建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制：質(zhì)疑與辨析

羅云開

摘 要：走新型城鎮(zhèn)化道路，就要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民享有同等的基本公共服務(wù)。筆者認(rèn)為，國內(nèi)學(xué)術(shù)界這些年關(guān)于建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的研究，可能沒有多少理論意義和實(shí)踐價(jià)值。在公共服務(wù)供給過程中，政府、企業(yè)和個(gè)人應(yīng)分別承擔(dān)哪些支出事項(xiàng)，對(duì)相關(guān)金額進(jìn)行估算并分析是否承擔(dān)得起等，其實(shí)都是沒啥必要去研究的，因?yàn)?，要么是?jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科已經(jīng)對(duì)相關(guān)問題做了較充分的研究和理論闡述，我們只須直接借鑒有關(guān)理論成果即可，要么是沒啥研究的意義，等等。經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)做了充分翔實(shí)的論述，給出了比較清晰的答案。應(yīng)進(jìn)一步圍繞政府向全體居民提供的公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政收入水平是否相適應(yīng)展開研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；成本分擔(dān)機(jī)制；公共服務(wù)均等化

中圖分類號(hào)：F061.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2015）06-0087-06

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民享有同等的基本公共服務(wù)。換言之，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程，在這個(gè)過程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的分享是實(shí)。相關(guān)的公共服務(wù)具體包括養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障，農(nóng)民工職業(yè)教育、技能培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)，子女義務(wù)教育，保障性住房，市政設(shè)施與公共管理，最低生活保障等方面。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供各種基本公共服務(wù)，必然涉及到相應(yīng)的資金支出問題。國內(nèi)學(xué)術(shù)界近幾年一直在關(guān)注這個(gè)問題，對(duì)其做了很多分析探討，認(rèn)為應(yīng)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，研究主要是圍繞市民化成本包含哪些內(nèi)容[1]-[9]、成本測(cè)算方法與計(jì)算結(jié)果[1]-[6-10-11]和成本分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建[2-3-6-8-9]等方面展開。隨著中央正式提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，我國政府出臺(tái)的相關(guān)文件也對(duì)該問題做了相應(yīng)的闡述。2014年3月，我國發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提到應(yīng)“建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任”。

事實(shí)上，關(guān)于建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制這種提法值得商榷，這種提法或許是不夠嚴(yán)謹(jǐn)不夠科學(xué)的，由此展開的進(jìn)一步分析研究，其理論意義和實(shí)踐價(jià)值也令人存疑。

一、政府為什么提供公共服務(wù)

何為“公共服務(wù)”？法國學(xué)者狄驥于1912年在其著作《公法的變遷：法律和國家》中首次正式提出了“公共服務(wù)”的概念，認(rèn)為公共服務(wù)指的是“那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為”，“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征”[12]。公共服務(wù)是為社會(huì)所需要的，但公共服務(wù)不能由市場(chǎng)自發(fā)地進(jìn)行供給，或者不能由市場(chǎng)自發(fā)地進(jìn)行足額供給，而必須由政府主導(dǎo)其供給，或者由政府參與其供給。狄驥的概念就反映了這些內(nèi)涵，其他一些學(xué)者的闡述也有類似的反映。公共服務(wù)往往不適合由私人部門供給，休謨 [13]在18世紀(jì)就指出，“因?yàn)閭€(gè)人都在找尋借口，要想使自己省卻麻煩和開支，而把全部負(fù)擔(dān)加在他人身上。政治社會(huì)就容易補(bǔ)救這些弊病。執(zhí)政長官把他們的任何重大部分臣民的利益看做自己的直接利益。他們無需咨詢他人，只須自己考慮，就可以擬定促進(jìn)那種利益的任何計(jì)劃”。斯密[14]闡述了國家的三大職能，其中之一就是“建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施（其建設(shè)與維持絕不是為了任何個(gè)人或任何少數(shù)人的利益），這種事業(yè)與設(shè)施，在由大社會(huì)經(jīng)營時(shí)，其利潤常能補(bǔ)償所費(fèi)而有余，但若由個(gè)人或少數(shù)人經(jīng)營，就決不能補(bǔ)償所費(fèi)”。穆勒[15]贊成斯密所倡導(dǎo)的“自由放任”原則，但指出一些關(guān)系到社會(huì)“整體利益”的事，如初等教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、天燃?xì)夂妥詠硭镜龋瑧?yīng)由政府承擔(dān)。

