后禁牧?xí)r期農(nóng)牧交錯(cuò)帶草場(chǎng)利用和管理的探索

楊瑞玲　齊顧波　左停

摘要 禁牧政策實(shí)施以來，草原上違規(guī)放牧現(xiàn)象一直是“公開的秘密”，顯性的禁牧政策文本與隱性的偷牧行為間形成僵局，禁牧政策的長(zhǎng)期可持續(xù)性亦受到質(zhì)疑。為打破僵局，探索禁牧草原的后續(xù)利用和管理，寧夏鹽池縣大水坑鎮(zhèn)進(jìn)行了開牧試驗(yàn)。通過對(duì)開牧試驗(yàn)村以及非試驗(yàn)村8個(gè)村莊40戶農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研，研究發(fā)現(xiàn)開牧試驗(yàn)方案恢復(fù)了農(nóng)戶草場(chǎng)使用權(quán)并實(shí)行鼓勵(lì)社區(qū)參與的草場(chǎng)管理機(jī)制，農(nóng)民的灘羊養(yǎng)殖行為、草場(chǎng)使用和管理行為都發(fā)生了改變，在保證草場(chǎng)質(zhì)量的同時(shí)農(nóng)戶生計(jì)得以改善。社區(qū)資源稟賦、社區(qū)精英、明晰的產(chǎn)權(quán)、草場(chǎng)管理行動(dòng)的制度化、政府的監(jiān)管與獎(jiǎng)懲結(jié)合是草場(chǎng)社區(qū)化管理的影響因素。開牧試驗(yàn)啟示要實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)管理政策的可持續(xù)性，應(yīng)注重草原生態(tài)保護(hù)和農(nóng)戶生計(jì)發(fā)展的兼顧、草場(chǎng)使用權(quán)的恢復(fù)、管理方案的彈性、社區(qū)參與的管理機(jī)制和生計(jì)替代政策。政策僵局的打破不能依賴于政府的數(shù)量可觀的生態(tài)補(bǔ)償，而需要借鑒開牧試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，在更為綜合的市場(chǎng)框架下建立納入個(gè)人承諾和社區(qū)管理的草場(chǎng)使用制度。

關(guān)鍵詞禁牧政策；開牧試驗(yàn)；社區(qū)參與；草場(chǎng)管理

中圖分類號(hào)F062.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1002-2104（2014）01-0118-08

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.01.017

上世紀(jì)60年代哈丁提出著名的“公地悲劇”論，說明完全開放、沒有任何管理的公共資源最終會(huì)因?yàn)槊總€(gè)理性的個(gè)體追求自身利益最大化而導(dǎo)致過度使用或退化。哈丁意在警醒人口問題最終難以通過技術(shù)手段解決，也不能訴諸于良心，而需要通過達(dá)成共識(shí)的具有共同強(qiáng)制力的社會(huì)安排來產(chǎn)生責(zé)任[1]。公地悲劇演繹出兩種解決思路：一種是將產(chǎn)權(quán)分配給個(gè)人，通過自由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源私有化，一種是國有化或者建立全權(quán)的外部機(jī)構(gòu)來管理資源[2]。我國的草原管理目前也主要沿襲這兩個(gè)思路：90年代第二輪草場(chǎng)承包確立了“雙權(quán)一制”為主要內(nèi)容的草原承包經(jīng)營(yíng)制度，但并沒有帶來預(yù)期的效果；2000年以后，國家積極介入到草原生態(tài)保護(hù)中，試圖通過補(bǔ)貼和干預(yù)牧民的微觀生產(chǎn)行為來保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，實(shí)際上卻普遍出現(xiàn)違規(guī)放牧行為，國家決策的簡(jiǎn)單化和決策過程的“再集中”，導(dǎo)致國家干預(yù)的失敗[3]。

1試驗(yàn)背景

1.1開牧試驗(yàn)的由來

禁牧政策是國家干預(yù)牧民生產(chǎn)行為政策中最突出的一個(gè)，被稱為是席卷西部草原乃至全國生態(tài)脆弱地區(qū)的一場(chǎng)“綠色革命”[4]，但禁牧實(shí)施伊始就引發(fā)了學(xué)者們的激烈討論。一方面，禁牧相比自由放牧，取得了更好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益[5]；另一方面，在禁牧效果得到承認(rèn)的同時(shí)，它的長(zhǎng)期可持續(xù)性受到質(zhì)疑。禁牧對(duì)部分農(nóng)戶尤其是貧困戶的生計(jì)形成挑戰(zhàn)[6]。普遍出現(xiàn)的違禁放牧沖擊政策實(shí)施效果，導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張[7]和禁牧政策執(zhí)行成本高昂。禁牧政策實(shí)際上處于一種僵局之中，產(chǎn)生了類似于公地悲劇的效果，“夜間偷牧”取得了一種半合法化的地位[8]。全年禁牧還造成草原資源浪費(fèi)，耕地耕種強(qiáng)度增加[9]。大量研究表明，圍欄封育在一定時(shí)期內(nèi)可顯著提高草地生產(chǎn)力，但長(zhǎng)期封育并不利于提高其生產(chǎn)力、生物多樣性和放牧利用價(jià)值，不利于草場(chǎng)的健康恢復(fù)[10-16]。因此，后禁牧?xí)r代的草場(chǎng)利用和管理是一個(gè)很值得討論的問題，農(nóng)民和學(xué)者都提出適當(dāng)利用草場(chǎng)的建議，但目前有價(jià)值的嘗試還比較有限，王曉毅在內(nèi)蒙開展了實(shí)驗(yàn)，通過行動(dòng)研究指出讓村民參與協(xié)商和規(guī)劃、引入社區(qū)管理是解決問題的有效途徑[17]。國際上，針對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈，上世紀(jì)80年代以來，有學(xué)者提出第三種選擇：一種（自發(fā)的或者引導(dǎo)的）來自于資源使用者社區(qū)內(nèi)部的集體行動(dòng)[2]。與那些外部強(qiáng)加的規(guī)則相比，公共資源的使用者設(shè)計(jì)和實(shí)施自己制定的規(guī)則時(shí)，更能促成當(dāng)?shù)刭Y源的可持續(xù)利用[18]。國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為，政策應(yīng)是決策者和政策受眾之間智慧和文化的互動(dòng)過程，決策者需要在全局觀的基礎(chǔ)上針對(duì)重要的地區(qū)因素設(shè)計(jì)更加靈活的政策，政策的受眾則要基于自身的特點(diǎn)進(jìn)行積極地適應(yīng)，生態(tài)實(shí)際和包括傳統(tǒng)知識(shí)在內(nèi)的社會(huì)實(shí)際是利用新政策的基礎(chǔ)[19]。社區(qū)參與的草場(chǎng)管理制度在后禁牧?xí)r代不妨成為一種有價(jià)值的嘗試。

