提高地方財(cái)政自給能力的制度選擇

王秀文，許曉冬

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025;2.大連工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引言

財(cái)政自給能力是指在不依賴高層級(jí)政府財(cái)政援助的情況下，各級(jí)政府獨(dú)立地為本級(jí)支出籌措收入的能力［1］。一級(jí)政府財(cái)政自給能力的大小直接關(guān)系著該級(jí)別政府職能的有效發(fā)揮。自1994年實(shí)行分稅制的財(cái)政體制以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政格局發(fā)生了巨大變化，解決了包干制帶來(lái)的問(wèn)題，在大幅提高了中央財(cái)政收入的同時(shí)，賦予地方一定的稅收征收管理權(quán)限，在一定程度上突出了地方理財(cái)主體地位，使地方稅成為地方財(cái)政的主要保障，調(diào)動(dòng)了地方的積極性。但由于分稅制在施行以來(lái)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)力分配，事權(quán)的劃分并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，地方稅收收入的比重降低，但相應(yīng)的事權(quán)并未減少，加之經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展對(duì)公共產(chǎn)品的和公共服務(wù)的需求越來(lái)越大，地方財(cái)政自給能力不足的問(wèn)題逐漸凸顯，為了保證地方公共物品與服務(wù)的提供，地方政府不得不另辟財(cái)源，導(dǎo)致地方財(cái)政籌資方式扭曲的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，土地財(cái)政規(guī)模不斷上升，行政性收費(fèi)項(xiàng)目逐漸增多，預(yù)算外資金收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。如今，隨著增值稅稅擴(kuò)圍的趨勢(shì)，地方財(cái)政的主體稅種的營(yíng)業(yè)稅的規(guī)模也逐漸萎縮，未來(lái)地方財(cái)政自己能力前景堪憂。

迄今我國(guó)對(duì)地方財(cái)政自給能力的研究已經(jīng)有相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展，明確了地方財(cái)政自己能力的影響因素:首先是政府間支出責(zé)任的分配。在不考慮其他因素的情況下，支出責(zé)任較重的政府層級(jí)，財(cái)政自給能力相對(duì)較弱。第二個(gè)因素是政府間課稅權(quán)力的分配模式，與課稅權(quán)較小的政府層級(jí)相比，課稅權(quán)較大的政府層級(jí)具有更高的自給能力。第三個(gè)因素是各轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、稅源越豐足的轄區(qū)，財(cái)政自給能力越強(qiáng)［1］。并以分稅制實(shí)施以來(lái)的中、東、西部地區(qū)的實(shí)證數(shù)據(jù)說(shuō)明:我國(guó)現(xiàn)階段地方政府財(cái)政能力很不均衡，最強(qiáng)的是東部地區(qū)，其預(yù)算收入占當(dāng)?shù)谿DP的0.17，且最近幾年都很穩(wěn)定，其他西部和中部省份的財(cái)政能力都相對(duì)較弱，如西藏、湖北、河南都維持在0.06左右，且最近幾年并沒(méi)有上漲的趨勢(shì)，地區(qū)之間的財(cái)政自給能力相差很大，中西部地區(qū)和東部地區(qū)的財(cái)政自給能力很不均衡［2］。而陳頌東通過(guò)對(duì)河南省的財(cái)政自給能力的一系列研究，發(fā)現(xiàn)河南省以下各級(jí)財(cái)政普遍缺乏財(cái)政自給能力，并對(duì)比國(guó)外的現(xiàn)實(shí)情況，得出提高地方財(cái)政自給能力的方案［3，4］:合理界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍、科學(xué)劃分各級(jí)政府的稅種、簡(jiǎn)化政府層次和財(cái)政級(jí)次。除此以外通過(guò)對(duì)分稅制與地方財(cái)政自給能力的研究發(fā)現(xiàn)由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、要素稟賦差異，這種稅權(quán)模式難以與各地稅源狀況相適應(yīng)，地方稅權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)，為此，應(yīng)賦予地方適度的稅收立法權(quán)，因地宜地制定稅收法規(guī)，稅收立法權(quán)的縱分必增強(qiáng)地方財(cái)政自給能力。另外，將地方財(cái)政自給能力與中央轉(zhuǎn)移支付相聯(lián)系實(shí)證分析得出應(yīng)從稅制改革入手，建立一套適合中央與地方的相對(duì)獨(dú)立的稅收體系，提高地方財(cái)政自給水平;同時(shí)要規(guī)范中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，建立一套科學(xué)、完善的以因素法為基準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付體系;限制預(yù)算外資金的膨脹趨勢(shì)，盡快確立規(guī)范的綜合預(yù)算體系［5］。