為什么公共服務(wù)不能由市場(chǎng)自發(fā)地進(jìn)行供給或者進(jìn)行足額供給，而必須由政府主導(dǎo)或者參與其供給呢？從不同的視角對(duì)其進(jìn)行解釋的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論有不少，這里僅以幾個(gè)代表性理論為例，做些分析與探討。

一是公共產(chǎn)品理論。Samuelson[16]薩繆爾森于20世紀(jì)50年代提出了公共產(chǎn)品的定義，認(rèn)為公共產(chǎn)品是“每個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”，指出公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征。非排他性是指只要該產(chǎn)品存在，就很難排除任何個(gè)人對(duì)它的使用或者分享，試圖去排除會(huì)招致高昂的成本；非競(jìng)爭(zhēng)性是指每增加一個(gè)人使用或者分享該產(chǎn)品時(shí)，并不會(huì)帶來成本的增加。事實(shí)上，同時(shí)具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征的產(chǎn)品并不多見，這類產(chǎn)品是所謂的純公共產(chǎn)品，還有一類產(chǎn)品只是具備兩個(gè)特征中的一個(gè)，這類產(chǎn)品是所謂的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有非排他性但卻是競(jìng)爭(zhēng)性的，或者具有非競(jìng)爭(zhēng)性但卻是排他性的。討論公共產(chǎn)品時(shí)，一般既包括純公共產(chǎn)品也包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品。與公共產(chǎn)品相對(duì)立的概念是私人產(chǎn)品，私人產(chǎn)品既是排他性的也是競(jìng)爭(zhēng)性的。

私人部門不愿意生產(chǎn)并向社會(huì)供給純公共產(chǎn)品和具有非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，原因就在于這些產(chǎn)品的非排他性特征。非排他性意味著，私人部門生產(chǎn)并供給產(chǎn)品，卻無法建立起相應(yīng)的產(chǎn)品使用收費(fèi)機(jī)制，也就無法補(bǔ)償成本并獲取合理的回報(bào)，這樣，私人部門也就失去了生產(chǎn)并供給這些產(chǎn)品的意愿。那么，就必然是由政府來供給純公共產(chǎn)品和具有非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品了。在政府提供的公共服務(wù)中，就有類似于國防、環(huán)境保護(hù)這樣的純公共產(chǎn)品，政府主導(dǎo)其供給的原因就在于它們的非排他性特征。對(duì)于具有非競(jìng)爭(zhēng)性但卻是排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品來說，私人部門一般都有意愿進(jìn)行生產(chǎn)并供給，政府也就無須介入進(jìn)來，因?yàn)榕潘砸馕吨?，私人部門能建立起正常的產(chǎn)品使用收費(fèi)機(jī)制，能補(bǔ)償成本并獲取必要的回報(bào)。但是，在某些具有排他性的產(chǎn)品供給過程中，政府也有介入必要，這是因?yàn)槌霈F(xiàn)了其他方面的一些原因，如下面的外部性分析。

二是外部性理論。20世紀(jì)20年代，庇古提出了外部性理論。外部性是指?jìng)€(gè)體（包括自然人、法人等）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他個(gè)體產(chǎn)生影響，但這種影響并沒有反映在市場(chǎng)交易的收益與成本當(dāng)中。包括負(fù)外部性與正外部性兩種情況：在負(fù)外部性情況下，個(gè)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使得其他個(gè)體或者社會(huì)受損，但該個(gè)體卻沒有承擔(dān)何種成本，此時(shí)，該個(gè)體的邊際個(gè)人成本小于邊際社會(huì)成本；在正外部性情況下，個(gè)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使得其他個(gè)體或者社會(huì)受益，但受益者無須支付何種代價(jià)，此時(shí)，該個(gè)體的邊際個(gè)人收益小于邊際社會(huì)收益。如果一種產(chǎn)品的生產(chǎn)存在負(fù)外部性，那么，從整個(gè)社會(huì)利益的角度來看，該產(chǎn)品存在過度生產(chǎn)的現(xiàn)象，庇古[17]認(rèn)為，應(yīng)對(duì)生產(chǎn)者實(shí)施征稅以抑制其生產(chǎn)；如果一種產(chǎn)品的生產(chǎn)存在正外部性，那么，從整個(gè)社會(huì)利益的角度來看，該產(chǎn)品存在生產(chǎn)不足的現(xiàn)象，應(yīng)對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼以鼓勵(lì)其擴(kuò)大生產(chǎn)。

