中國(guó)食品安全規(guī)制模式的變革:現(xiàn)實(shí)與選擇

崔煥金

(山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

隨著食品行業(yè)市場(chǎng)治理失靈問(wèn)題越來(lái)越突出，食品安全政府規(guī)制日益為世界各國(guó)所重視，隨之它也成為社會(huì)性規(guī)制范疇內(nèi)最為重要的領(lǐng)域之一，當(dāng)然食品安全政府規(guī)制失靈問(wèn)題在中國(guó)就更為嚴(yán)重，也更為社會(huì)各界所關(guān)切。食品安全規(guī)制的目的在于保障和維護(hù)消費(fèi)者的飲食安全、生命健康，而構(gòu)建一個(gè)合理、有效的治理架構(gòu)是實(shí)現(xiàn)高效率規(guī)制的關(guān)鍵?！叭故录币詠?lái)，先是乳品新國(guó)標(biāo)制定涉嫌被大企業(yè)“俘獲”的質(zhì)疑頻頻現(xiàn)于報(bào)端，在隨后發(fā)生的雙匯瘦肉精風(fēng)波平息之際，蒙牛乳品致癌及隨意更改生產(chǎn)日期事件又再次推波助瀾，食品安全問(wèn)題屢屢發(fā)生并在不斷地挑戰(zhàn)人們的承受極限，廣大民眾不禁對(duì)中國(guó)現(xiàn)行食品安全規(guī)制是否有效產(chǎn)生質(zhì)疑，同時(shí)，社會(huì)各界對(duì)政府食品安全規(guī)制深化改革的潛在需求和愿望也更趨強(qiáng)烈?；诖?，我們主要運(yùn)用制度變遷和歷史回溯的研究方法，著重考察中國(guó)食品安全規(guī)制制度演進(jìn)與變革中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、中國(guó)食品安全政府規(guī)制的歷史演進(jìn)

規(guī)制模式是適應(yīng)某一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的規(guī)制方法、政策與執(zhí)行機(jī)制的高度概括，它通常是由規(guī)制理念、規(guī)制工具、規(guī)制權(quán)力架構(gòu)等核心要素構(gòu)成。食品安全規(guī)制模式變革究其實(shí)質(zhì)就是圍繞食品安全社會(huì)規(guī)制需求的升級(jí)而對(duì)核心要素做出相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)。當(dāng)然，食品安全規(guī)制的產(chǎn)生、演進(jìn)與變遷就離不開(kāi)固有的環(huán)境、歷史條件及特定背景，所以從制度的歷史背景展開(kāi)，把制度動(dòng)態(tài)變遷視為一個(gè)歷史過(guò)程來(lái)分析，可以更好地審視不同階段食品安全規(guī)制的因由、合理性與必然性，也可以從更為寬廣縱深的視域內(nèi)清晰地發(fā)現(xiàn)其存在的缺陷與不足，從而擺脫就當(dāng)下問(wèn)題尋求治理方案的視域局限。

(一)1992年前食品安全規(guī)制的改革

20世紀(jì)80年代，是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，食品安全規(guī)制重心依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期關(guān)注的食品數(shù)量安全問(wèn)題，這一階段政府規(guī)制的主要目標(biāo)是加強(qiáng)食品行業(yè)的產(chǎn)業(yè)管理，促進(jìn)食品行業(yè)壯大與發(fā)展，由此，同期食品安全規(guī)制也僅局限于食品衛(wèi)生管理層面。當(dāng)然，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡中，食品行業(yè)的政府管理由原先的直接生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)管理逐漸轉(zhuǎn)向以政府引導(dǎo)市場(chǎng)和維護(hù)市場(chǎng)秩序?yàn)橹鞯拈g接管理，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作和介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的力量弱化，與之同時(shí)，政府在市場(chǎng)維護(hù)和社會(huì)服務(wù)的職能逐步得到強(qiáng)化，政府對(duì)食品安全規(guī)制的重心從開(kāi)始的側(cè)重于經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)向偏重于維護(hù)市場(chǎng)秩序和公共利益的社會(huì)性管制。