本文試圖從影響地方財(cái)政自給能力的收入因素入手，分析影響地方財(cái)政收入的制度因素，從而指出提高地方財(cái)政自給能力的有效路徑。

二、提高地方財(cái)政自給能力的規(guī)范分析

地方財(cái)政自給能力實(shí)質(zhì)反映的是地方財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配程度，1994年分稅制的財(cái)政體制改革雖然重新劃分了地方的財(cái)權(quán)但并未相應(yīng)的調(diào)整中央與地方的事權(quán)劃分，這在很大程度上由事權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定性決定，這也表明通過(guò)調(diào)整地方財(cái)政支出的方式提高財(cái)政自給能力的路徑實(shí)踐性較弱，故提高財(cái)政自給能力要以提高地方財(cái)政收入的水平為主要突破口。提高地方財(cái)政的收入水平，一方面拓展新的財(cái)源，開(kāi)辟新的地方財(cái)政收入渠道;另一方面調(diào)整現(xiàn)行的地方財(cái)政籌資方式，優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

首先，完善分稅制，擴(kuò)大地方稅收規(guī)模。政府為了滿足公共支出的需要，必要從國(guó)民經(jīng)濟(jì)中獲得可支配的資源。受社會(huì)和制度等因素的影響，籌資方式有限，在理論和國(guó)外實(shí)踐領(lǐng)域尚無(wú)實(shí)質(zhì)性突破，主要限于稅收、鑄幣稅、收費(fèi)、發(fā)行公債、國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)等，而對(duì)于地方政府而言在實(shí)踐中可應(yīng)用的方式更為寥寥:鑄幣稅尚未納入財(cái)政體系統(tǒng)籌使用，地方發(fā)債存在大量風(fēng)險(xiǎn)，正處探索階段，短期內(nèi)都不足以成為提高地方財(cái)政收入水平的有效支撐;收費(fèi)作為準(zhǔn)公共物品的籌資方式，其收入具有有償性、不確定性的特點(diǎn)，與政府提供非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性公共物品的職能存在出入，本已不宜作為政府籌資的主要形式，尤其是近年來(lái)為了保證財(cái)政收入規(guī)模，地方政府對(duì)收費(fèi)方式的施用已近警戒線。基于現(xiàn)實(shí)所限，拓展收入渠道，應(yīng)從稅收角度層面入手，通過(guò)完善分稅制，擴(kuò)大地方稅收的規(guī)模，適當(dāng)提高地方稅收比重。

其次，改革財(cái)政管理體制，優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。不同的國(guó)家收入來(lái)源對(duì)于解釋國(guó)家形勢(shì)之間以及它們?nèi)绾闻c其國(guó)民交往之間的差異顯得十分關(guān)鍵，對(duì)于地方財(cái)政收入而言亦是如此［6］。地方財(cái)政收入根據(jù)管理方式不同分為預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入，納入預(yù)算管理的收入經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的預(yù)算約束，收入規(guī)模和使用方式經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批，故相比預(yù)算外收入比較規(guī)范，但由于預(yù)算內(nèi)收入有限，不能為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)提供充分資金支持，地方政府常通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算外資金的規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，但由于預(yù)算外資金來(lái)源隨意性較強(qiáng)，規(guī)范性和穩(wěn)定性較差，極易扭曲，不易把握收入來(lái)源之間的有機(jī)聯(lián)系，保持收入結(jié)構(gòu)的恰當(dāng)?shù)谋壤龔亩鴮?shí)現(xiàn)財(cái)政的整體功能，嚴(yán)重影響地方財(cái)政整體的有效性和穩(wěn)定性。所以增加地方財(cái)政收入在保證規(guī)模的同時(shí)還要注重質(zhì)量，故而提高財(cái)政自給能力，也要著眼于優(yōu)化地方財(cái)政結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算內(nèi)收入，降低預(yù)算外收入比重。