可以從外部性理論來解釋政府對(duì)一些公共服務(wù)的供給，這方面典型的例子是教育。實(shí)際上，教育并不屬于公共產(chǎn)品范疇，而是一種私人產(chǎn)品，因?yàn)樗仁桥潘缘囊彩歉?jìng)爭(zhēng)性的，因而，不能應(yīng)用公共產(chǎn)品理論來解釋政府對(duì)教育的供給活動(dòng)。但是，教育具有較強(qiáng)的正外部性，如果只是依賴私人資金舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，教育的供給量會(huì)明顯不足。面對(duì)這種情況，政府有兩種解決辦法：第一，對(duì)私人舉辦者給予財(cái)政補(bǔ)貼，以激勵(lì)其擴(kuò)大教育的供給；第二，在民辦教育之外發(fā)展公辦教育，即政府利用財(cái)政資金直接興辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，以有效彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，這即是政府參與對(duì)教育的供給活動(dòng)的一個(gè)主要原因。

三是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。20世紀(jì)20年代，庇古創(chuàng)立了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。庇古[17]認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利與國民收入密切相關(guān)，國民收入水平越高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越平均，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大。對(duì)后一論點(diǎn)的理論解釋是，在邊際效用遞減規(guī)律的作用下，政府通過稅收和補(bǔ)貼等措施，將富人的部分收入轉(zhuǎn)到窮人手中，窮人的效用增加量要大于富人的效用減少量，社會(huì)的整體福利因而增加。20世紀(jì)30年代和40年代，卡爾多、希克斯、伯格森和薩繆爾森等對(duì)庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行了重要的補(bǔ)充和修改，形成了新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)。二戰(zhàn)后，阿羅和森等進(jìn)一步發(fā)展了后福利經(jīng)濟(jì)學(xué)。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也能很好地解釋政府對(duì)一些公共服務(wù)的供給。伴隨著改革開放以來的經(jīng)濟(jì)高速增長，我國國民收入和社會(huì)財(cái)富在快速增加，但同時(shí)，也出現(xiàn)了收入分配差距過大的問題，我國目前是世界上基尼系數(shù)比較高的國家之一。設(shè)法解決收入分配差距過大的問題，使收入分配差距保持在一個(gè)較合理的水平上，這將有助于增加社會(huì)的整體福利。而這方面的任務(wù)，顯然不能指望由市場(chǎng)來承擔(dān)，而只能由政府來完成。政府提供的一些公共服務(wù)，如建立社會(huì)救助體系和社會(huì)福利體系等，起到的一個(gè)重要作用便是促使國民收入分配更均等些。

四是公平理論。早期的主要有功利主義的公平觀和直覺主義的公平觀等。20世紀(jì)50年代以來，羅爾斯提出的正義論，成為了當(dāng)代西方最具有影響力的公平正義理論。羅爾斯 [18]認(rèn)為，正義即公平。他區(qū)分了形式的正義和實(shí)質(zhì)性正義，指出形式的正義并不能保證實(shí)質(zhì)性正義，“法律和制度可能在被平等地實(shí)施著的同時(shí)還包含著非正義。類似情況類似處理并不足以保證實(shí)質(zhì)的正義?！绷_爾斯更注重實(shí)質(zhì)正義，即結(jié)果均等。他提出正義的兩個(gè)原則是，“第一個(gè)原則：每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則：社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使他們①被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益；并且②依系于地位和職務(wù)向所有人開放?！绷_爾斯強(qiáng)調(diào)在保證機(jī)會(huì)均等的前提下，重視結(jié)果均等，盡量照顧最少受惠者的最大利益。他將正義的兩個(gè)原則進(jìn)一步表述為：“所有社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益”。

