(xiàn)在還不落后，但后來慢慢偏離了這樣的原則和指導思想，提出了合理分權(quán)但并沒有向地方下放稅權(quán)，現(xiàn)在所有的稅收權(quán)限幾乎全在中央?！?/p>

“財力上地方和中央倒掛，中央收入多，地方收入過低。”施正文說，現(xiàn)在地方政府自主財力太少，多數(shù)都依靠上級財力的轉(zhuǎn)移支付。

施正文認為，處理好財權(quán)、財力和事權(quán)的倒掛問題是解決財政體制不合理、地方財政困局的關(guān)鍵和根本保障。

劉劍文給出了未來改革整體邏輯的“四部曲”，“第一是理順中央和地方事權(quán)關(guān)系；第二，按照事權(quán)來界定支出責任；第三，根據(jù)支出責任合理配置財權(quán)；第四，要落實稅收法定主義，最終實現(xiàn)走向財稅法治。”

分稅制爭議

現(xiàn)有地方和中央財力格局，與1994年1月1日正式啟動的分稅制改革密切相關(guān)。

2012年3月8日下午，全國人大廣東團分組討論的現(xiàn)場，全國人大代表、廣東省地稅局局長王南健率先開腔，“分稅制一定要完善?！?/p>

“100元的GDP，中央就拿走了55元。”王南健直陳，“上頭點菜，地方埋單”的現(xiàn)實令地方政府苦不堪言，“為了完成不停加碼的任務(wù)和指標，地方政府只能搞土地財政，甚至是增加收費項目，甚至是下達一些不切實際的財稅增幅指標。”

而對于分稅制改革確立的通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)政府間財力再次分配的做法，王南健認為“這個問題就更大了”，“中央拿走的錢，用于專項轉(zhuǎn)移支付占了很大一部分，這是‘跑部錢進的根源。而轉(zhuǎn)移多少就看關(guān)系，結(jié)果造成很多浪費?！?/p>

這場被官方認為“新中國成立以來涉及范圍最大、調(diào)整力度最強，影響最為深遠的一次財稅改革”，對于中國經(jīng)濟的影響，尤其是中央與地方事權(quán)財權(quán)的影響，一直存在爭議。

“1994年前是財政大包干體制，中央和地方是一種契約關(guān)系，上交完以后都留給地方，出現(xiàn)了中央向地方借款來維持中央宏觀調(diào)控的財力需要。”中國稅務(wù)學會學術(shù)研究委員、中央財經(jīng)大學稅收教育研究所所長賈紹華對《瞭望東方周刊》說。

分稅制改革使中央財政貧弱的局面迅速改觀，增強了中央轉(zhuǎn)移支付的能力和宏觀調(diào)控的能力?！叭绻脷v史眼光看它，怎么評價其功績都不為過?！眲ξ母嬖V本刊。

不過，劉劍文認為，隨時間推進，這場以行政為主導的財政體制改革，“其弊端、不可持續(xù)性、不協(xié)調(diào)性、不平衡性也逐漸顯現(xiàn)?！?/p>

“分稅制是一種分權(quán)、分財?shù)母母?。從財政收入的角度考慮得太多，關(guān)注財權(quán)多于關(guān)注事權(quán)，造成財權(quán)與事權(quán)不相匹配，或者事權(quán)與支出責任不相匹配，造成‘中央請客，地方埋單等問題?！眲ξ恼f。

另一個在分稅制財政改革中未明確的問題是，除了稅收，“政府在收費、國有企業(yè)的利潤、政府性基金等多方面也有收入，然而這些在改革中沒有被清晰地表達出來，也忽視了對財政支出的管控，因為是行政主導，透明度不是很強，預算起的作用有限?！眲ξ恼f。endprint

這場已走過20年的財稅改革，“利益越來越復雜、固化了?！眲ξ恼f，財稅體制不僅是中央與地方之間的關(guān)系，也涉及國家和納稅人的關(guān)系，立法與行政的關(guān)系，“要調(diào)整這些關(guān)系，難度是很大的。必須要有一個頂層設(shè)計，即法治，打破利益格局，重新調(diào)整利益?！?/p>