(二)1993～2007年間的食品安全規(guī)制改革

1993年中國(guó)步入創(chuàng)建宏大的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新階段，總體上通過(guò)放松食品行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制凸顯中國(guó)食品安全規(guī)制改革的方向，食品安全規(guī)制理念轉(zhuǎn)向“確保食品鏈的各個(gè)階段具有安全性與適宜性的條件與措施”的基本保障，形成基于食品生產(chǎn)鏈全過(guò)程監(jiān)管的分散型架構(gòu)。具體表現(xiàn)在:

第一，為應(yīng)對(duì)日益頻發(fā)的食品安全事件，政府加快食品安全立法進(jìn)程，試行12年之久的《食品衛(wèi)生法》正式推出，至2006年，共制定食品安全法律、法規(guī)等840多部，在法律制度安排中構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)完善的能夠維護(hù)食品安全的規(guī)制行政法律體系，基本上解決了在食品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)有法可依的問(wèn)題。然而，中國(guó)食品領(lǐng)域近些年不斷擴(kuò)大的嚴(yán)重違法案例和人們呼吁改革的現(xiàn)實(shí)表明，食品安全行政法律體系仍然存在諸多問(wèn)題和隱患。其中最為突出的是“部門(mén)立法”問(wèn)題。從早期《食品衛(wèi)生法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》到《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》等制定，都是由相關(guān)部委起草完成，呈典型的部門(mén)主導(dǎo)型立法模式。其負(fù)面影響是部門(mén)利益始終尾大不掉，存在“藉法擴(kuò)權(quán)”“借法逐利”及“與民爭(zhēng)利”嫌疑而廣遭詬病，同時(shí)，部門(mén)立法易缺乏統(tǒng)一性，食品安全規(guī)制的“立法打架”“機(jī)構(gòu)打架”和“標(biāo)準(zhǔn)打架”時(shí)常發(fā)生，極大地消融了食品安全規(guī)制效率。

第二，分散型食品安全管制模式初具規(guī)模。隨著有關(guān)涉食安全行業(yè)管理部門(mén)的合并撤銷(xiāo)，獨(dú)立職能的安全和衛(wèi)生規(guī)制部門(mén)成立，中國(guó)初步形成多頭共管的分散型管控模式。當(dāng)然，這種分散模式固有弊端是規(guī)制分工邊界不清晰，職能交叉重疊嚴(yán)重，部門(mén)利益混雜不清，機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)難度大，最終致使食品安全政府規(guī)制的治理效率低下。

(三)2008年來(lái)食品安全規(guī)制的改革

十七大后中國(guó)開(kāi)啟建設(shè)服務(wù)型政府的新時(shí)期，政府改革的注意力從長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向利益協(xié)調(diào)，而相應(yīng)的“把餅做大”和“把餅分好”兩種發(fā)展思路對(duì)改革提出的要求大不一樣。服務(wù)型政府建設(shè)理念落實(shí)到食品安全規(guī)制上，最為關(guān)鍵的就是把原先的食品衛(wèi)生規(guī)制理念上升到食品安全的理念及堅(jiān)持食品安全的公共利益導(dǎo)向。由此，中國(guó)這一階段食品安全規(guī)制改革重心旨在管制模式和食品安全立法方面尋求突破。