哈耶克[19]于1960年出版了《自由秩序原理》一書。他認(rèn)為，結(jié)果均等是一個(gè)陷阱，會(huì)導(dǎo)致政府擁有強(qiáng)權(quán)和對(duì)個(gè)人自由的踐踏，就公平而言，人人都享有平等的機(jī)會(huì)最為重要。他指出，“人們一般都是以這樣的主張來表達(dá)其平等要求的，即‘任才能馳騁。它包括三個(gè)含義：一是阻礙某些人發(fā)展的任何人為障礙，都應(yīng)當(dāng)被清除；二是個(gè)人所擁有的任何特權(quán)，都應(yīng)當(dāng)被取消；三是國家為改進(jìn)人們之狀況而采取的措施，應(yīng)當(dāng)同等地適用于所有的人?！穆氊?zé)并不在于確使每個(gè)人都具有相同的獲致某一特定地位的前途，而只在于使每個(gè)人都能平等地利用那些從本質(zhì)上來講須由政府提供的便利條件。”[9]在哈耶克看來，均等化的關(guān)鍵是機(jī)會(huì)均等。

公平理論也有助于解釋政府對(duì)一些公共服務(wù)的供給，而且多數(shù)時(shí)候是基于機(jī)會(huì)均等的視角進(jìn)行的解釋。如政府對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給，有助于普遍地提升全體居民的文化素質(zhì)，改善全體居民的健康狀況，保障全體居民在起點(diǎn)大致公平的基礎(chǔ)上，參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。另外，基于結(jié)果均等的視角也能解釋政府提供某些公共服務(wù)的行為，如社會(huì)救助體系的建立，有助于緩解收入分配差距過大的問題，改善低收入階層的生活水平等。

二、政府參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)：質(zhì)疑與辨析

學(xué)術(shù)界在討論政府參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)問題時(shí)，主要是從兩個(gè)方面展開研究：第一，相對(duì)企業(yè)和個(gè)人而言，政府應(yīng)承擔(dān)哪些支出事項(xiàng)，以及在政府應(yīng)承擔(dān)的支出事項(xiàng)上，各級(jí)政府應(yīng)如何進(jìn)行事權(quán)劃分；第二，試圖把政府應(yīng)承擔(dān)的支出金額估算出來，再分析政府財(cái)力能否承擔(dān)得起。

相對(duì)企業(yè)和個(gè)人來說，政府應(yīng)承擔(dān)哪些支出事項(xiàng)呢？其實(shí)，正如前文所述，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)展至今，已經(jīng)對(duì)這個(gè)問題做了比較透徹的研究，給出了比較清晰的答案。簡(jiǎn)言之，一些產(chǎn)品或者勞務(wù)為社會(huì)所需要，但這些產(chǎn)品或者勞務(wù)無法由市場(chǎng)自發(fā)地進(jìn)行供給或者進(jìn)行足額供給，那么，就必須由政府主導(dǎo)或者參與其供給，這表現(xiàn)為政府提供各種公共服務(wù)的行為，具體包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障和環(huán)境保護(hù)等方面。因而，關(guān)于政府應(yīng)承擔(dān)哪些支出事項(xiàng)的問題在理論界已經(jīng)被研究得很清楚了，也就無需再去研究了。

在政府應(yīng)承擔(dān)的支出事項(xiàng)上，各級(jí)政府應(yīng)如何進(jìn)行事權(quán)劃分呢？同樣，學(xué)術(shù)界對(duì)這個(gè)問題也已經(jīng)做了比較充分的研究，給出了很有說服力的觀點(diǎn)或者論斷。Tiebout[20]于20世紀(jì)50年代開創(chuàng)的財(cái)政分權(quán)理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，就對(duì)不同層級(jí)政府間如何劃分事權(quán)做了深入的研究，將這些經(jīng)濟(jì)學(xué)思想應(yīng)用于實(shí)踐，可以幫助我們大致判斷中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)供給哪些公共服務(wù)，省級(jí)政府應(yīng)負(fù)責(zé)供給哪些公共服務(wù)，縣級(jí)政府應(yīng)負(fù)責(zé)供給哪些公共服務(wù)，等等。因而，在政府應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供的基本公共服務(wù)中，哪種公共服務(wù)應(yīng)由哪個(gè)層級(jí)的政府供給，即可根據(jù)上述原理進(jìn)行推斷，也就是說，沒有另外再開展什么研究的必要。事實(shí)上，哪種公共服務(wù)應(yīng)由哪個(gè)層級(jí)的政府供給，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口當(dāng)然是和城鎮(zhèn)戶籍居民遵循同樣的做法，這就涉及到這樣一個(gè)問題，我國城鎮(zhèn)戶籍居民目前享受的各種基本公共服務(wù)，分別是由哪個(gè)層級(jí)的政府供給的呢？其實(shí)，我國正是根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，于1994進(jìn)行了分稅制改革，建立了財(cái)政分權(quán)體制。只是應(yīng)注意到，我國目前不同層級(jí)政府間的事權(quán)劃分還存在一些明顯不合理的地方，有必要對(duì)其進(jìn)行改革完善，同時(shí)，對(duì)不同層級(jí)政府間的財(cái)權(quán)劃分也要做出相應(yīng)的調(diào)整，以促使各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)之間保持一種基本匹配的關(guān)系，從而扭轉(zhuǎn)此前兩者不相適應(yīng)的狀況。

