《社會(huì)保險(xiǎn)法》制度創(chuàng)新及其完善研究

韓桂君，沈大力

（1．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430060;2．華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，武漢 430073）

一、引言

社會(huì)保險(xiǎn)制度是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的重要支柱性制度。此次《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)以前，各種社會(huì)保險(xiǎn)制度在我國已經(jīng)實(shí)施多年，但并沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范。綜合性社會(huì)保險(xiǎn)基本法的缺失，使我國當(dāng)前的各種社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏明確的價(jià)值取向[1]。

這次《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，首次以立法的形式確立了我國社會(huì)保險(xiǎn)體系的基本框架，重點(diǎn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的原則、各險(xiǎn)種的覆蓋范圍、籌資渠道、社會(huì)保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和享受條件、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督、各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的繳納領(lǐng)取等作了明確規(guī)定。

二、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的重大意義

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，綜合國力極大增強(qiáng)，人民生活水平顯著提高，廣大人民群眾思想觀念也發(fā)生重大變革，對(duì)客觀存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)人本身的一些看法有所轉(zhuǎn)變，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義也有了更高的期盼，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布和實(shí)施即體現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的重大意義。

（一）深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)

《十二五規(guī)劃建議》明確要求，堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，并對(duì)加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)作了全面部署?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)作出了全面的制度安排和規(guī)范，將黨中央建立健全社會(huì)保障體系的重大決策和戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為根本性、穩(wěn)定性的國家法律制度，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和國家的長治久安發(fā)揮重要的保障和推動(dòng)作用①參見《關(guān)于印發(fā)〈中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法〉宣傳提綱的通知》人社部（2010）80號(hào)。。

（二）建立完善社會(huì)主義法律體系，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度全面法制化

《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，彌補(bǔ)了長期以來我國社會(huì)主義法律體系欠缺系統(tǒng)的社會(huì)保障法律的空白，為新時(shí)期我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展提供法律保障?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)范了社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，規(guī)定了用人單位和勞動(dòng)者的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化了政府責(zé)任，確定了社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)各方的法律責(zé)任，使社會(huì)保險(xiǎn)制度更加穩(wěn)定，運(yùn)行更加規(guī)范，從而使社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)全面進(jìn)入法制化的軌道。

（三）健全完善社會(huì)保障制度，共享發(fā)展成果

《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為我國社會(huì)領(lǐng)域的首部綜合性法律，對(duì)于健全和完善我國社會(huì)保障制度體系有著重要作用。同時(shí)，由于其涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等多項(xiàng)社會(huì)保障，調(diào)整國家、集體、個(gè)人之間的關(guān)系，事關(guān)億萬勞動(dòng)者切身利益和調(diào)節(jié)國民收入分配格局，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要法律支柱?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》確立了廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可銜接的社會(huì)保險(xiǎn)制度，規(guī)范和明確了勞動(dòng)者和用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)定了多渠道籌資、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)范管理服務(wù)、強(qiáng)化基金監(jiān)督等內(nèi)容，有利于逐步提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平，有效維護(hù)勞動(dòng)者和公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，使他們更好地分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（四）規(guī)范、明確勞動(dòng)者和用人單位關(guān)系，促進(jìn)人力資源社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展

《社會(huì)保險(xiǎn)法》從法律上破除了阻礙各類人才自由流動(dòng)、勞動(dòng)者在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間流動(dòng)就業(yè)的制度性障礙，推動(dòng)形成和發(fā)展統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng);《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)一步規(guī)范和明確了勞動(dòng)者和用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于勞動(dòng)者提升維權(quán)意識(shí)，同時(shí)促進(jìn)企業(yè)努力營造良好的人力資源配置與管理的環(huán)境，促進(jìn)人力資源與社會(huì)保障的法制化和制度化?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，與以前頒布實(shí)施的《勞動(dòng)法》及相關(guān)法律法規(guī)一起，構(gòu)成了我國人力資源社會(huì)保障法律體系完整的頂層架構(gòu)，對(duì)推進(jìn)人力資源社會(huì)保障事業(yè)在法制軌道上實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展具有重要意義①參見《關(guān)于印發(fā)〈中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法〉宣傳提綱的通知》人社部（2010）80號(hào)。。