2003年，寧夏自治區(qū)在全國率先實(shí)施天然草原全面禁牧封育。禁牧以前農(nóng)民放牧的時(shí)間和規(guī)模不受限制可以自由放牧，全面禁牧后，農(nóng)民全年不能在草場(chǎng)上放牧，只能舍飼和打草飼養(yǎng)，但實(shí)際上違規(guī)放牧是公開的秘密，禁牧政策難以真正落實(shí)。在此背景下，寧夏回族自治區(qū)政府辦公廳牽頭，農(nóng)牧廳等多個(gè)部門共同參與實(shí)施，于2005年在鹽池縣成立“南部山區(qū)天然草原以草定畜、草畜平衡大水坑鎮(zhèn)綜合試點(diǎn)”（以下簡(jiǎn)稱為開牧試驗(yàn)）。

1.2開牧試驗(yàn)下草場(chǎng)的社區(qū)化管理機(jī)制

該試驗(yàn)圍繞禁牧封育草原面臨的后續(xù)保護(hù)和合理利用問題，綜合采用劃區(qū)輪牧、季節(jié)性休牧和以草定畜的管理措施，實(shí)現(xiàn)天然草原的永續(xù)利用。試驗(yàn)中草原站綜合依據(jù)天然草原載畜量、人工飼草料和農(nóng)作物秸稈量，制定草畜平衡計(jì)劃，與農(nóng)戶（聯(lián)戶）簽訂草畜平衡責(zé)任書，頒發(fā)放牧許可證。根據(jù)不同草地類型的可食牧草產(chǎn)量，確定的載畜量（畝/綿羊單位）分別為16畝、20畝和25畝；而輪牧方式4-6區(qū)，輪牧?xí)r期大致在每年5月15日到11月15日，但可根據(jù)實(shí)際的降水和草場(chǎng)質(zhì)量靈活調(diào)整，其余時(shí)間是休牧?xí)r段。

開牧試驗(yàn)方案中政府與村莊共同制定放牧方案及其監(jiān)管制度，建立以自然村及放牧聯(lián)戶組為管理主體的機(jī)制，力圖實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民自我約束、自我監(jiān)督和自我管理草原?？h級(jí)草原站核定載畜量，輪牧月份每月組織測(cè)草和羊只統(tǒng)計(jì)，每年春季鎮(zhèn)草原站根據(jù)雨水情況和草的長(zhǎng)勢(shì)決定是否輪牧，并向上級(jí)草原站申請(qǐng)，政府提供配套項(xiàng)目支持。隊(duì)長(zhǎng)開會(huì)傳達(dá)上級(jí)意見，并和村民一起商量具體的輪牧計(jì)劃，農(nóng)戶之間相互監(jiān)督超載行為和在他人草場(chǎng)上偷牧的情況，鎮(zhèn)禁牧組會(huì)不時(shí)進(jìn)行巡查，并對(duì)超載農(nóng)戶進(jìn)行懲罰。

2研究地點(diǎn)及方法

鹽池縣地處寧夏回族自治區(qū)東部，毛烏素沙地邊緣，黃土高原向鄂爾多斯臺(tái)地、半干旱區(qū)向干旱區(qū)、干草原向荒漠的過渡帶上，屬于農(nóng)牧交錯(cuò)帶地區(qū)。多年平均降水量不足300mm，可灌溉耕地稀缺，灘羊養(yǎng)殖是當(dāng)?shù)刂饕r(nóng)業(yè)收入來源。開牧試驗(yàn)于2006年在大水坑鎮(zhèn)新建行政村的10個(gè)自然村實(shí)施，2007年推廣到全鎮(zhèn)，示范推廣面積達(dá)95.562萬畝，涉及2個(gè)國有場(chǎng)站和全鎮(zhèn)所有的15個(gè)行政村，106個(gè)自然村，4 146戶農(nóng)戶。經(jīng)過2年試驗(yàn)，在合理載畜量和有力的管理下，即使在放牧狀態(tài)，草原植被依然可以得到較好地保護(hù)。2008年開牧試驗(yàn)由于天氣干旱而中止，恢復(fù)了禁牧。2011年寧夏回族自治區(qū)在全國的草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制背景下，通過《寧夏回族自治區(qū)禁牧封育條例》并于當(dāng)年3月開始實(shí)行，整體禁牧力度進(jìn)一步加大。草原上的違規(guī)放牧現(xiàn)象并沒有隨著《條例》的出臺(tái)以及追加生態(tài)補(bǔ)償款就自動(dòng)消失，禁牧政策僵局沒有被打破，因此開牧試驗(yàn)的探索也還沒有停止，2012年10月，大水坑鎮(zhèn)有7個(gè)村莊重新實(shí)施開牧。