一些研究者對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)的支出金額做了估算，并簡(jiǎn)單地判斷了一下，政府財(cái)力能否承擔(dān)得起。做這樣分析的背景是，中央提出要搞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，核心是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民享有同等的基本公共服務(wù)，這樣一來，各級(jí)政府便很想知道，向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供各種公共服務(wù)，需要增加多少財(cái)政支出，政府現(xiàn)有的財(cái)力能否承擔(dān)得起。應(yīng)該說，做這樣的計(jì)算分析未嘗不可，但也要看到，這樣的計(jì)算分析是就事論事，是停留在事物的表面而沒有涉及到事物的本質(zhì)，或者說，這么一個(gè)計(jì)算分析缺乏理論深度。

僅僅做上述這樣的計(jì)算分析，是停留在較淺的討論問題的層次上，應(yīng)進(jìn)一步圍繞政府向全體居民提供的公共服務(wù)水平是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政收入等相適應(yīng)做些討論，這樣一種研究才有一定的深度，才比較到位。各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明，政府提供的公共服務(wù)水平必然要受到政府財(cái)力的制約，而一國財(cái)政收入的高低又取決于該國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因而，政府提供的公共服務(wù)水平必然要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政收入等相適應(yīng)，它們之間表現(xiàn)出一種顯著的正相關(guān)關(guān)系。從世界各國的情況來看，發(fā)達(dá)國家的居民所能享受的公共服務(wù)水平明顯高于欠發(fā)達(dá)國家。從縱向的視角來看，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長，一國政府向居民提供的公共服務(wù)水平也在逐漸上升。如果政府財(cái)力能承擔(dān)得起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的財(cái)政支出增加額，這是表明，政府按照城鎮(zhèn)戶籍居民目前所享有的基本公共服務(wù)水平，向戶籍居民和非戶籍居民（主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口）同時(shí)提供，政府的財(cái)政收入是承擔(dān)得起的，此時(shí)，政府向全體居民提供的公共服務(wù)水平，是目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況所能支撐的。如果政府認(rèn)為自身的財(cái)力仍顯寬裕，還可以考慮進(jìn)一步增加公共服務(wù)的供給。

如果政府財(cái)力承擔(dān)不起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的財(cái)政支出增加額，這是表明，政府按照城鎮(zhèn)戶籍居民目前所享有的基本公共服務(wù)水平，向戶籍居民和非戶籍居民（主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口）同時(shí)提供，政府的財(cái)政收入是承擔(dān)不起的，此時(shí)，政府向全體居民提供的公共服務(wù)水平，超出了目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況的支撐能力。應(yīng)該怎么辦呢？一種合理而公允的做法當(dāng)然是，適當(dāng)降低政府向全體居民提供的公共服務(wù)水平，以使得政府財(cái)力能承擔(dān)得起。但是，這種做法在現(xiàn)實(shí)中卻很難行得通，因?yàn)橐獙⒊擎?zhèn)戶籍居民已經(jīng)享有的公共服務(wù)水平降下來，必將遇到巨大的阻力，從而導(dǎo)致該做法不可行。一種變通的做法便是，城鎮(zhèn)戶籍居民繼續(xù)享受目前所享受的基本公共服務(wù)水平，而對(duì)于非戶籍居民，政府暫時(shí)對(duì)其提供較低水平的基本公共服務(wù)，以不超出政府財(cái)力的支撐能力，在未來的一段時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長，政府再逐漸提高向非戶籍居民供給的公共服務(wù)水平，最終達(dá)到和戶籍居民大致同等的水平。