三、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的具體制度創(chuàng)新

事實(shí)上，《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)本身就是很大的一個(gè)創(chuàng)新，潘錦棠教授認(rèn)為《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，標(biāo)志著我國從此開始了依法進(jìn)行社會(huì)保障的時(shí)代，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)政府責(zé)任的明確約束，使其與原來的《勞動(dòng)法》調(diào)整雇主和雇員的關(guān)系不同，而集中于調(diào)整政府和國民的關(guān)系②潘錦棠:《〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉的創(chuàng)新與不足》，載中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院網(wǎng)站，http://slhr．ruc．edu．cn/news/display．a(chǎn)sp?id=2054，最近訪問時(shí)間2011－02－21 15:11:41。。從新出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》本身來分析，可看出《社會(huì)保險(xiǎn)法》有著許多創(chuàng)新之處，其具體制度的重大創(chuàng)新表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

（一）社會(huì)保險(xiǎn)制度上實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，體現(xiàn)了社會(huì)公平的價(jià)值

《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式提及“城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，同時(shí)肯定了“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”、“新農(nóng)合”和“新農(nóng)?！?，使我國社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)展至全體國民，在制度上實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋③據(jù)稱到2009年底，經(jīng)人社部及有關(guān)部門評(píng)估，全國已經(jīng)有25個(gè)省級(jí)單位達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)，還有27個(gè)單位正在評(píng)估，在這個(gè)基礎(chǔ)上人保部會(huì)研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案。參見鳳凰網(wǎng):《人保部:實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌不是一步到位 要逐步完善》，http://finance．ifeng．com/news/20101028/2788564．shtml，最近訪問時(shí)間2011－02－21 15:13:00。。當(dāng)今世界上不同國家社會(huì)保險(xiǎn)制度模式并不相同，有的是只覆蓋職業(yè)勞動(dòng)者，有的是實(shí)現(xiàn)全民覆蓋。我國在改革之前，社會(huì)保險(xiǎn)也基本上只限定于“職工”或者“職工及其家屬”，直到2002年醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)改革，范圍才擴(kuò)大到農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民。此次出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要表現(xiàn)在一是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，二是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，再就是城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基本上可以覆蓋所有的人群?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第12條規(guī)定:“對(duì)于無雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員及其他靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，按照國家規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，分別計(jì)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶?！?/p>

除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度也覆蓋我國城鄉(xiāng)全體居民;工傷保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋了所有在企事業(yè)單位就業(yè)的職工，包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民;生育保險(xiǎn)制度覆蓋了所有職工，并對(duì)職工未就業(yè)的配偶享受生育醫(yī)療待遇作出了原則性規(guī)定;被征地的農(nóng)民按照國務(wù)院規(guī)定納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度;在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人也應(yīng)當(dāng)參照本法規(guī)定，參加我國的社會(huì)保險(xiǎn)[2]。上述制度的設(shè)立，顯示出《社會(huì)保險(xiǎn)法》以法律的形式確立了我國覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社保體系，體現(xiàn)了社會(huì)公平的價(jià)值，也反映了我國社會(huì)保險(xiǎn)制度不斷推進(jìn)的過程，也是公民、企業(yè)和政府社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)提高和增強(qiáng)的過程。

（二）首立基本保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)化原則奠定立法基礎(chǔ)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民群眾十分關(guān)注的問題[2]。目前各地已基本實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌③據(jù)稱到2009年底，經(jīng)人社部及有關(guān)部門評(píng)估，全國已經(jīng)有25個(gè)省級(jí)單位達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)，還有27個(gè)單位正在評(píng)估，在這個(gè)基礎(chǔ)上人保部會(huì)研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案。參見鳳凰網(wǎng):《人保部:實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌不是一步到位 要逐步完善》，http://finance．ifeng．com/news/20101028/2788564．shtml，最近訪問時(shí)間2011－02－21 15:13:00。，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第64條明確規(guī)定:“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定?！碑?dāng)前情況下，各統(tǒng)籌區(qū)各自負(fù)責(zé)本區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡，結(jié)余主要?dú)w本統(tǒng)籌區(qū)支配和使用，缺口一般都需要本級(jí)政府和本級(jí)財(cái)政填補(bǔ)。如果參保人員要在不同統(tǒng)籌區(qū)之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，就有可能影響到兩個(gè)統(tǒng)籌區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和使用，因此大多數(shù)統(tǒng)籌區(qū)都不支持養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的無障礙轉(zhuǎn)移，而要附加一些條件，這對(duì)流動(dòng)比較頻繁的勞動(dòng)者，特別是農(nóng)民工而言，損害尤大，致使很多人寧愿退保。因養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能順利轉(zhuǎn)移而造成的保障不足已經(jīng)成為一個(gè)比較突出的問題，所以《社會(huì)保險(xiǎn)法》確立基本保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，對(duì)于解決我國區(qū)域發(fā)展不平衡、促進(jìn)全國統(tǒng)一開放勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成有著重要意義。