本研究采用案例研究的方式，通過問卷調(diào)查和半結(jié)構(gòu)訪談相結(jié)合的方法收集資料，訪談人員涉及縣草原站、鎮(zhèn)草原管理站、鎮(zhèn)草原實(shí)驗(yàn)站、鎮(zhèn)政府的工作人員，8個(gè)自然村的隊(duì)長(zhǎng)和40位村民；其中2個(gè)自然村是非試點(diǎn)村。

調(diào)研村莊基本信息見表1，其中試點(diǎn)村和非試點(diǎn)村人均草場(chǎng)面積懸殊，這是因?yàn)椴輬?chǎng)面積大的村莊大部分已確權(quán)到戶，面積小的村莊只劃分到聯(lián)戶或仍由集體統(tǒng)一管理，開牧實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)時(shí)傾向于選擇草場(chǎng)分到戶的村莊。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生計(jì)活動(dòng)決策一般以戶為單位，因此本文將村民訪談結(jié)果直接用于農(nóng)戶生計(jì)的分析，在文中多次農(nóng)戶為單位陳述事實(shí)。

40戶村民中，開牧試點(diǎn)村30戶，非試點(diǎn)村10戶，被訪者中男性26人，女性14人；年齡最大的為67歲，最年輕的33歲，平均年齡48歲；文化水平以小學(xué)和初中為主；平均家庭規(guī)模為5口人。村莊選取上綜合考慮到村莊規(guī)模、人均草場(chǎng)和水澆地資源稟賦、開牧年份等因素，使選取的村莊較為多樣化。開牧村被訪農(nóng)戶占六個(gè)村莊常住戶數(shù)量的21%，非試點(diǎn)村被訪戶數(shù)則占兩個(gè)村莊常住戶數(shù)的20%。2012年筆者對(duì)這幾個(gè)村莊的隊(duì)長(zhǎng)和部分村民進(jìn)行了回訪。

3開牧試驗(yàn)中農(nóng)戶使用和管理草場(chǎng)行為的變化

禁牧政策僵局的破解，本質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與農(nóng)戶生計(jì)利益之間的協(xié)調(diào)，不能恢復(fù)自由放牧?xí)r農(nóng)戶為收入而過度使用草原的現(xiàn)象，也要避免禁牧?xí)r為保護(hù)草原而犧牲農(nóng)戶生計(jì)的傾向。相比自由放牧和禁牧兩種政策，在開牧試驗(yàn)的干預(yù)下農(nóng)戶能按照規(guī)則使用草場(chǎng)、合理放牧，農(nóng)戶管理草場(chǎng)的積極性得以提高，草地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象和合伙放牧行為變得活躍，在不影響草場(chǎng)質(zhì)量的情況下改善了農(nóng)戶生計(jì)，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)與農(nóng)戶生計(jì)的兼顧。

3.1農(nóng)戶灘羊養(yǎng)殖行為的變化

3.1.1養(yǎng)殖規(guī)模

禁牧?xí)r灘羊經(jīng)歷了一個(gè)先急劇減少后增加的反彈過

程。與禁牧?xí)r相比，開牧?xí)r30戶試點(diǎn)農(nóng)戶中50%的農(nóng)戶灘羊規(guī)模沒變，20%的農(nóng)戶縮小了規(guī)模，剩余30%則擴(kuò)大了規(guī)模。禁牧?xí)r平均每戶存欄54只，標(biāo)準(zhǔn)差為32.31只，開牧?xí)r平均每戶存欄49只，標(biāo)準(zhǔn)差為43.45只，總體規(guī)?？s小，戶與戶之間規(guī)模差異增大。

這是因?yàn)殚_牧后草場(chǎng)的流轉(zhuǎn)使用現(xiàn)象增多，部分農(nóng)戶手里集中了大量草地，擴(kuò)大了養(yǎng)殖規(guī)模，另一部分農(nóng)戶則因?yàn)檎业狡渌鍪臻T路或缺少勞動(dòng)力，自動(dòng)放棄了養(yǎng)羊。

恢復(fù)禁牧后，灘羊仍進(jìn)一步減少，2009年平均每戶存欄47只，隨著外出務(wù)工人口增加以及村莊留守人口的老齡化，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看養(yǎng)羊戶存在自然減少的趨勢(shì)，2009年40戶村民有8戶放棄養(yǎng)羊，2012年又有10戶放棄養(yǎng)羊，其中有2戶因病，3戶因養(yǎng)老，另外5戶轉(zhuǎn)而從事打工、做生意或者完全從事種植業(yè)。

農(nóng)戶養(yǎng)羊規(guī)模變化受草場(chǎng)資源、家庭勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力、灘羊市場(chǎng)行情等多種因素影響，

但草場(chǎng)管理政策的變化是影響農(nóng)戶養(yǎng)殖規(guī)模變化的最重要因素，表2中

30戶試點(diǎn)戶中該多項(xiàng)選擇題總有效回答戶數(shù)為24戶，其中“其他因素”選項(xiàng)為開放選項(xiàng)，5戶選擇該項(xiàng)的農(nóng)戶分別填答了“草料”“自己的興趣和水澆地的多少”“草料不足”“修鐵路草場(chǎng)退化”“羊多了喂不起”。表2中的影響因素是研究者預(yù)設(shè)的選項(xiàng)，訪談中發(fā)現(xiàn)，除了上述因素，農(nóng)民在決策養(yǎng)殖行為時(shí)還會(huì)權(quán)衡到家庭的生計(jì)成本和養(yǎng)羊的機(jī)會(huì)成本。

3.1.2放牧?xí)r間

禁牧?xí)r村民放牧多在晚上，體力消耗大，一般控制在6小時(shí)以內(nèi)，開牧?xí)r由夜間放牧轉(zhuǎn)為白天放牧。30戶中有14戶放牧?xí)r間延長(zhǎng)，4戶縮短，12戶沒有明顯變化；放牧