綜上所述，筆者認(rèn)為，從學(xué)術(shù)界探討的“政府參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)”的兩方面內(nèi)容來看，要么是前人已經(jīng)研究得很充分因而不需要再做研究了，要么是停留在事物表層的一種簡(jiǎn)單的計(jì)算分析，不具有什么研究的深度，因而，總的來看，這樣一種探討沒有明顯的意義。另外，嚴(yán)格說來，“成本分擔(dān)”這種提法也似有不妥之處，似乎混淆或是模糊了事物的本質(zhì)。因?yàn)椋鞘褂秘?cái)政收入為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供各種公共服務(wù)的，表面上看來，是政府單方面為了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而發(fā)生額外的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出，而實(shí)際上，財(cái)政收入主要來自稅收，而稅收當(dāng)中就包含了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的貢獻(xiàn)：一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要繳納個(gè)人所得稅等；另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與了工商企業(yè)的財(cái)富創(chuàng)造，工商企業(yè)再據(jù)以繳納各種稅收等。換言之，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造的財(cái)富有一部分以稅收的形式繳納給政府，然后，政府利用稅收為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供各種公共服務(wù)，說到底，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是在享受自己的勞動(dòng)成果。因而，提供公共服務(wù)這種行為，并不是政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口單方面的施舍。

三、企業(yè)參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)：質(zhì)疑與辨析

從學(xué)術(shù)界所做的分析研究來看，討論“企業(yè)參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)”問題，主要是在做兩個(gè)方面的分析：第一，相對(duì)政府、個(gè)人而言，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)哪些支出事項(xiàng)；第二，對(duì)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的支出金額進(jìn)行估算。

研究者都認(rèn)為，企業(yè)主要是承擔(dān)社會(huì)保障和職工技能培訓(xùn)等方面的費(fèi)用，其實(shí)，這只是在敘述一些經(jīng)濟(jì)常識(shí)，這種敘述談不上是什么學(xué)術(shù)研究。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、公平理論等思想，能夠解釋政府為什么應(yīng)該供給社會(huì)保障這種公共服務(wù)。在提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障過程中，必然存在社會(huì)保障繳費(fèi)問題，企業(yè)、個(gè)人要參與繳費(fèi)，政府要給予財(cái)政補(bǔ)貼，這是很長時(shí)期以來世界各國的普遍做法，我國也不例外。因而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要和城鎮(zhèn)居民享有同等的基本公共服務(wù)，就應(yīng)盡快讓社會(huì)保障覆蓋全體農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這也就意味著企業(yè)必然要承擔(dān)起相關(guān)社會(huì)保障繳費(fèi)支出，這是個(gè)不需要做任何分析就能明白的道理。此外，為勞動(dòng)者承擔(dān)一部分職業(yè)教育和技能培訓(xùn)方面的費(fèi)用，也是世界各國企業(yè)的普遍做法，這有助于提高勞動(dòng)者素質(zhì)進(jìn)而改善企業(yè)的經(jīng)營績效。我國企業(yè)當(dāng)然也應(yīng)該為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)相關(guān)的費(fèi)用支出，這個(gè)道理也很簡(jiǎn)單。

如果說對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)的支出金額做些估算（并判斷政府財(cái)力能否承擔(dān)得起）還有些意義的話，那么，估算企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的支出金額要么不可行，要么沒什么意義。在勞動(dòng)者職業(yè)教育和技能培訓(xùn)方面，有些企業(yè)支付的費(fèi)用要高些，有些企業(yè)則要低些，這基本上是企業(yè)的自主行為，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因而無法估算各類企業(yè)在這方面的經(jīng)費(fèi)支出總額。估算社會(huì)保障繳費(fèi)支出則沒有意義。因?yàn)榘哑髽I(yè)增加的社會(huì)保障繳費(fèi)額估算出來，無非是要討論一下企業(yè)是否有這個(gè)承擔(dān)能力，但是，這個(gè)問題是個(gè)偽命題。將社會(huì)保障覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，意味著企業(yè)的社會(huì)保障繳費(fèi)支出要增加，企業(yè)的人工成本上升，這就提高了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，對(duì)企業(yè)的盈利能力會(huì)產(chǎn)生影響。有些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況較好，盡管成本在增加，但仍能保持盈利狀態(tài)，有些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況一般或者較差，當(dāng)成本增加時(shí)，可能難以實(shí)現(xiàn)盈利，甚至出現(xiàn)虧損并最終退出市場(chǎng)，但不管何種情況，各類企業(yè)都應(yīng)承擔(dān)社會(huì)保障繳費(fèi)的義務(wù)，由此帶來的生產(chǎn)經(jīng)營成本增加是企業(yè)所必須面對(duì)的。以影響盈利能力或者可能會(huì)導(dǎo)致虧損為由而不承擔(dān)社會(huì)保障繳費(fèi)支出，是不可行的。各家企業(yè)都要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增加社會(huì)保障繳費(fèi)支出，人工成本都由此而增加，所以，各家企業(yè)都是處于一種平等的狀態(tài)，如果有的企業(yè)因此而出現(xiàn)虧損，只能說明這樣的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力較差，在所處的行業(yè)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，這樣的企業(yè)最終退出市場(chǎng)也便成了一種正常的優(yōu)勝劣汰現(xiàn)象。