在2008年這一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，以“大部委制”精神為主線，在食品規(guī)制領(lǐng)域進(jìn)行大幅度調(diào)整，將原先負(fù)有綜合協(xié)調(diào)職能的食品藥品監(jiān)管總局并入衛(wèi)生部，同時(shí)把新衛(wèi)生部作為食品安全規(guī)制領(lǐng)域的綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)部門(mén)，負(fù)責(zé)食品藥品領(lǐng)域的綜合監(jiān)管、組織協(xié)調(diào)和處置重大事故等;同時(shí)，為加強(qiáng)食品安全規(guī)制，依據(jù)新的《食品安全法》，國(guó)務(wù)院和地方政府紛紛成立高規(guī)格的食品安全委員會(huì)以強(qiáng)化食品安全規(guī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另外，在立法層面，為克服原先部門(mén)立法存在的弊病，移植各國(guó)在食品安全領(lǐng)域制定基本法的普遍做法，在2009年中國(guó)制定了第一部食品安全治理基本法——《食品安全法》，它突破了《食品衛(wèi)生法》立法理念，把過(guò)去較低層次的食品衛(wèi)生規(guī)制理念和一般性產(chǎn)品質(zhì)量理念上升到世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)的食品安全立法理念，特別強(qiáng)調(diào)“保護(hù)消費(fèi)者健康不受損害”。與先前的食品衛(wèi)生規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)相較，現(xiàn)在更加重視對(duì)食品生產(chǎn)鏈全程安全管控的理念。這一階段的食品安全規(guī)制改革，基本符合國(guó)際規(guī)制發(fā)展演進(jìn)的路徑，規(guī)制理念從食品衛(wèi)生上升到食品安全層面;管制法規(guī)從部門(mén)主導(dǎo)法規(guī)體系轉(zhuǎn)向以《食品安全法》為中心的基本法新體系;政府規(guī)制制度架構(gòu)也從原先的分散型逐漸轉(zhuǎn)向綜合型規(guī)制模式。

二、中國(guó)食品安全領(lǐng)域的政府規(guī)制困境

縱觀改革以來(lái)中國(guó)食品安全規(guī)制變革歷程，雖然在規(guī)制理念、權(quán)力配置、規(guī)制立法等方面向前邁出一大步，但以政府為單一治理主體的規(guī)制架構(gòu)貫穿始終，食品安全治理領(lǐng)域中相關(guān)利益的各種非政府主體一直沒(méi)有得到足夠重視。而且，現(xiàn)行架構(gòu)蛻變于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，難免會(huì)受到原有的“全能政府”治理理念慣性的影響，從而必然的選擇以政府機(jī)構(gòu)為主體建構(gòu)食品安全治理的單中心規(guī)制模式，它不僅越來(lái)越難以協(xié)調(diào)日趨復(fù)雜的涉及食品安全多方的利益關(guān)系，而且在食品安全治理實(shí)踐中也表現(xiàn)出較低的效率，從而使得政府這只“看得見(jiàn)的手”無(wú)法充分發(fā)揮調(diào)控市場(chǎng)的功能，最終致使食品安全政府規(guī)制處于幾近失靈狀態(tài)。

(一)政府主導(dǎo)的單中心治理模式易產(chǎn)生規(guī)制供給不足與被“俘獲”問(wèn)題

面對(duì)頻發(fā)的食品安全事件，社會(huì)對(duì)食品安全的需求強(qiáng)烈，但由于政府在規(guī)制中一直扮演單一中心角色，而食品安全治理中其他利益主體如企業(yè)、社會(huì)層面主體以及普通消費(fèi)者群體參與治理的范圍、層次和力度都明顯不足，致使食品安全規(guī)制主體相互制衡的競(jìng)爭(zhēng)不充分，從而極大地抑制規(guī)制制度創(chuàng)新供給，這表現(xiàn)為中國(guó)規(guī)制制度變遷周期過(guò)長(zhǎng)，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期食品衛(wèi)生試行條例幾乎30年不變，于1983年試行的《食品衛(wèi)生法》持續(xù)12年，又正式運(yùn)行14年，直到2009年《食品安全法》出臺(tái)才廢止，前后長(zhǎng)達(dá)26年，規(guī)制變遷周期過(guò)長(zhǎng)削弱了制度變遷的績(jī)效。此外，食品安全規(guī)制往往直接關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的利益得失，在“GDP”指標(biāo)、稅收、就業(yè)等地方利益驅(qū)使下，一些地方政府在維護(hù)社會(huì)公共利益的目標(biāo)上發(fā)生偏離，政府被利益關(guān)聯(lián)方或特殊利益集團(tuán)所“俘獲”，與被規(guī)制方或特殊利益集團(tuán)分享壟斷收益，致使食品安全規(guī)制領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)管制的“越位”“錯(cuò)位”或“缺位”等現(xiàn)象［1］。我們不妨通過(guò)對(duì)三鹿事件、雙匯風(fēng)波的回放，就清楚地看到，由于它們都是當(dāng)?shù)卣畤?guó)民收入和財(cái)源大戶(hù)，在把發(fā)展經(jīng)濟(jì)視為政府第一要?jiǎng)?wù)的背景下，政府其他部門(mén)的干預(yù)使得規(guī)制部門(mén)在處理這些事件的過(guò)程中畏手畏腳，表現(xiàn)出明顯的規(guī)制消極和不作為，甚至與政府行政部門(mén)一樣的堅(jiān)持唯地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向，背棄了食品安全社會(huì)規(guī)制存在根本的公共價(jià)值訴求。由此可見(jiàn)，由于現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)框架中非政府主體參與不足，單純政府主體治理模式難以形成對(duì)自身行為的有效監(jiān)督制約，所以政府單中心治理模式內(nèi)生的規(guī)制創(chuàng)新不夠與管制“俘獲”問(wèn)題也就難以根除。