地方負債現(xiàn)實

地方債務(wù)加重和地方財力緊缺，被認為是分稅制的一個直接后果。

1994年分稅制改革，實行按稅種劃分收入的辦法后，原屬地方支柱財源的增值稅和消費稅收入（增值稅的75%和消費稅的100%）上劃為中央收入，由中央給予地方稅收返還，返還額以各地上劃中央增值稅和消費稅收入增長率為基數(shù)逐年遞增。遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數(shù)確定。

2002年，中央將日益壯大的所得稅納入分享范圍，即將原來屬于地方稅收的企業(yè)所得稅和個人所得稅（企業(yè)所得稅按照企業(yè)所有制性質(zhì)劃分歸屬，個人所得稅100%歸地方）變?yōu)楣蚕硎杖耄瑢嵭斜壤殖?，中央?0%，地方占40%。

這使得地方政府不得不對營業(yè)稅進一步倚重。營業(yè)稅作為中國第三大稅種，主要是對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收，其中建筑業(yè)又是第一稅源。2003年以后，土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴大地方建設(shè)上的財稅驅(qū)動力即由此產(chǎn)生。

2013年兩會期間，審計署副審計長董大勝公布了一組數(shù)據(jù)：截至2010年底，中央債務(wù)規(guī)模在7.7萬億元左右，地方債10.71萬億元，考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億元至18萬億元之間。

2013年6月，審計署發(fā)布區(qū)域性地方債務(wù)抽查報告。截至2012年底，36個地方政府債務(wù)余額達到3.85萬億元，兩年來增長了12.94%，其中16個地區(qū)債務(wù)率超過100%。

以武漢市為例，據(jù)《經(jīng)濟觀察報》2013年8月報道，武漢市2010年-2012年6月，累計直接債務(wù)4371.85億元，其中銀行貸款3763.65億元占86%、發(fā)行債券271.48億元占6%、轉(zhuǎn)貸債務(wù)93.32億元占2%、專項借款42.39億元占1%、其他201.02億元占5%。其融資方式中，銀行貸款約占總債務(wù)的86%。

地方政府盲目舉債、債務(wù)過高的情況引起廣泛擔憂。而2013年12月4日，美國聯(lián)邦法官批準底特律的破產(chǎn)保護申請，成為美國歷史上最大的破產(chǎn)保護城市。底特律魔咒會否發(fā)生在中國地方政府身上，比如曾肩負中國最富城市和“鬼城”雙重稱號的鄂爾多斯，其負債總額坊間流傳不同版本，從1000億元至4000億元不等。

“我們是單一制國家，地方政府真正到揭不開鍋的時候，上級政府還得替它善后?！敝袊敹惙▽W研究會副會長朱大旗對《瞭望東方周刊》說，正因如此，中央政府才有必要更多地掌握一些財力，“萬一出現(xiàn)問題，還有搶救的能力。”

“可以說有的地方政府接近破產(chǎn)邊緣。但我們不會出現(xiàn)破產(chǎn)的方式，會救濟，會控制財政支出?！敝袊嗣翊髮W財稅法研究所所長徐孟洲對本刊記者說，但需要警覺，“應(yīng)該對地方政府債務(wù)摸清楚，哪些是確實無力償還的，哪些是能一定時間內(nèi)償還的。”

中國審計署2013年7月28日發(fā)布消息稱，將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計。中新網(wǎng)記者從審計署相關(guān)負責人處證實，審計署于8月1日起全部進點。

財政部副部長朱光耀2013年9月5日曾在G20峰會上表示，將在10月公布地方政府債務(wù)審計結(jié)果，但迄今未公布。

財權(quán)會否下放

徐孟洲告訴本刊，解決地方負債的長遠辦法是明確事權(quán)，并配以相應(yīng)的財權(quán)，“地方政府靠土地財政和融資平臺等，財政收入不穩(wěn)定。要選擇一些適合地方的稅，配給它?！?/p>

施正文也持同樣看法。“地方政府財權(quán)很小的情況下，就沒有辦法預期安排工作，就會產(chǎn)生不確定性?！币关斄εc各級政府事權(quán)相匹配，就必須賦予其財權(quán)，“中央與地方，包括地方各級政府之間應(yīng)該劃分財權(quán)，不能回避財權(quán)?！?/p>