時(shí)間總體上比禁牧?xí)r長(zhǎng)，但比傳統(tǒng)的全天候自由放牧還是明顯縮短。農(nóng)戶在傳統(tǒng)自由放牧?xí)r比較粗放，放牧?xí)r間越長(zhǎng)越好；禁牧?xí)r被迫轉(zhuǎn)變?yōu)樯犸?，農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到舍飼育肥快、

產(chǎn)羔率高的優(yōu)點(diǎn)；更多剩余時(shí)間也使得農(nóng)戶從事副業(yè)收入增加，形成機(jī)會(huì)成本的意識(shí)。此外，禁牧后長(zhǎng)期夜牧導(dǎo)致羊習(xí)慣吃涼草，中午不愿吃草，自然就縮短了放牧?xí)r間。因此，所訪農(nóng)戶均認(rèn)為放養(yǎng)時(shí)間過長(zhǎng)既浪費(fèi)時(shí)間不利于增收，也不利于草場(chǎng)質(zhì)量。

3.1.3飼養(yǎng)方式

開牧?xí)r24戶采取舍飼和放養(yǎng)相結(jié)合的方式，占絕大多數(shù)，1戶采取完全圈養(yǎng)的方式，只有5戶是完全放養(yǎng)。禁牧?xí)r村民被迫由傳統(tǒng)的粗放型放養(yǎng)向舍飼育肥轉(zhuǎn)變，育肥羊生長(zhǎng)快，產(chǎn)羔率由原來的一年一茬羔或兩年三茬提高到兩年三茬或一年兩茬，經(jīng)濟(jì)效益好。開牧后他們也沒有恢復(fù)傳統(tǒng)的粗放放養(yǎng)方式，而是將放養(yǎng)與飼料喂養(yǎng)結(jié)合。在水澆地豐富的村莊，種植青玉米育肥已很普及。

3.2草場(chǎng)使用和管理行為的變化

禁牧后，草場(chǎng)得到明顯改善和恢復(fù)，而開牧后草場(chǎng)質(zhì)量也并沒有變差，

48.3%的農(nóng)戶認(rèn)為實(shí)施開牧?xí)r草場(chǎng)質(zhì)量相比禁牧?xí)r還有好轉(zhuǎn)，48.3%的農(nóng)戶則認(rèn)為質(zhì)量沒有變化，總體而言草場(chǎng)質(zhì)量改善。期間農(nóng)戶養(yǎng)殖行為以及草場(chǎng)使用與管理行為的改善共同促成草場(chǎng)質(zhì)量變化。

一是羊只數(shù)量減少，載畜率接近于以草定畜的標(biāo)準(zhǔn)，超載現(xiàn)象明顯減輕；二是禁牧?xí)r農(nóng)戶多在夜間放牧，不容易管理和監(jiān)督，開牧?xí)r白天放牧，容易受到村民的監(jiān)督，秩序比較好；三是禁牧?xí)r農(nóng)戶失去了使用權(quán)，草場(chǎng)管理意識(shí)淡漠，開牧后農(nóng)民管理草場(chǎng)更積極，甚至還刺激了草場(chǎng)流轉(zhuǎn)和合伙放牧。

3.2.1超載情況

開牧后實(shí)施以草定畜，草場(chǎng)超載現(xiàn)象得到明顯遏制。禁牧?xí)r30戶中有21戶超載，有7戶草場(chǎng)未充分利用，有2戶沒養(yǎng)羊；開牧?xí)r有14戶超載，12戶未充分利用，4戶沒養(yǎng)羊。按照測(cè)定的以草定畜標(biāo)準(zhǔn)，禁牧?xí)r30戶村民的總超載率為32.4%，而開牧實(shí)施以草定畜，總超載率為52%，超載情況明顯減輕。這與村民、村干部的說法一致，以草定畜盡管存在超載，但是超載情況比較輕微。

3.2.2草場(chǎng)流轉(zhuǎn)

開牧試驗(yàn)使草場(chǎng)價(jià)值得以外化，外流人口的草場(chǎng)變成閑置資源，草場(chǎng)流轉(zhuǎn)在一些村莊短暫興起，在6個(gè)試點(diǎn)村中有3個(gè)村莊出現(xiàn)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，而另外3個(gè)村莊的村民表示沒有出現(xiàn)草場(chǎng)流轉(zhuǎn)是因?yàn)椴輬?chǎng)只劃分到聯(lián)戶，而2個(gè)非試點(diǎn)村自禁牧后從未出現(xiàn)草場(chǎng)流轉(zhuǎn)。除去常見的無償轉(zhuǎn)讓給親友外，有償租賃也有不同形式，石山溝村所有村民都參與草場(chǎng)流轉(zhuǎn)，按照羊單位收租金，每只羊10元；雙疙瘩村按照草場(chǎng)面積收，每畝1元；井溝村則以人口為單位收租金，租一口人的草場(chǎng)10元錢。無論是有償出租還是無償借用，草場(chǎng)使用權(quán)轉(zhuǎn)移都有一個(gè)形式即放牧羊只指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，承租方獲得他人草場(chǎng)后，放牧?xí)r也需要攜帶出租者的放牧許可證以應(yīng)對(duì)檢查，訪談中的一位村民放牧?xí)r會(huì)隨身帶著5個(gè)放牧證。隨著開牧試驗(yàn)結(jié)束，草場(chǎng)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也終止。