表1 中國(guó)食品安全政府規(guī)制變革模式的歷程

(二)規(guī)制手段單一及資源整合難度大

中國(guó)食品安全規(guī)制是典型的政府為惟一主體的單中心模式，它嬗變于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)調(diào)規(guī)制手段的強(qiáng)制性、對(duì)立性和單一性，而往往忽略規(guī)制手段的多樣性、激勵(lì)性和融合性。因此，單中心治理模式的根本特點(diǎn)是規(guī)制機(jī)構(gòu)不重視日常監(jiān)管和綜合治理，而往往以運(yùn)動(dòng)式的“專(zhuān)項(xiàng)檢查”“停業(yè)整頓”“罰沒(méi)”等事后管理代替綜合治理，以行政處罰代替日常監(jiān)管。當(dāng)前，隨著制度環(huán)境變化和食品工業(yè)技術(shù)的飛速發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)中呈現(xiàn)市場(chǎng)要素更加龐雜、多樣、動(dòng)態(tài)化等特征，這就要求規(guī)制必須針對(duì)技術(shù)生態(tài)與市場(chǎng)環(huán)境的變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而且，由于規(guī)制制度演進(jìn)具有路徑依賴(lài)影響，行政命令式的規(guī)制工具成為一種制度慣性并難以革新。

在中國(guó)食品安全治理架構(gòu)中政府一直居于治理結(jié)構(gòu)的壟斷地位，雖然食品安全規(guī)制體制幾經(jīng)改革，但始終沒(méi)有形成一個(gè)體制統(tǒng)一、獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)制機(jī)構(gòu)。為解決多部門(mén)共同規(guī)制存在的搭便車(chē)、消極怠工、推諉責(zé)任等規(guī)制不力現(xiàn)象，放大規(guī)制資源整合的效率，國(guó)務(wù)院與地方政府成立綜合性的食品安全委員會(huì)以統(tǒng)籌食品安全規(guī)制資源。然而，食品安全委員會(huì)僅僅是食品安全監(jiān)管的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它不僅不是一個(gè)完全的行政主體，而且對(duì)其在法律上如何定位以及未來(lái)發(fā)展方向都不明確，規(guī)制權(quán)力仍分散于食藥、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商等眾多部門(mén)，它們都具有食品安全規(guī)制的部分權(quán)責(zé)，共同構(gòu)成“以分段管制為主、品種管制為輔”的分權(quán)監(jiān)管模式，也就必然形成在規(guī)制市場(chǎng)中有多個(gè)不同機(jī)構(gòu)同時(shí)行使管制權(quán)卻難以避免各自為政的局面，而且管制權(quán)的重置必然產(chǎn)生監(jiān)管權(quán)責(zé)的交叉和重復(fù)，從而使得現(xiàn)行規(guī)制模式難以實(shí)現(xiàn)效果好、運(yùn)轉(zhuǎn)靈、資源節(jié)約的監(jiān)管目標(biāo)［2］。