“并不能籠統(tǒng)地講中央是否會下放財權(quán)，財政權(quán)進一步分解為財政立法權(quán)、管理權(quán)、歸屬權(quán)，我覺得財政權(quán)主要還是要掌握在中央，包括財政的分成比例，中央應(yīng)有適度的比較強的財力，這樣才能進行轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)各地差別，保證基本公共服務(wù)均等化的需要?！敝齑笃旄嬖V本刊。

不過，他認為：“肯定會有一些結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在具體稅種收入劃分方面會作一些改革，中央的比重肯定應(yīng)該降低，比如‘營改增完成后，是不是應(yīng)該考慮增值稅中央地方六四開或者五五開。另外，房產(chǎn)稅顯然是適宜于歸屬地方的稅種。結(jié)合稅制改革考慮稅種屬性，來理順中央地方的收入劃分?！?/p>

“可能會有一定財權(quán)下放，但是量不會大?！敝醒胴斀?jīng)大學稅務(wù)學院教授曹明星這樣預估，“以法律乃至財政稅收基本法的方式，而不是通過行政的方式，進一步理順中央和地方收入劃分?！?/p>

“在確保中央與地方全局利益前提下，要給予地方適當?shù)呢敹惲⒎?quán)、管理權(quán)、歸屬權(quán)。首先當然是通過人大立法來明確，其次，優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)屬性，將部分稅種使用權(quán)給地方，部分稅種可以考慮共享?！辟Z紹華告訴本刊。

哪些稅種改革直接影響央地財政關(guān)系

未來哪些稅種改革將對央地財政關(guān)系造成直接影響？

2013年8月28日財政部部長樓繼偉向全國人大常委會報告下一步工作安排時表示，將繼續(xù)深入財稅體制改革方案，包括加快營改增、消費稅、房產(chǎn)稅以及資源稅等重點稅種改革。

“‘營改增在優(yōu)化現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的同時，對中央與地方財政關(guān)系將有著直接影響。首先，地方稅收入會明顯減少；其次，企業(yè)貨勞稅負擔下降，同樣在一定程度上影響地方稅收入?！辟Z紹華告訴本刊。

2013年8月2日財政部公布八省市營業(yè)稅改征增值稅時間表，北京市應(yīng)當于9月1日完成新舊稅制轉(zhuǎn)換。其他省市為，江蘇省、安徽省10月1日，福建省、廣東省11月1日，天津市、浙江省、湖北省12月1日。

八省市擴大營業(yè)稅改征增值稅試點政策適用《交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點實施辦法》（財稅〔2011〕111號）等基本文件。文件明確，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍歸屬試點地區(qū)；營業(yè)稅改征的增值稅，由國家稅務(wù)局負責征管。

在施正文看來，營業(yè)稅曾是地方重要稅源，隨著營業(yè)稅改征增值稅范圍的擴大，當前采用的過渡辦法不是長久之計。

房產(chǎn)稅改革被認為是另一項牽動地方稅體系未來的稅種，“同樣對中央與地方的財政關(guān)系有著直接影響?！辟Z紹華說。

“顯然房產(chǎn)稅是適宜于歸屬地方的稅種。結(jié)合稅制改革考慮稅種屬性，來理順中央地方的收入劃分?！敝齑笃煺f。

對于稅種改革之后，中央與地方收入分配關(guān)系的方案目前尚未清晰。

財政部財科所研究員孫鋼在接受財新記者采訪時曾建議，可以把增值稅、營業(yè)稅打包看成一個中央、地方共享稅，一般來說，分享比例中，中央占比稍高，利用其中一部分對地方進行轉(zhuǎn)移支付。

徐孟洲認為，根據(jù)中央和地方事權(quán)確定中央稅和地方稅的劃分，對共享稅采取差別對待，“比例可以浮動，不要一刀切。財政收入比較富裕的地方，比例低一點；比較貧窮的地方則高一點。這樣操作起來稍微復雜一些，且這個差別化是動態(tài)的，對該支持的地方扶植了好多年后，又可以適當削弱一點。這樣財權(quán)和事權(quán)可能更相適應(yīng)?！?/p>

賈紹華的設(shè)想是2015年完成“營改增”的稅制改革，“盡可能通過立法來解決營改增以后的一些過渡性問題；房產(chǎn)稅立法應(yīng)該建立財產(chǎn)稅制；實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅；對消費稅要重新來認識?！眅ndprint