3.2.3合伙放牧

開牧試驗(yàn)還刺激了合作放牧的恢復(fù)，在當(dāng)?shù)睾献餍问街饕莾扇龖糨喠鞣拍粱蛘吆匣锕脱蛸模怨?jié)省勞動(dòng)力。8個(gè)村莊中2012年有4個(gè)村莊存在合伙偷牧的現(xiàn)象，其中3個(gè)是當(dāng)時(shí)的開牧試點(diǎn)村。武記塘和玉皇廟兩個(gè)村莊是在開牧試驗(yàn)的直接刺激下恢復(fù)了合伙放牧。開牧?xí)r武記塘村自發(fā)形成了5個(gè)合作放牧小組，覆蓋所有養(yǎng)羊戶，禁牧恢復(fù)后這種合伙放牧的形式保留了下來；玉皇廟開牧期間全村有3個(gè)放牧小組，2012年還保留有2個(gè)。井溝村則是在禁牧?xí)r也未中止過合伙放牧，一直都是合伙偷牧或放牧，開牧?xí)r全村有7個(gè)合作小組，涵蓋了所有養(yǎng)羊戶，但近幾年隨著打工以及種水澆地的農(nóng)戶增多，難以合伙。非試點(diǎn)村庫團(tuán)在禁牧初也是單獨(dú)偷牧，但幾年之后演變成合伙偷牧的現(xiàn)象。盡管農(nóng)戶合伙放牧現(xiàn)象與草場(chǎng)管理政策的關(guān)系值得更為深入研究，但開牧試驗(yàn)確實(shí)起到了刺激作用。

3.3農(nóng)戶生計(jì)的變化

開牧試驗(yàn)對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響突出表現(xiàn)在農(nóng)戶的養(yǎng)羊收入和身心壓力兩方面。

3.3.1農(nóng)戶養(yǎng)羊收入

禁牧后，羊肉價(jià)格上漲，但羊只數(shù)量減少，購買飼草料和偷牧罰款導(dǎo)致養(yǎng)羊成本增加，因此60%的農(nóng)戶表示養(yǎng)羊收入減少，平均減少23.9%。禁牧?xí)r草場(chǎng)管理以罰代管，罰款支出成為重要的養(yǎng)殖成本。例如2008年武記塘村的一個(gè)組，每戶都因偷牧而被罰款2 000多元，整個(gè)組罰款共兩萬多元；2008年夏季的一個(gè)月東學(xué)良全村罰款總額7 000多元，僅村民G一戶就被罰款2 000元；庫團(tuán)村在2008年整個(gè)隊(duì)繳納10 000元的罰款。隨著開牧試驗(yàn)的實(shí)行，50%的農(nóng)戶養(yǎng)羊純收入增加，另外50%沒有明顯變化，總的來說農(nóng)戶養(yǎng)羊純收入平均增加18.9%。開牧試驗(yàn)后，養(yǎng)羊飼草料成本降低，免除了禁牧?xí)r高額的違規(guī)放牧成本，同時(shí)30%的農(nóng)戶增加了養(yǎng)羊數(shù)量，這些因素共同促成養(yǎng)羊的純收入增加。

3.3.2農(nóng)民身心壓力

禁牧政策僵局被認(rèn)為是農(nóng)民有“代價(jià)的勝利”，雖然通過夜間偷牧“實(shí)現(xiàn)”了草場(chǎng)資源的使用權(quán)和收益權(quán)，但亦付出了不小的代價(jià)，主要表現(xiàn)在勞動(dòng)強(qiáng)度加大及偷牧所伴生的精神壓力[8]，

農(nóng)民普遍認(rèn)為開牧后面臨的身心壓力減輕。禁牧?xí)r的精神壓力來自于禁牧稽查和罰款，農(nóng)民經(jīng)常要和禁牧督察組的檢察人員“打游擊”，學(xué)者稱之為“貓鼠游戲”[17]。東學(xué)良村一村民曾趕著羊群在草場(chǎng)上與開著車的禁牧組人員周旋了一下午，最終還是被車追上并繳納罰款。夜間偷牧的農(nóng)民作息時(shí)間打亂，白天工作，晚上疲憊不堪，有村民將羊拴在自己身上，這樣即使自己睡著了羊群移動(dòng)時(shí)也會(huì)把他拉醒。西北地區(qū)，晝夜溫差大，夜間寒冷，庫團(tuán)村一位老人因?yàn)橐鼓凉谴碳又刈罱K放棄了養(yǎng)羊；草原上地勢(shì)坑坑洼洼，光線又差，農(nóng)民經(jīng)常夜晚放牧?xí)r在草原上摔倒或迷路。與此諸多不利相反，開牧?xí)r農(nóng)民只要不超載就不被罰款，正大光明放牧，作息時(shí)間正?；c草原管理人員的關(guān)系也得到緩和。

4開牧試驗(yàn)下草場(chǎng)社區(qū)化管理的影響因素

以上分析表明開牧試驗(yàn)方案下保護(hù)草場(chǎng)和改善農(nóng)戶生計(jì)的效果，如果要實(shí)現(xiàn)禁牧政策僵局的徹底破解，還需要長(zhǎng)期有效的管理制度進(jìn)行保障。制度的有效性是動(dòng)態(tài)的，受到村莊內(nèi)外一系列因素的影響。