四、個(gè)人參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)：質(zhì)疑與辨析

從學(xué)術(shù)界所做的分析研究來看，討論“個(gè)人參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)”問題，也包括兩個(gè)方面：第一，個(gè)人應(yīng)承擔(dān)哪些支出事項(xiàng)；第二，對(duì)個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的支出金額進(jìn)行估算。

研究者認(rèn)為，個(gè)人應(yīng)主要參與承擔(dān)社會(huì)保障、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等方面的費(fèi)用。和企業(yè)的道理相似，當(dāng)社會(huì)保障覆蓋全體農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口時(shí)，個(gè)人必然要參與繳納社會(huì)保障費(fèi)用，這也是一個(gè)不需要做任何分析就能明白的經(jīng)濟(jì)常識(shí)。在對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行職業(yè)教育和技能培訓(xùn)過程中，個(gè)人當(dāng)然也要承擔(dān)一部分費(fèi)用，這是毋庸置疑的。還有研究者提到，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，個(gè)人還要承擔(dān)城鎮(zhèn)更高的生活成本，這更是毋庸贅言的。同樣，估算個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的支出金額也沒有必要。個(gè)人按照工資的一定比例繳納各種社會(huì)保障費(fèi)用即可，一般不必要討論是否承擔(dān)得起，當(dāng)然，這會(huì)使得扣除各種社會(huì)保障費(fèi)用后的當(dāng)期實(shí)發(fā)工資比原先要減少一些，但從長遠(yuǎn)來看，個(gè)人卻是社會(huì)保障制度的凈獲益者，因?yàn)閭€(gè)人的繳費(fèi)、企業(yè)的繳費(fèi)以及政府的補(bǔ)貼在未來都?xì)w個(gè)人享有。此外，估算職業(yè)教育和技能培訓(xùn)方面的費(fèi)用支出并分析是否承擔(dān)得起其意義亦甚微。

五、結(jié) 語

在很長一段時(shí)期，為數(shù)眾多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入我國城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，和城鎮(zhèn)戶籍居民一道，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展，但同時(shí)，一個(gè)不合理的現(xiàn)象也長期存在：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法和城鎮(zhèn)戶籍居民享有同等的基本公共服務(wù)，政府對(duì)前者提供的公共服務(wù)水平，明顯低于后者。嚴(yán)格說來，這是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正當(dāng)權(quán)益的一種侵犯。中央提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能享有各種基本公共服務(wù)，既是對(duì)此前做法的一種糾正，也是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益的維護(hù)。政府應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)戶籍居民和非戶籍居民一視同仁地對(duì)待，在政府財(cái)力可承受的前提下，積極提供各種基本的公共服務(wù)，在這個(gè)過程中，企業(yè)、個(gè)人也要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支出。在公共服務(wù)供給過程中，政府、企業(yè)、個(gè)人應(yīng)分別承擔(dān)哪些支出事項(xiàng)，對(duì)相關(guān)金額進(jìn)行估算并分析是否承擔(dān)得起等，其實(shí)都是沒有必要去研究的，因?yàn)?，要么是?jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科已經(jīng)對(duì)相關(guān)問題做了較充分的研究和理論闡述，我們只需直接借鑒有關(guān)理論成果即可，要么是沒啥研究的意義，等等。因而，筆者認(rèn)為，國內(nèi)學(xué)術(shù)界這些年關(guān)于建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的研究，可能沒有多少理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）