三、中國(guó)食品安全政府規(guī)制模式的變革方向

(一)更新食品安全政府規(guī)制理念

由于食品的信任品特性容易造成市場(chǎng)治理失靈，這就為政府規(guī)制的介入提供了理由，但政府規(guī)制的必要性不等于規(guī)制的有效性，政府規(guī)制無(wú)效或失靈現(xiàn)象也相當(dāng)普遍。規(guī)制失靈又在很大程度上損害人們對(duì)于政府維護(hù)食品安全的信心。其實(shí)，從市場(chǎng)失靈到政府介入所內(nèi)涵的兩極治理邏輯必然地衍生出以政府為惟一主體的單中心治理模式，從而否定其他相關(guān)利益主體介入的可能，而且中國(guó)食品安全治理范式確立染墨于原先的計(jì)劃思維，政府治理理念無(wú)疑根深蒂固。當(dāng)然，由于食品安全事關(guān)公眾利益，有效地規(guī)制不僅需要政府的強(qiáng)力介入，而且更加需要負(fù)有第一責(zé)任的食品企業(yè)自我監(jiān)管，以及利益攸關(guān)的各種社會(huì)層面主體和普通消費(fèi)者的共同參與。然而，中國(guó)食品安全規(guī)制模式設(shè)計(jì)沿襲了高度集權(quán)的歷史傳統(tǒng)與計(jì)劃體制的慣性，賦予政府職能部門(mén)壟斷主體的地位，而缺乏其他非政府主體參與治理重要性的認(rèn)知。在單中心治理模式下，政府只是負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，是第二位的，但現(xiàn)行模式卻將政府推向無(wú)限責(zé)任的深淵;食品企業(yè)作為食品安全治理架構(gòu)內(nèi)第一承擔(dān)者，卻成了單純的管制對(duì)象或被管制者，制度設(shè)計(jì)中顯然缺乏激勵(lì)企業(yè)自我監(jiān)管的制度安排;權(quán)力制衡中政府行政力量過(guò)于獨(dú)大，在政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)力量的同時(shí)，也極大地削弱消費(fèi)者和社會(huì)主體自我參與社會(huì)規(guī)制的能力和范圍，加之制度建構(gòu)沒(méi)有形成有效的參與途徑以及良好的制度環(huán)境，最終使得各種非政府主體參與食品安全治理的積極性、效果及能力大大降低。

綜上，在政府單一主體的治理模式中，由于規(guī)制主體的政府壟斷、利益相關(guān)的其他主體介入的缺失，加之主體間制約機(jī)制缺乏，食品安全規(guī)制效率低下也就不足為奇。因此，中國(guó)食品安全規(guī)制改革的首要任務(wù)是更新沿襲計(jì)劃體制思維的單中心治理思路，在觀念更新中引入包括非政府主體在內(nèi)的多元主體共治的多中心治理理念，或許是突破當(dāng)前食品安全治理困境的理性選擇。邁克爾·博蘭尼的多中心治理理念作為公共事務(wù)管理的新理論范式廣為西方國(guó)家政府職能改革借鑒，V·奧斯特羅姆夫婦在此基礎(chǔ)上發(fā)展形成多中心治理理論。其核心是認(rèn)為由多個(gè)中心構(gòu)建的治理結(jié)構(gòu)能夠通過(guò)多個(gè)主體之間的相互競(jìng)爭(zhēng)與制約取得相互重視對(duì)方價(jià)值和存在的效果，并在多元框架內(nèi)形成多種合約性與合作性的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，或者利用共同的利益取向形成核心機(jī)制來(lái)消解各種矛盾和沖突［3］。由此，在食品安全公共事務(wù)中，政府單一主體造成的監(jiān)管壟斷結(jié)構(gòu)又必然內(nèi)在得出規(guī)制供給工具單一，無(wú)法滿(mǎn)足人們的多種偏好，并且會(huì)導(dǎo)致尋租、俘獲等問(wèn)題，其結(jié)果自然是規(guī)制績(jī)效很差。所以，轉(zhuǎn)變政府在食品安全規(guī)制的定位和建構(gòu)理念、打破規(guī)制的政府壟斷是變革的突破口。當(dāng)然，打破政府壟斷并不意味著政府退出食品安全規(guī)制或讓渡責(zé)任，而應(yīng)為各種非政府主體制定參與規(guī)則，營(yíng)造良好的參與環(huán)境，鼓勵(lì)、引導(dǎo)它們運(yùn)用法律、政策、非正式規(guī)則等多種手段參與治理事務(wù)，最終構(gòu)建一個(gè)包括政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)主體和消費(fèi)者在內(nèi)的社會(huì)綜合治理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)來(lái)分解分擔(dān)食品安全規(guī)制的責(zé)任。