4.1社區(qū)資源稟賦

農(nóng)牧交錯(cuò)帶因不同村莊資源稟賦相差較大，農(nóng)戶對(duì)天然草場(chǎng)的依賴程度也有很大差異。資源稟賦是草場(chǎng)管理制度的先決條件，資源豐富的村莊易形成良性的草場(chǎng)使用制度，反之，資源單一匱乏的村莊，難以內(nèi)生成良性制度，需要外部支持彌補(bǔ)。如草場(chǎng)資源稀少使得龍記灣村這樣的村莊不適合單個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)草場(chǎng)——即使按照以草定畜的標(biāo)準(zhǔn)，人均草場(chǎng)也只夠養(yǎng)一只羊，遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)戶的養(yǎng)殖規(guī)模，但該村水澆地豐富，禁牧后較為成功地轉(zhuǎn)型為舍飼育肥，偷牧超載輕微，草場(chǎng)壓力小。在大部分沒有水澆地的村莊，草場(chǎng)成為村民最主要的生產(chǎn)資源，禁牧難度很大。西學(xué)良村沒有水澆地，草場(chǎng)也少，該村不僅偷牧嚴(yán)重，還演變?yōu)榭绱逋的粒噜彽臇|學(xué)良村就深受其害。再如，庫團(tuán)村民團(tuán)結(jié)，村干部有威信，但因?yàn)闆]有水澆地、草場(chǎng)稀少，村民也只能依賴合伙偷牧來維持生計(jì)，偷牧導(dǎo)致莊稼和林地也被羊啃，該村干部積極向上級(jí)爭(zhēng)取揚(yáng)黃灌溉項(xiàng)目，希望借此改變現(xiàn)狀。

4.2社區(qū)精英

在青壯年勞力和其他精英外流的背景下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的社區(qū)精英主要是各自然村的隊(duì)長(zhǎng)，他們?cè)谏鐓^(qū)草場(chǎng)管理中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、內(nèi)部監(jiān)管和導(dǎo)向的作用。在一個(gè)有威信、公正、責(zé)任心強(qiáng)的隊(duì)長(zhǎng)的帶領(lǐng)下，其自然村的開牧試驗(yàn)就做得比較成功，以草定畜和輪牧、休牧的控制比較好。而隊(duì)長(zhǎng)如果不負(fù)責(zé)任，疏于管理，甚至自己就帶頭多養(yǎng)羊，那么該村的草場(chǎng)管理實(shí)施就不能按照方案的大方向進(jìn)行，則政府監(jiān)管力度就需加強(qiáng)。如在井溝村和武記塘村，隊(duì)長(zhǎng)組織村民實(shí)施自發(fā)性輪牧，并起到監(jiān)管作用，使得這兩個(gè)村莊的放牧較有秩序，而在東學(xué)良村，隊(duì)長(zhǎng)本人就是村莊的養(yǎng)羊大戶，違規(guī)放牧嚴(yán)重，他對(duì)自己管理村莊的放牧表示沒有信心。

4.3明晰的產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)明晰和產(chǎn)權(quán)的激活是有效草場(chǎng)管理機(jī)制的實(shí)質(zhì)。主流的產(chǎn)權(quán)明晰往往指的是私有化，筆者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)明晰的內(nèi)涵并不等同于私有化或承包到戶，

“公地悲劇”常被人們誤讀，事實(shí)上哈丁原本強(qiáng)調(diào)的是完全開放和自由使用的資源，禁牧最終產(chǎn)生了類似的悲劇，說明所有人都擁有的“公地”資源和所有人都不擁有的資源如禁牧下的草場(chǎng)本質(zhì)都一樣導(dǎo)致悲劇，其關(guān)鍵在于打破“公地悲劇”中的完全開放和自由使用的狀況，實(shí)現(xiàn)有限制的具有排他性的使用權(quán)并建立管理機(jī)制，其判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是實(shí)質(zhì)上的利用是否能做到界限清晰與權(quán)屬清晰，是否建立使用者普遍接受的關(guān)于資源使用的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。這不僅僅是一系列規(guī)則，還包含一個(gè)權(quán)利激活的過程，當(dāng)權(quán)利束可以轉(zhuǎn)變?yōu)槔媪鳎?guī)則才生效，才能真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。實(shí)際利用形式可以多樣化，或單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)或多個(gè)農(nóng)戶合作，都是可行的利用方式，除使用權(quán)到戶外，聯(lián)戶和集體使用的草場(chǎng)也需要規(guī)則來明晰產(chǎn)權(quán)，外出農(nóng)戶也需要具有約束力的規(guī)則保障其草場(chǎng)資源的利益。

90年代草場(chǎng)承包以后，部分村民曾通過補(bǔ)播、圍欄、控制羊只數(shù)量和治理沙化等方式自發(fā)建設(shè)和保護(hù)草場(chǎng)。

禁牧后草場(chǎng)變成了所有人都不能使用的資源，農(nóng)戶只有保護(hù)、管理和建設(shè)的責(zé)任，而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵蓋的占有、使用和收益的權(quán)利實(shí)質(zhì)上被剝奪，利益得不到實(shí)現(xiàn)就意味著“雙權(quán)一制”停留在文本上，產(chǎn)權(quán)界限再次模糊。農(nóng)戶偷牧不分是誰家草場(chǎng)，不管草場(chǎng)承載能力如何，隨便放養(yǎng)，村際偷牧也很常見，處于無序狀態(tài)；開牧?xí)r原本消失的產(chǎn)權(quán)界限變得清晰，農(nóng)戶都在自己的或者聯(lián)戶的草場(chǎng)上放羊，外村人如果到本村偷牧，全體村民會(huì)一致“驅(qū)逐”，原本無利可圖的草場(chǎng)，變成一種可以流轉(zhuǎn)的資源。