三、模型說(shuō)明

(一)計(jì)量模型的建立

基于上述規(guī)范分析，將提高財(cái)政自給能力的方式定位為完善分稅制和優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。因稅收收入是準(zhǔn)公共物品的籌資方式，收入相對(duì)規(guī)范，故而將稅收作為地方財(cái)政主要的籌資方式。通常認(rèn)為地方財(cái)政收入中稅收收入越多，說(shuō)明地方收入越嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，故而用地方財(cái)政結(jié)構(gòu)中地方稅收所占的比重作為地方財(cái)政結(jié)構(gòu)合理性的代表指標(biāo);將地方稅收占全部稅收的比重最為分稅制的代表指標(biāo)。另外，由于1997年開(kāi)始爆發(fā)東南亞金融危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境造成較大影響，以及2007國(guó)家對(duì)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅進(jìn)行了政策調(diào)整，造成此二年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)存在較大的異常，所以采用虛擬變量調(diào)整，降低數(shù)據(jù)的異常度。

建立實(shí)證模型如下:

其中，DFS代表地方財(cái)政自給率;LTA代表分稅制程度，即地方稅收收入/全部稅收收入;LTF代表地方財(cái)政結(jié)構(gòu)的合理性，即地方稅收收入/地方財(cái)政收入;D(L)為虛擬變量，該變量在1997年和2007年分別為0，其余年份為1;μ為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。研究的時(shí)間跨度從1994年～2010年，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)財(cái)政年鑒》和《中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)》。

(二)模型的參數(shù)估計(jì)

采用eviews5.0計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)軟件，估計(jì)結(jié)果如表1所示。

表1 模型估計(jì)結(jié)果

將各參數(shù)系數(shù)帶入模型:

1.模型參數(shù)

根據(jù)表1模型本身的參數(shù)顯示，LTA的P值為0，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于0.05的顯著性水平，可以接受;LTF的P值為0，遠(yuǎn)小于0.05的顯著性水平，可以接受;虛擬變量的P值也在可接受的范圍內(nèi)。

2.模型整體檢驗(yàn)

根據(jù)模型整體檢結(jié)果顯示，R2=0.99，說(shuō)明模型的變量對(duì)地方財(cái)政自己能力的解釋度為99%，擬合較好，F(xiàn)統(tǒng)計(jì)量為424.63，P值為0，變量聯(lián)合解釋程度較好。

3.單位根檢驗(yàn)

由于模型為年度數(shù)據(jù)，各年之間存在政策連續(xù)性，故又針對(duì)數(shù)據(jù)平穩(wěn)性進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，T統(tǒng)計(jì)量的值為－2.41，小于5%的邊界－1.97，故可知該數(shù)據(jù)平穩(wěn)性較好。

4.序列相關(guān)性檢驗(yàn)

方程通過(guò)Q統(tǒng)計(jì)量檢驗(yàn)，結(jié)果如表2所示，正相關(guān)系數(shù)呈震蕩性遞減，自相關(guān)系數(shù)和偏相關(guān)系數(shù)均在有效區(qū)域內(nèi)，參差序列不存在序列相關(guān)。

模型結(jié)果反映:分稅制程度和地方財(cái)政結(jié)構(gòu)均對(duì)地方財(cái)政自給能力具有正向的影響，地方稅收收入占全國(guó)稅收收入的比重每增加1%，地方財(cái)政自給能力增加82%;地方稅收收入占地方財(cái)政收入比重每增加1%，地方財(cái)政自給能力增加18%。

