城鎮(zhèn)化大背景下城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移難題的法律應(yīng)對

上官丕亮

城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移作為環(huán)境污染的一種新形式和特殊形式，具有更加隱蔽、分散的特點，易形成更深層次的環(huán)境污染，控制與治理的難度也更大。

一、目前防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律困境

就法律層面而言，環(huán)保立法滯后、環(huán)保執(zhí)法受制于地方、環(huán)保司法救濟難，已經(jīng)成為防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律困境。

環(huán)保違法成本低。雖然我國已有較為完善的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，但我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)對城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移沒有作出應(yīng)有的反應(yīng)，缺乏專門性或針對性的禁止性規(guī)定，這是城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不能得以防止的一個重要原因。

目前，我國所有的環(huán)保法律所規(guī)定的對違法排污行為的處罰太輕?！斑`法成本低，守法成本高”是我國環(huán)保法律的致命缺陷。即使是2008年新修訂的《水污染防治法》設(shè)定的最高罰款也才100萬元。對污染環(huán)境者的處罰力度過低，是這些年來城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不但沒有得到制止反而有加速趨勢的重要原因。

環(huán)保執(zhí)法受制于地方。近些年來城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題突出，但許多環(huán)境污染事件并不是由政府的環(huán)保執(zhí)法部門查出來的。在現(xiàn)實生活中，還有更多的污染農(nóng)村環(huán)境的違法行為尚未受到環(huán)保執(zhí)法部門的查處。為什么我國的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不力，各地環(huán)保局在制止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用呢？究其原因，其中既有農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力嚴(yán)重不足的因素，更有當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門隸屬于并受制于當(dāng)?shù)卣桓覉?zhí)法的深層背景。那些高污染企業(yè)往往是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，當(dāng)?shù)卣菫榱私?jīng)濟利益而才將那些高污染企業(yè)從城市招商引進(jìn)到農(nóng)村地區(qū)去的，怎么會允許自己下屬的環(huán)保部門去嚴(yán)格執(zhí)法呢？更有甚者，不少地方的環(huán)保部門，除了平時收取一點排污費外，其主要功能就是在環(huán)境污染事件發(fā)生時成為當(dāng)?shù)卣笫禄　⑿∈禄?，說些“對環(huán)境影響不大”等假話的“化解部門”，一些環(huán)境保護(hù)局成了“污染保護(hù)局”。

顯然，如果現(xiàn)行環(huán)保執(zhí)法體制不改革，不解決環(huán)保執(zhí)法受地方保護(hù)干擾的問題，那么我們寄希望于各地環(huán)保執(zhí)法部門加大執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為，制止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，這一美好愿望就要落空。

環(huán)保司法救濟難。目前在我國通過司法途徑進(jìn)行環(huán)保維權(quán)難呢，原因主要有兩個：一是傳統(tǒng)的民事訴訟制度難以應(yīng)對環(huán)境污染侵權(quán)這一新問題，諸如歸責(zé)原則、因果關(guān)系等規(guī)定，往往對受害人不利。例如，2011年7月，上海市第一中級人民法院審理的一起環(huán)境污染侵權(quán)案件，受害人就因為無法證明化工廠排放廢水廢氣與受害人種植的桃樹不能正常掛果存在直接的因果關(guān)系而被判決敗訴。二是由于傳統(tǒng)訴訟理論將原告資格限定為必須與案件有直接利害關(guān)系，對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面的污染侵害，農(nóng)民個人通常被認(rèn)為與案件不具有直接利害關(guān)系，其原告資格不被承認(rèn)，導(dǎo)致在城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的過程中生態(tài)環(huán)境等社會公益遭受侵害時，沒有人或者人們無法出面向法院提起訴訟。

二、遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律思路

基于上述對我國目前法律困境的分析，我們應(yīng)分別從立法、執(zhí)法和司法三個層面采取應(yīng)對和遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的對策。

