垂直管理體制下環(huán)保部門(mén)如何強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度

摘 要 環(huán)保執(zhí)法難問(wèn)題是當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題得不到解決的重要原因，針對(duì)環(huán)保部門(mén)執(zhí)法難問(wèn)題，政府正積極推進(jìn)環(huán)保部門(mén)執(zhí)法垂直管理體制試點(diǎn)改革。新的垂直管理體制下，環(huán)保執(zhí)法部門(mén)可以從堅(jiān)持獨(dú)立執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法；建立跨區(qū)域、流域的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)；創(chuàng)新執(zhí)法手段，與監(jiān)察檢測(cè)協(xié)調(diào)配合等方面強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度。

關(guān)鍵詞 垂直管理 體制改革 環(huán)保執(zhí)法 環(huán)保部門(mén)

作者簡(jiǎn)介：包銳，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)在讀本科生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.095

近年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題的持續(xù)惡化，引起了國(guó)家和人民的高度重視。環(huán)保部門(mén)在處理環(huán)境問(wèn)題上缺乏有效治理措施，正挫傷廣大人民對(duì)環(huán)保事業(yè)的信心，也危害到當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。環(huán)境問(wèn)題得不到解決，其背后便是環(huán)保執(zhí)法沒(méi)有發(fā)揮效力。十八大以來(lái)，針對(duì)環(huán)保部門(mén)執(zhí)法難問(wèn)題，政府積極推進(jìn)環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革。近期，一系列環(huán)保垂直管理改革文件下發(fā)，各試點(diǎn)地區(qū)環(huán)保部門(mén)管理體制垂直改革正進(jìn)行地如火如荼。環(huán)保部門(mén)垂直管理已是大勢(shì)所趨。眾所周知，“環(huán)保垂改”后，環(huán)保機(jī)構(gòu)將獨(dú)立于原地方政府的統(tǒng)轄，在此之下，環(huán)保執(zhí)法也終于能夠“挺起腰板”。構(gòu)想在新體制下，如何強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度，使得環(huán)保執(zhí)法走向更加嚴(yán)格、高效、深入的道路，成為必須要進(jìn)一步探討和解決的新問(wèn)題。

一、當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法體制的障礙

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保執(zhí)法部門(mén)主要指中央和地方各級(jí)政府中的環(huán)境主管機(jī)構(gòu)，實(shí)行的是政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的環(huán)境管理體制，各個(gè)部門(mén)在環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)授權(quán)下，對(duì)地方污染防治、資源保護(hù)等問(wèn)題實(shí)施監(jiān)督管理的職能。這種體制的特點(diǎn)是，縱向上，環(huán)保部門(mén)是在政府的指導(dǎo)和調(diào)控下處理環(huán)境問(wèn)題；橫向上，環(huán)保部門(mén)在統(tǒng)一管理環(huán)境問(wèn)題時(shí)，還會(huì)與其他分管部門(mén)進(jìn)行一定的合作與協(xié)調(diào)。體制決定效能，由于各級(jí)環(huán)保部門(mén)隸屬于地方政府，在監(jiān)督和執(zhí)法的過(guò)程中，往往受到多重壓力和束縛。

首先，執(zhí)法權(quán)力主體分散，執(zhí)法效率低。環(huán)保部門(mén)是環(huán)保執(zhí)法的主導(dǎo)性部門(mén)，環(huán)境問(wèn)題一方面需要環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，另一方面環(huán)保部門(mén)的許多權(quán)力被分散到其他相關(guān)部門(mén)。環(huán)境問(wèn)題往往復(fù)雜，涉及多個(gè)方面，而環(huán)保部門(mén)權(quán)力分散，以一己之力很難負(fù)擔(dān)起全部職責(zé)，環(huán)境執(zhí)法效率自然比較低。此外，環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中還存在與相關(guān)部門(mén)職責(zé)劃分不清，有的地方重復(fù)執(zhí)法，有的地方互相推諉，種種因素導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法力度不強(qiáng)，環(huán)境問(wèn)題得不到有效解決。

其次，環(huán)保執(zhí)法受地方保護(hù)主義制約。環(huán)保部門(mén)隸屬當(dāng)?shù)卣?，資金、人員、物力均由政府劃撥，對(duì)地方政府依賴(lài)較大。一些地區(qū)的污染企業(yè)同時(shí)是當(dāng)?shù)丶{稅大戶(hù)，地方政府對(duì)這類(lèi)企業(yè)多出于保護(hù)心理。環(huán)保部門(mén)在對(duì)其環(huán)境執(zhí)法時(shí)，或多或少會(huì)受到當(dāng)?shù)卣母深A(yù)，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)，執(zhí)法效力低下。還有，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是事業(yè)編制，權(quán)力來(lái)源尚得不到認(rèn)可和支持，在執(zhí)法過(guò)程中必然缺乏執(zhí)行力，處處受限制。這些都是不爭(zhēng)的事實(shí)。