(二)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)間權(quán)力配置型式的重構(gòu)

就世界范圍而言，食品安全規(guī)制權(quán)力配置模式按政府機(jī)構(gòu)規(guī)制權(quán)力的整合程度分為集中型、分散型和綜合型三種形態(tài)。集中型是政府將監(jiān)管權(quán)集中于某一個(gè)機(jī)構(gòu)或部門(mén)的一種規(guī)制模式，這以歐盟、加拿大為典型;分散型是由多個(gè)政府部門(mén)共同執(zhí)行管制的模式，為美、日、澳所用;綜合型則是兼有前兩者特點(diǎn)，將管制執(zhí)行和安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估功能分開(kāi)，其中單立一個(gè)獨(dú)立負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)構(gòu)，另外設(shè)置若干專(zhuān)業(yè)管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管執(zhí)行，這當(dāng)以愛(ài)爾蘭為代表?；仡欀袊?guó)食品安全規(guī)制改革線路可以看出，長(zhǎng)期來(lái)我們一直沿用多個(gè)政府部門(mén)共管的分散型治理模式，而且這種分散型治理架構(gòu)累積的規(guī)制過(guò)度與不足弊端也越來(lái)越嚴(yán)重，這也引起中國(guó)食品規(guī)制架構(gòu)的頻繁調(diào)整;根據(jù)新《食品安全法》，國(guó)務(wù)院2010年設(shè)立食品安全委員會(huì)以加大規(guī)制事務(wù)的協(xié)調(diào)，隨后地方政府亦相應(yīng)設(shè)立該機(jī)構(gòu)，藉此推知，中國(guó)食品安全治理架構(gòu)又將轉(zhuǎn)向綜合型治理模式。

然而，當(dāng)前中國(guó)這種綜合型治理架構(gòu)并不穩(wěn)固，一是政府食品安全委員會(huì)雖然規(guī)格高，但仍屬臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，且不具備行政主體資格，其法律地位和未來(lái)走向不明確;二是負(fù)有規(guī)制責(zé)任的多個(gè)機(jī)構(gòu)的職能分工仍未理順，規(guī)制資源整合仍然任重道遠(yuǎn)。這就意味著時(shí)下的綜合型治理模式仍存在變革需要與可能，同時(shí)順應(yīng)“大部委制”改革方向而實(shí)施集中型模式，或許是中國(guó)食品安全治理模式的最終歸宿。也就是說(shuō)，中國(guó)食品安全規(guī)制的政府機(jī)構(gòu)權(quán)力配置模式變革是中國(guó)整個(gè)體制改革的重要組成部分，其變革同樣沿襲了中國(guó)改革特色的精髓——漸進(jìn)式變革路子，即在原制度框架上構(gòu)建的分散型逐步走向綜合型治理，然后再待制度變革的條件成熟后將綜合模式轉(zhuǎn)到集中治理?？梢?jiàn)，正是基于各國(guó)國(guó)情的差異性和治理規(guī)則的不可移植性，依據(jù)本國(guó)特殊的制度稟賦以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，中國(guó)政府在食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)間權(quán)力配置治理模式的變革中更加偏好于“兩步走”的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。