四、結(jié)論

由上述實(shí)證分析可知，無(wú)論是完善分稅制還是優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)都是提高地方財(cái)政自給能力的有效途徑，但地方稅收收入占全國(guó)稅收收入的比重即分稅制對(duì)地方財(cái)政能力的影響大于地方稅收收入占地方財(cái)政收入的比重即地方財(cái)政結(jié)構(gòu)合理調(diào)整選擇帶來(lái)的影響，故而要提高地方財(cái)政的自給能力要從分稅制入手，結(jié)合優(yōu)化地方財(cái)政結(jié)構(gòu)調(diào)整。在主體稅種收入占稅收和財(cái)政收入比重不斷提高的情況下，主體稅種收入在政府間的分配比例與財(cái)政自給能力正相關(guān)，財(cái)政職能在政府間分解的多少與財(cái)政自給能力負(fù)相關(guān)。因而增強(qiáng)地方財(cái)政自給能力必須把稅種特別是主體稅種在政府之間合理劃分以及政府職能在各級(jí)政府間科學(xué)界定［3］。

表2 Q統(tǒng)計(jì)量檢驗(yàn)結(jié)果

首先，穩(wěn)步推進(jìn)事權(quán)改革。通過(guò)上述實(shí)證分析可知，完善分稅制是提高地方財(cái)政自給能力的有效途徑，各級(jí)政府收入的劃分要與事權(quán)相匹配，(文章分析雖基于地方政府事權(quán)不做調(diào)整的假設(shè)，目的是分解地方財(cái)政自給能力的影響因素，并不否認(rèn)事權(quán)調(diào)整的作用)，以法律的形式界定各級(jí)政府的職權(quán)范圍，各級(jí)政府依法行政，各司其職、各負(fù)其責(zé)，保證公共物品和公共服務(wù)的效率。

其次，深化分稅制改革，科學(xué)配置地方稅種，合理分配中央和地方財(cái)政收入。分稅制是通過(guò)稅種在中央和地方的分配來(lái)確認(rèn)各層級(jí)財(cái)政的收入范圍，在深化分稅制改革要確定各財(cái)政級(jí)次的主體稅種在保證穩(wěn)定財(cái)源的同時(shí)，結(jié)合稅種本身的調(diào)節(jié)作用劃分和搭配，宏觀調(diào)控作用較大的稅種歸中央;明顯帶有區(qū)域特征，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響不太直接的稅種劃地方;稅源大、流動(dòng)性也大的稅種，作為中央與地方共享稅，保證各級(jí)次財(cái)政既要有穩(wěn)定的稅源，也要有能夠響應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收收入彈性較大的稅種，使各層級(jí)稅收收入既有穩(wěn)定性又具備經(jīng)濟(jì)活力。針對(duì)地方財(cái)政自給能力弱化的現(xiàn)實(shí)，在保證中央調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)征新的地方稅種或調(diào)整地方稅種稅率增加地方稅收收入規(guī)模，實(shí)現(xiàn)中央和地方稅收收入的非均衡增長(zhǎng)(即通過(guò)調(diào)整增長(zhǎng)幅度，使地方稅收收入增長(zhǎng)高于中央財(cái)政稅增長(zhǎng)，而最終達(dá)到增加地方稅收收入比重的目的，而非單純的對(duì)中央和地方的份額進(jìn)行調(diào)整)，適度增加地方稅種的占中央收入的比重，保持財(cái)政收入的穩(wěn)定性。

第三，加快財(cái)政管理體制改革，規(guī)范預(yù)算管理。合理劃分并嚴(yán)格規(guī)范稅費(fèi)征收范圍，調(diào)整稅制，保證準(zhǔn)公共物品和服務(wù)收入;屬于應(yīng)通過(guò)收費(fèi)方式籌集的，不可納入稅收征收范圍，使得稅費(fèi)歸位;取消違規(guī)預(yù)算外資金收入項(xiàng)目，將可保留項(xiàng)目納入預(yù)算管理，降低預(yù)算外收入的比重，提高地方財(cái)政收入的可控性。

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