明確立法禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加大對環(huán)境污染的處罰力度。建議國家立法機關(guān)盡快對頒布于1989年、至今已20多年未作任何修訂的現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改，明確規(guī)定禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，并建立更加嚴(yán)格的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)項目審批制度，特別是應(yīng)明令禁止在農(nóng)村居民集中居住區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)建設(shè)任何工業(yè)項目，以切實保障包括農(nóng)村農(nóng)民在內(nèi)的全國人民的生命、健康、財產(chǎn)、環(huán)境等基本人權(quán)。同時，建議借鑒國外環(huán)保立法的有益經(jīng)驗，盡快在法律上改變長期以來我國環(huán)保法律對違法排污行為處罰太輕的狀況，在《環(huán)境保護(hù)法》等所有環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中加大對環(huán)境污染行為（包括城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移）的處罰力度，污染必重罰，要達(dá)到“不治污染者關(guān)閉、違法排污者虧本、污染嚴(yán)重者判刑”的法律效果，強化環(huán)保法律的權(quán)威，扭轉(zhuǎn)“違法成本低，守法成本高”的尷尬局面，落實我國憲法關(guān)于“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的精神，切實保護(hù)包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。

環(huán)保部門實行垂直管理體制，加強環(huán)保執(zhí)法。目前國家所制定的環(huán)保法律主要依靠地方政府來執(zhí)行，這種環(huán)保行政執(zhí)法體制導(dǎo)致的結(jié)果是，在現(xiàn)實生活中一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執(zhí)行、“打折扣”執(zhí)行，甚至根本就不執(zhí)行國家的環(huán)保法律，從而也就產(chǎn)生了當(dāng)今中國的諸多環(huán)境污染問題，包括城市污染向農(nóng)村加速轉(zhuǎn)移并且危害后果越來越嚴(yán)重的現(xiàn)象。顯然，要加強環(huán)保執(zhí)法，讓環(huán)保部門在遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移中發(fā)揮應(yīng)有的作用，除了要強化環(huán)保部門執(zhí)法人員的責(zé)任意識之外，更重要的是應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行環(huán)保執(zhí)法體制。

2010年10月10日，國務(wù)院在2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中提出“合理劃分和依法規(guī)范各級行政機關(guān)的職能和權(quán)限?？茖W(xué)合理設(shè)置政府機構(gòu)，核定人員編制，實現(xiàn)政府職責(zé)、機構(gòu)和編制的法定化”等規(guī)定的基礎(chǔ)上，頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，強調(diào)：“完善行政執(zhí)法體制和機制。繼續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，合理界定執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法責(zé)任，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法層級，提高基層執(zhí)法能力，切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問題?！?011年12月15日，國務(wù)院印發(fā)的《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出：“建立跨行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法合作機制和部門聯(lián)動執(zhí)法機制?！惫P者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)依照憲法第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的規(guī)定，科學(xué)劃分中央政府與地方政府的執(zhí)法權(quán)限，正如國務(wù)院法制辦公室青鋒同志所指出的“行政執(zhí)法體制改革的重點是執(zhí)法權(quán)的重新配置”。建議借鑒國外環(huán)保執(zhí)法部門直屬中央的有益經(jīng)驗，明確中央政府在環(huán)境保護(hù)上的專屬執(zhí)法權(quán)，環(huán)保部門實行垂直管理體制，直屬中央政府，以給予環(huán)保部門相對獨立的地位。只有這樣，才能從組織上確保環(huán)保執(zhí)法不受地方保護(hù)主義的干擾，保障環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法，敢查敢罰，真正遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勢頭。endprint