4.4草場(chǎng)管理行動(dòng)的制度化

聯(lián)戶和集體仍是草場(chǎng)使用和管理的重要單位，即便是圍欄到單戶的草場(chǎng)，要想不受他人侵犯，社區(qū)內(nèi)部農(nóng)戶之間也必須達(dá)成一致的具有約束力的規(guī)則，并且需要制度化來保障。在農(nóng)村社區(qū)有長(zhǎng)期形成的信任機(jī)制和道德約束，村民對(duì)社區(qū)內(nèi)部的約定十分尊重，如聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)主要就是親屬鄰里等熟人圍欄到聯(lián)戶，傳統(tǒng)的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)與規(guī)則在發(fā)揮效力。40戶中70%的農(nóng)戶表示如果社區(qū)內(nèi)部制訂草場(chǎng)管理辦法，自己肯定會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行，11%的農(nóng)戶表示如果大家都執(zhí)行他們也會(huì)執(zhí)行，僅有19%的村民表示要看情況，這說明社區(qū)內(nèi)部的管理規(guī)則不僅得到村民的支持，而且還會(huì)產(chǎn)生輿論壓力來使一些原本搖擺的人也選擇遵守。在社區(qū)草場(chǎng)管理較成功的村莊，非正式的草場(chǎng)管理制度往往發(fā)揮關(guān)鍵作用。早在禁牧前武記塘在隊(duì)長(zhǎng)的牽頭下就自發(fā)實(shí)施以草定畜和輪牧，小組訪談時(shí)該村村民為幾種草場(chǎng)管理方式打分：禁牧0分，自由放牧2.875分，開牧試驗(yàn)8.75分，禁牧前他們自發(fā)組織的以草定畜和輪牧則高達(dá)9.75分。開牧期間井溝村隊(duì)長(zhǎng)和各聯(lián)戶組的隊(duì)員們?cè)陂e聊時(shí)一起約定輪牧?xí)r間和區(qū)劃方案。兩村村民還會(huì)根據(jù)時(shí)間、天氣以及不同地塊草場(chǎng)的距離和質(zhì)量等調(diào)整輪牧方案，既兼顧自己的日常方便，又有意識(shí)地去長(zhǎng)勢(shì)好的地方放牧，讓長(zhǎng)勢(shì)不好的草場(chǎng)得以恢復(fù)。這種非正式的合作與共識(shí)，需要制度化的約束，但目前還缺乏將其制度化的機(jī)制，而這首先需要突破當(dāng)前禁牧政策的限制。

4.5政府監(jiān)管與獎(jiǎng)懲結(jié)合

社區(qū)草場(chǎng)制度化管理的合法性不能僅僅依賴于社區(qū)內(nèi)部的共識(shí)，監(jiān)管制度和獎(jiǎng)懲措施是其保障。社區(qū)內(nèi)部是熟人社會(huì)，大家不愿意相互得罪而容易放任，管理者權(quán)力也有限，隊(duì)長(zhǎng)往往只能通過調(diào)解和口頭約束來解決矛盾，并且很多管理內(nèi)容是超越村莊范圍的，如村際草場(chǎng)地界糾紛、跨村放牧，偷牧?xí)r不僅草場(chǎng)受破壞，一些農(nóng)作物和林地也遭殃。開牧試驗(yàn)中來自外部的約束力量主要是鎮(zhèn)禁牧組，禁牧組不定期巡視和檢查，并對(duì)偷牧和超載的農(nóng)戶罰款，起到約束作用。不過，目前的監(jiān)管制度與獎(jiǎng)懲措施還沒有結(jié)合起來，效果不好。自治區(qū)實(shí)施全區(qū)禁牧的同時(shí)也加強(qiáng)了相關(guān)政策措施和配套項(xiàng)目的支持，如圍欄建設(shè)、舍飼半舍飼養(yǎng)殖技術(shù)支持、人工種草、中藥材種植、陳化糧補(bǔ)貼等，還有禁牧獎(jiǎng)補(bǔ)政策，以彌補(bǔ)農(nóng)戶生計(jì)由于禁牧受到的負(fù)面影響，但各種補(bǔ)貼政策“一刀切”，救濟(jì)性質(zhì)強(qiáng)，沒有與村民的草原保護(hù)行為和效果掛鉤，不能體現(xiàn)出選擇性激勵(lì)，罰款也并沒有真正用到改善草原上，“以罰代管”現(xiàn)象突出，甚至成為相關(guān)部門的創(chuàng)收工具，也成為基層干群關(guān)系緊張的焦點(diǎn)。如果這些政策與村民的草原保護(hù)行為和效果掛鉤，進(jìn)一步體現(xiàn)出選擇性激勵(lì)的作用，那么，監(jiān)管會(huì)更有效。

5開牧試驗(yàn)的啟示

與自由放牧下的掠奪性使用和禁牧政策下的無序偷牧相比，開牧試驗(yàn)方案為打破禁牧政策“僵局”提供了思路，對(duì)探索可持續(xù)草原管理制度有一定啟示。

5.1兼顧草原生態(tài)保護(hù)和農(nóng)戶生計(jì)發(fā)展的管理方式具有可持續(xù)性

在小組打分中，農(nóng)戶給禁牧政策打出的分?jǐn)?shù)高于自由放牧，說明他們也能認(rèn)識(shí)到禁牧對(duì)于草原恢復(fù)和保護(hù)的積極作用，但事實(shí)上出于生計(jì)考慮，

農(nóng)戶對(duì)禁牧的生態(tài)效益進(jìn)行肯定評(píng)價(jià)的同時(shí)又普遍違規(guī)放牧，相比對(duì)禁牧政策的抵觸情緒和普遍違規(guī)，對(duì)于開牧試驗(yàn)積極性更高，認(rèn)為全年禁牧不可取，禁牧政策應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。70%的被訪戶認(rèn)為在自由放牧、禁牧和有限制的開牧三種方案中，有限制的開牧最合理。

給開牧實(shí)驗(yàn)打出更高的分?jǐn)?shù)也顯示出農(nóng)戶的生態(tài)理性，他們沒有盲目地只考慮自己的生計(jì)，都去選擇無限制的放牧。但傳統(tǒng)的草場(chǎng)管理政策忽視了農(nóng)戶的生計(jì)利益，打消了他們保護(hù)草場(chǎng)的積極性，

允許放牧為農(nóng)戶生計(jì)發(fā)展提供了選擇，相應(yīng)的使用限制則保障了穩(wěn)定的草場(chǎng)質(zhì)量，村民對(duì)限制性開牧的認(rèn)同顯示出繼續(xù)實(shí)施該方案的可行性。