最后，現(xiàn)行的環(huán)保執(zhí)法體制難以解決跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)問(wèn)題?，F(xiàn)有的環(huán)保管理體制是按照行政轄區(qū)的范圍監(jiān)督管理環(huán)保問(wèn)題的，在解決跨區(qū)域流域環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染治理等方面，因?yàn)閳?zhí)法權(quán)限問(wèn)題各地區(qū)往往難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建立跨區(qū)際的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)正是當(dāng)下環(huán)境保護(hù)之必需。

當(dāng)然，導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法力度不強(qiáng)的還有其他原因，比如環(huán)保法律立法上模糊，執(zhí)法操作性不強(qiáng)；執(zhí)法手段上單一，靈活性不夠；執(zhí)法能力上，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)低，執(zhí)法能力差等。從根本上，環(huán)境問(wèn)題得不到有效治理，其背后便是環(huán)保執(zhí)法沒(méi)有發(fā)揮效力。環(huán)保部門(mén)執(zhí)法缺乏力度，其根源就在于環(huán)保部門(mén)的管理體制與現(xiàn)實(shí)需要嚴(yán)重脫節(jié)，環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法地位也需要得到確認(rèn)和梳理。改革現(xiàn)行環(huán)保部門(mén)管理體制，打通環(huán)保執(zhí)法在體制上的障礙，解開(kāi)環(huán)保部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中的沉重鐐銬已迫在眉睫。

二、環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革后的地方環(huán)保執(zhí)法管理體制

2016年9月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。從這份《指導(dǎo)意見(jiàn)》來(lái)看，垂直管理體制改革主要是在省級(jí)以下環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。“垂改”后，市級(jí)環(huán)保部門(mén)將一改之前的屬地管理，實(shí)行以省級(jí)環(huán)保部門(mén)為主的雙重管理，雖然仍為市級(jí)政府部門(mén)，但主要領(lǐng)導(dǎo)均由省級(jí)環(huán)保部門(mén)提名、審批和任免，不再受本級(jí)地方政府的統(tǒng)管。而縣級(jí)環(huán)保部門(mén)將直接調(diào)整為市級(jí)環(huán)保部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，其人財(cái)物均由市級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管領(lǐng)。

由此，在管理體制上，將形成省、市級(jí)環(huán)保部門(mén)受省級(jí)環(huán)保部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又是本級(jí)政府工作部門(mén)的雙重管理體制。環(huán)保部門(mén)相當(dāng)于脫離了地方政府的管控，形成自上而下的行使環(huán)境保護(hù)職能的獨(dú)立的行政體系。其權(quán)力上收，同時(shí)還能對(duì)本級(jí)政府環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督。垂直管理體制將有利于加大執(zhí)法監(jiān)督，破除地方保護(hù)主義，保證環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性和行政執(zhí)行力。

三、“環(huán)保垂改”后如何強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度

（一） 強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度必須堅(jiān)持獨(dú)立執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法

環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府后，將突破現(xiàn)有的統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門(mén)、分層次的執(zhí)法體制，劃清執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，確立環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)保執(zhí)法主體地位。在具體執(zhí)法過(guò)程中不再受到地方保護(hù)主義的制約，不再面臨多頭執(zhí)法、執(zhí)法盲區(qū)等多種執(zhí)法難問(wèn)題。真正能夠做到獨(dú)立執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。

垂直管理的環(huán)保執(zhí)法部門(mén)，應(yīng)該在加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，根據(jù)所轄區(qū)域，劃分管轄范圍，明確各級(jí)環(huán)保執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限，形成上下級(jí)分工明確，各部門(mén)相互配合的完整的環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍體系，讓獨(dú)立出來(lái)的權(quán)力運(yùn)用到環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐中。同時(shí)，省級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)擴(kuò)大環(huán)保執(zhí)法權(quán)限，授權(quán)給環(huán)保執(zhí)法部門(mén)以查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收、責(zé)令、強(qiáng)制執(zhí)行處罰等權(quán)力，為強(qiáng)化執(zhí)法力度提供權(quán)力保障。獨(dú)立執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合將使環(huán)境違法企業(yè)憚?dòng)诃h(huán)境違法、積極治理、清潔生產(chǎn)，倒逼污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，自覺(jué)踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任和企業(yè)責(zé)任。

（二）建立跨區(qū)域、流域的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)

跨區(qū)域流域的環(huán)保執(zhí)法問(wèn)題一直是讓環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)“頭疼”的問(wèn)題?，F(xiàn)行的環(huán)保執(zhí)法對(duì)涉及地區(qū)交界的環(huán)境問(wèn)題往往“乏力”，對(duì)環(huán)境污染的追查受到地域限制難以落實(shí)到位?！按垢摹焙?，省級(jí)統(tǒng)一調(diào)配下的各級(jí)環(huán)保部門(mén)，將集中全省的環(huán)保執(zhí)法力量，針對(duì)地區(qū)突出環(huán)境問(wèn)題，采取綜合治理的手段，建立跨區(qū)域、流域的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中優(yōu)勢(shì)執(zhí)法力量解決地區(qū)突出的環(huán)境問(wèn)題。