建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)保司法救濟機制。針對傳統(tǒng)民事訴訟制度應(yīng)對環(huán)境污染侵權(quán)的不足以及保護(hù)污染受害人權(quán)益的乏力，建議借鑒國外有關(guān)無過錯責(zé)任、忍受限度論、疫病學(xué)的因果關(guān)系等新型訴訟理論和制度，改造和完善我國現(xiàn)行民事訴訟制度。在環(huán)境污染侵權(quán)案件中，法院完全可以借用這套理論來論證污染企業(yè)與農(nóng)民受害之間的關(guān)系，從而簡化許多不必要的鑒定和法庭論證程序，最大限度地減輕農(nóng)民的舉證負(fù)擔(dān)，及時保障農(nóng)民的合法權(quán)益，從而也達(dá)到遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的效果。

為了保護(hù)環(huán)境鼓勵公眾對環(huán)保問題的參與和監(jiān)督，世界上許多國家都建立了環(huán)境公益訴訟制度，值得我們借鑒。一般認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟，是指無直接利害關(guān)系的自然人、法人、社會團(tuán)體和政府組織，為了保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，對違反環(huán)境法律、污染侵害公共環(huán)境權(quán)益的企業(yè)和個人，依照民事訴訟程序向法院提起的、要求追究污染環(huán)境者民事責(zé)任的訴訟活動。環(huán)境行政公益訴訟，是指無直接利害關(guān)系的自然人、法人、社會團(tuán)體和政府組織，為了保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，針對行政機關(guān)環(huán)保執(zhí)法的不作為，依照行政訴訟程序向法院提起的、要求判令行政機關(guān)積極履行環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法職責(zé)的訴訟活動。鑒于目前我國城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的分散性和隱蔽性以及農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量的不足，特別是針對一些環(huán)境污染侵權(quán)無人管、無人訴、無法訴的狀況，建議盡快建立我國的環(huán)境公益訴訟制度，允許10人以上的公民個人、5名以上的律師、民間環(huán)保公益組織、檢察機關(guān)等對污染環(huán)境的企業(yè)提起環(huán)境民事公益訴訟，對政府環(huán)保部門的行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟。法院所判的賠償費用和相關(guān)罰款，用于賠償受害人的損失和恢復(fù)被破壞的生態(tài)。為保障公眾的環(huán)保參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，考慮到其公益性，建議環(huán)境公益訴訟免收原告的訴訟費和鑒定費，并實行舉證責(zé)任倒置，由被告負(fù)責(zé)舉證，真正讓環(huán)境污染者承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，以確保在法律層面切實有效地遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

三、從法律層面多管齊下

遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移

我們必須進(jìn)一步加強和完善環(huán)保法律的規(guī)范、制裁和救濟功能，明確立法禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加大對環(huán)境污染的處罰力度，建立垂直管理的環(huán)保部門，加強環(huán)保執(zhí)法，改造傳統(tǒng)民事訴訟制度并建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)保司法救濟機制，多管齊下，形成制度合力，以切實有效地遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

同時，我們必須認(rèn)識到，從深層次看，一些地方政府的發(fā)展觀和政績觀扭曲也是城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的一大原因。在一些地方，招商引資成為頭等大事、第一政績，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的饑不擇食與發(fā)達(dá)地區(qū)的污染轉(zhuǎn)移一拍即合。當(dāng)城市的落戶空間隨著治污力度的加大而越來越窄，高污染、高耗能的項目就轉(zhuǎn)戰(zhàn)農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村的山清水秀、良田萬頃，在對GDP的瘋狂追求面前變得無足輕重。因此，我們不僅要在法律層面多管齊下，而且同時還應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的綠色GDP考核體系，在考核地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部時，不僅要考核其為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展所作的貢獻(xiàn)，更要考核其任期內(nèi)當(dāng)?shù)匚廴镜陌l(fā)展變化及其治理情況，即把生態(tài)環(huán)境與污染治理納入各級官員政績考核的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境惡化的、治理污染成效不佳的，主要領(lǐng)導(dǎo)干部不得提拔晉升，從源頭破解城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題。

（作者系蘇州大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士）

責(zé)任編輯：錢國華endprint