(三)非政府主體參與機(jī)制的變革

改革以來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)展格局日趨多元化，與之相應(yīng)，在食品安全領(lǐng)域，食品企業(yè)、社會(huì)層面主體、消費(fèi)者群體等主體參與治理的積極性日益高漲，但在單中心治理框架內(nèi)，非政府主體沒(méi)有受到足夠的重視，行政力量和非行政力量之間尚未形成平等、協(xié)商、合作的關(guān)系，各種非政府主體共同參與社會(huì)性監(jiān)管并未得到有效的制度激勵(lì)和制度保障［4］。這與現(xiàn)代公共事務(wù)管理中“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”上下互動(dòng)的治理思路和中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的理念顯然相悖，同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展賦予社會(huì)性規(guī)制以新的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)規(guī)制者與被規(guī)制者在主體地位上的平等，而不是單純的命令式管制與對(duì)立狀態(tài)，“在利益協(xié)調(diào)中由政府規(guī)制機(jī)構(gòu)、食品企業(yè)、社會(huì)相關(guān)主體、消費(fèi)者群體等組成的‘四位一體’的多元共治框架結(jié)構(gòu)，這些涉及食品安全治理的不同利益主體在管制市場(chǎng)上相互競(jìng)爭(zhēng)、博弈和適應(yīng)性調(diào)整并發(fā)揮不可替代的作用，最終趨向形成共同分擔(dān)食品安全規(guī)制責(zé)任的多中心規(guī)制模式”［5］。當(dāng)然，開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、高效的多中心規(guī)制模式的構(gòu)建離不開(kāi)各種非政府主體參與機(jī)制的建設(shè)，這需要政府改變規(guī)制的集權(quán)意識(shí)，積極運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，建立各種保障與激勵(lì)約束相容的制度安排來(lái)促進(jìn)非政府主體的積極參與。一是盡快完善制定有關(guān)法律，切實(shí)維護(hù)各種非政府主體參與社會(huì)治理的法律地位，通過(guò)立法賦予它們獨(dú)立的法律人格，同時(shí)，在制度安排中給予它們相應(yīng)的參與社會(huì)治理的準(zhǔn)公共權(quán)力。二是盡快建立與現(xiàn)代公民社會(huì)相適應(yīng)的社會(huì)組織管理體制和行政運(yùn)行機(jī)制，改變以往行政力量過(guò)度干預(yù)社會(huì)組織的狀態(tài)，在政府和市場(chǎng)邊界的調(diào)整中逐步增強(qiáng)社會(huì)主體參與社會(huì)性規(guī)制的獨(dú)立性。三是通過(guò)各種財(cái)稅政策增加其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保障它們能夠持續(xù)、有力的參與食品安全規(guī)制與監(jiān)督。同時(shí)，建立與多元主體共治相宜的非政府主體約束機(jī)制至關(guān)重要。由于非政府主體同樣可能存在被利益集團(tuán)“俘獲”或淪為政府“附屬機(jī)構(gòu)”的問(wèn)題，所以政府需加大監(jiān)督力度，約束各種社會(huì)主體的不合法行為。另外，通過(guò)構(gòu)建強(qiáng)大的面向社會(huì)層面的外部壓力機(jī)制規(guī)避各種機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，建立多元主體之間形式多樣的自律互律約束機(jī)制，以便在行為規(guī)范化和道德標(biāo)準(zhǔn)的確立中逐步形成人們的自我約束機(jī)制。四是食品安全信息的有效溝通既是克服食品領(lǐng)域內(nèi)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的基本手段，又是多元主體參與共治的重要保障，所以政府應(yīng)通過(guò)健全自中央到地方的信息披露機(jī)制，藉此在信息共享方面形成對(duì)非政府主體參與共治的正向激勵(lì)。

［1］程啟智，李光德.食品安全衛(wèi)生社會(huì)性規(guī)制變遷的特征分析［J］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，(3):42－47.

［2］李懷，趙萬(wàn)里.中國(guó)食品安全規(guī)制制度的變遷與設(shè)計(jì)［J］.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2009，(10):16－23.

［3］張紅鳳，陳小軍.我國(guó)食品安全問(wèn)題的政府規(guī)制困境與治理模式重構(gòu)［J］.理論學(xué)刊，2011，(7):63－67.

［4］陳季修.我國(guó)食品安全的監(jiān)管體制研究［J］.中國(guó)行政管理，2010，(8):61－63.

［5］曾蓓，崔煥金.食品安全規(guī)制政策與階段性特征:1978 －2011［J］.改革，2012，(4):23 －28.