建立跨區(qū)域、流域的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)合理配置環(huán)保執(zhí)法資源，統(tǒng)籌各區(qū)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)和任務(wù)，劃分環(huán)保保護(hù)專(zhuān)管區(qū)域，同時(shí)將環(huán)保執(zhí)法力量向環(huán)保重點(diǎn)區(qū)域傾斜。比如沿河、沿江設(shè)立專(zhuān)門(mén)的江河流域環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，處理該流域沿岸的環(huán)境違法問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊地帶環(huán)境污染的有效治理。

（三）加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

環(huán)保執(zhí)法是以行政權(quán)力干預(yù)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法行為。權(quán)力在手就要合法使用，高效利用?，F(xiàn)階段的環(huán)保執(zhí)法不力原因也在于環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法手段單一、執(zhí)法人員思想落后；少數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員不作為、責(zé)任心不強(qiáng)；某些環(huán)保執(zhí)法人員缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，缺乏培訓(xùn)，不適應(yīng)越來(lái)越復(fù)雜的環(huán)保執(zhí)法工作等。

此次“垂改”將加強(qiáng)地方環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)也作為重點(diǎn)內(nèi)容。首先明確環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的性質(zhì)，將目前還是事業(yè)編的環(huán)保部門(mén)轉(zhuǎn)化為行政機(jī)構(gòu)，環(huán)保執(zhí)法人員將列入政府行政執(zhí)法部門(mén)序列；環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)一應(yīng)物資經(jīng)費(fèi)均由上級(jí)主管機(jī)關(guān)承擔(dān)?！叭?、財(cái)、物”的專(zhuān)管使得環(huán)保執(zhí)法隊(duì)員從身份上、隸屬關(guān)系上、財(cái)政供養(yǎng)上得到有力支持，不再依賴(lài)于地方，為執(zhí)法人員在物質(zhì)保障上樹(shù)立信心，提高執(zhí)法積極性。

其次，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，為基層環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍輸送專(zhuān)業(yè)化人才，建設(shè)真正懂法律、懂業(yè)務(wù)、高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)水平，全面提升環(huán)境執(zhí)法能力。

最后，還要加大環(huán)保執(zhí)法技術(shù)裝備的投資?，F(xiàn)有某些地區(qū)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍甚至都沒(méi)有一臺(tái)合格的執(zhí)法的車(chē)輛，這樣的窘迫現(xiàn)狀亟待提升。從環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一著裝到環(huán)境污染證據(jù)采集儀器等，要不斷加大對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍裝備設(shè)施的投資，推進(jìn)環(huán)保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，提高環(huán)保執(zhí)法質(zhì)量和效率，增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。

（四）創(chuàng)新運(yùn)用執(zhí)法手段，監(jiān)察檢測(cè)協(xié)調(diào)配合

一直以來(lái)，環(huán)保執(zhí)法被認(rèn)為是最直接的環(huán)境管理手段，在糾正環(huán)境違法行為，打擊環(huán)境違法犯罪方面發(fā)揮重要作用，但環(huán)保執(zhí)法的手段歷來(lái)只局限于查封、扣押、沒(méi)收、強(qiáng)制執(zhí)行等傳統(tǒng)事后處罰手段上。這種單一執(zhí)法方式也缺乏同環(huán)境監(jiān)察檢測(cè)部門(mén)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，沒(méi)有充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察檢測(cè)和執(zhí)法的聯(lián)合作用。因此，在實(shí)行“垂改后，環(huán)保執(zhí)法有必要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法手段，加強(qiáng)同監(jiān)察檢測(cè)部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。可以借鑒國(guó)外環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方法，利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、定向監(jiān)管等措施，使環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)通過(guò)分析監(jiān)管數(shù)據(jù)，確定環(huán)境違法嫌疑企業(yè)，將環(huán)境違法情況通報(bào)給環(huán)保執(zhí)法人員，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染企業(yè)的預(yù)防打擊，避免環(huán)境污染進(jìn)一步惡化。發(fā)揮執(zhí)法措施之外手段的作用，并非是隨意擴(kuò)大環(huán)保執(zhí)法權(quán)限，而是在動(dòng)用執(zhí)法手段之前，通過(guò)環(huán)境監(jiān)督的形式減少危害環(huán)境行為的發(fā)生。這種聯(lián)合監(jiān)察檢測(cè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法手段將進(jìn)一步充實(shí)環(huán)保執(zhí)法的作用，也從側(cè)面強(qiáng)化了環(huán)保執(zhí)法的力度，有利于更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

（五）提高社會(huì)公眾參與力度，共同監(jiān)督執(zhí)法

我國(guó)環(huán)保法倡導(dǎo)公共參與的原則。現(xiàn)階段，公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)日益加強(qiáng)，拓寬公眾參與社會(huì)監(jiān)督的渠道，也會(huì)加強(qiáng)公眾對(duì)環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)督與支持。

因此，應(yīng)該建立環(huán)保執(zhí)法的公眾監(jiān)督機(jī)制，充分保障公民的環(huán)境知情權(quán)；倡導(dǎo)生態(tài)文明的理念，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性， 發(fā)揮公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督作用，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威，樹(shù)立公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的信心。

參考文獻(xiàn)：

[1]2016年9月14日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第二、三、四條.

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