5.2恢復(fù)草場(chǎng)使用權(quán)有利于提高農(nóng)戶管理草場(chǎng)的積極性

禁牧侵蝕了“雙權(quán)一制”確立的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶對(duì)有名無實(shí)的所有權(quán)缺乏積極性，也不排斥其他人使用自己的草場(chǎng)，產(chǎn)權(quán)界限似有實(shí)無，傳統(tǒng)放牧規(guī)則也失效。開牧?xí)r原本消失的產(chǎn)權(quán)界限變得清晰，農(nóng)戶重新重視對(duì)草場(chǎng)的管理，與實(shí)際利益相關(guān)的產(chǎn)權(quán)對(duì)草場(chǎng)的使用形成了制約力。

5.3有彈性的管理方案更具有可操作性

干旱半干旱草場(chǎng)存在一定的非平衡生態(tài)系統(tǒng)特征，牲畜與草之間不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，同時(shí)牧民對(duì)畜群規(guī)模的確定是一個(gè)集生計(jì)、可支配資源、市場(chǎng)等多因素影響下的綜合決策過程，“草畜平衡”本質(zhì)上是一個(gè)宏觀目標(biāo)，應(yīng)該更側(cè)重生態(tài)系統(tǒng)彈性管理[20]。開牧?xí)r農(nóng)戶也沒有嚴(yán)格按照劃區(qū)輪牧方案實(shí)施，而是進(jìn)行了改良，根據(jù)時(shí)間的方便、天氣以及不同地塊草場(chǎng)的距離和質(zhì)量等安排調(diào)整。自上而下制定的畜牧方案如能根據(jù)農(nóng)戶和社區(qū)需要進(jìn)行調(diào)整，則更具可實(shí)施性。

5.4社區(qū)參與的管理機(jī)制更有約束力

與單純由上級(jí)制定并監(jiān)督實(shí)施的禁牧政策相比，開牧試驗(yàn)中實(shí)行的多方參與、以社區(qū)為主體的管理機(jī)制使相關(guān)利益群體的能動(dòng)性得到發(fā)揮。在此機(jī)制中，農(nóng)戶在生計(jì)需求得到兼顧的同時(shí)也做出了管理、保護(hù)草場(chǎng)的承諾和行動(dòng)，社區(qū)信任機(jī)制和道德約束恢復(fù)作用，還改變了原來貓鼠游戲的局面，草場(chǎng)管理部門的監(jiān)管成本降低、合法性增強(qiáng)，這樣的制度對(duì)于農(nóng)戶管理草場(chǎng)的行為更有約束力。

5.5生計(jì)替代政策為有效管理制度提供助力

農(nóng)戶的養(yǎng)殖行為是一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)決策過程，除去內(nèi)部的資源外，養(yǎng)殖業(yè)外部的機(jī)會(huì)成本也是農(nóng)戶行為決策的重要因素。替代生計(jì)的可獲得性決定了農(nóng)戶對(duì)草場(chǎng)的依賴程度。市場(chǎng)提供的生計(jì)替代機(jī)會(huì)已經(jīng)導(dǎo)致大量農(nóng)戶向外轉(zhuǎn)移，減輕了本地草場(chǎng)的壓力，目前在村養(yǎng)羊的主要是中老年戶，被訪者平均年齡為51歲。從政府補(bǔ)償?shù)慕嵌瓤?，寧夏回族自治區(qū)享受中央禁牧補(bǔ)助、牧草良種補(bǔ)貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)資金政策：禁牧草原每畝每年平均補(bǔ)助6元；對(duì)鹽池、同心、海原3個(gè)國定牧業(yè)半牧業(yè)縣的牧民，每戶每年生產(chǎn)資料補(bǔ)貼500元；人工草地每畝每年牧草良種補(bǔ)貼10元。禁牧草原補(bǔ)償額度相比農(nóng)戶每年幾萬元的偷牧收入還是很低，對(duì)農(nóng)戶生計(jì)作用有限

，除了直接的政策和補(bǔ)償之外，引導(dǎo)新的生計(jì)活動(dòng)的政策更為重要，例如支持替代生計(jì)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策、在生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老保障金中納入生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。

6討論

禁牧政策實(shí)施過程中的違規(guī)放牧現(xiàn)象本質(zhì)上反映了我國自然資源管理領(lǐng)域以政府為代表的國家力量、市場(chǎng)力量、社區(qū)以及個(gè)體力量之間的不平衡。草場(chǎng)的所有權(quán)歸集體，農(nóng)戶有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但國家卻擁有全局上的決策權(quán)和管理權(quán)，這樣的制度安排削弱了基層農(nóng)戶和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的管理能動(dòng)性。國家政策、社區(qū)層面的資源管理實(shí)踐與農(nóng)戶個(gè)體行為是動(dòng)態(tài)的相互作用的過程。開牧試驗(yàn)對(duì)如何打破禁牧政策“僵局”有一定啟示，其力量不是來自政府的數(shù)量可觀的生態(tài)補(bǔ)償，而是更為綜合的在市場(chǎng)框架下納入個(gè)人承諾和社區(qū)管理的草場(chǎng)使用制度，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民生計(jì)的兼顧。值得提及的是，2009年時(shí)，調(diào)研的8個(gè)村莊約有45%的農(nóng)戶常年在外，而常住戶中86%的農(nóng)戶養(yǎng)羊，占8個(gè)村莊總戶數(shù)的47.5%，這一比例在之后回訪中進(jìn)一步降低。將草場(chǎng)管理政策置于農(nóng)牧交錯(cuò)帶人口老齡化、空心化的背景之下，放牧壓力長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)減輕，吸取開牧試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)、調(diào)整開牧政策也具有可行性。

（編輯：田紅）

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