（三）對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限做靈活性規(guī)定，體現(xiàn)以人為本的精神

根據(jù)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定:“本決定實(shí)施后到達(dá)退休年齡但繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的人員，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金;個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人，終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系?！钡珜?shí)際上，我國目前有大量農(nóng)民工在城市工作和繳納社保費(fèi)的年限都不長，而且有些城鎮(zhèn)職工因?yàn)槠渌脑驅(qū)е聟⒓由鐣?huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的時(shí)間較晚，根據(jù)原規(guī)定，他們就會(huì)因繳費(fèi)時(shí)間不足15年而喪失應(yīng)有的福利，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)分配不公平?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第16條規(guī)定:“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金;也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?！痹撿`活性規(guī)定讓這一部分繳費(fèi)不滿規(guī)定年限的企業(yè)職工多了一種選擇，即補(bǔ)交養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，也使得企業(yè)職工，特別是高中齡農(nóng)民工更愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣的制度也更加公平和人性化，體現(xiàn)了以人為本的精神，也使社會(huì)保險(xiǎn)的再分配功能得以實(shí)現(xiàn)。

（四）明確國家對(duì)國民的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，從立法上實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的可追責(zé)性

明確劃定國家的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)力及職責(zé)的邊界，是正確協(xié)調(diào)和處理該領(lǐng)域公權(quán)力和私權(quán)利的法治基礎(chǔ)，也是在勞動(dòng)保障關(guān)系方面實(shí)現(xiàn)國家干預(yù)與當(dāng)事人自治這兩者合理平衡的邏輯前提[3]。此前我國社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的一些比較混亂的現(xiàn)象比較多，像勞動(dòng)仲裁、勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)等單位受理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議范圍界限都不明晰，實(shí)際上也是由于權(quán)力與權(quán)利邊界沒有劃分清楚造成的。

此次《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)國家責(zé)任的設(shè)定突破了以往的宣示性條款為主的模式，而是有了一些明顯和實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。該法明確規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)，突出其法律意義上的主體地位，如對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、“新農(nóng)合”以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等都負(fù)有提供財(cái)政補(bǔ)貼的義務(wù)。國家還負(fù)有通過社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的義務(wù)。同時(shí)，國家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金要實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，包括人大監(jiān)管、行政監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管等多種監(jiān)管體制?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第69條規(guī)定:“政府不得對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行違規(guī)投資運(yùn)營，不得用于平衡其他政府預(yù)算，不得用于興建、改建辦公場(chǎng)所和支付人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，或者挪作其他用途?！睂?duì)于明確政府責(zé)任，切實(shí)保障民眾社會(huì)保險(xiǎn)基金安全有著重要的作用，一旦出現(xiàn)政府違法違規(guī)操作的行為，民眾可以通過法律途徑解決糾紛，要求政府承擔(dān)責(zé)任。

（五）規(guī)定了對(duì)工傷職工的先行支付制度，體現(xiàn)對(duì)工傷者及時(shí)救治的人道主義精神

現(xiàn)實(shí)生活中，很多患者因?yàn)闀簳r(shí)沒錢或者交不起“押金”而被醫(yī)院拒之門外，社會(huì)保險(xiǎn)制度也屢陷困境。部分患者由于第三人的原因造成工傷，而第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無法確定第三人的，還有一些職工因?yàn)樗谟萌藛挝徊]有依法為其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故，用人單位不依法支付工傷保險(xiǎn)待遇，因?yàn)樵瓉淼摹豆ｋU(xiǎn)條例》并沒有“先期墊付”內(nèi)容的規(guī)定，導(dǎo)致一些患者得不到及時(shí)的救治，因而釀成一些悲劇。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第30條和第42條對(duì)此作出規(guī)定，要求政府承擔(dān)責(zé)任:“醫(yī)療費(fèi)用或工傷醫(yī)療費(fèi)用依法應(yīng)當(dāng)由第三人負(fù)擔(dān)，第三人不支付或者無法確定第三人的，由基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金或工傷保險(xiǎn)基金先行支付，先行支付后，有權(quán)向第三人追償?！雹傧稻C合《社會(huì)保險(xiǎn)法》第30條和第42條規(guī)定內(nèi)容。此外，對(duì)于工傷患者所在單位既不參保又不愿為職工支付醫(yī)療費(fèi)的，也可實(shí)行“先行支付”制度，這體現(xiàn)了對(duì)工傷者及時(shí)救治的人道主義精神，當(dāng)然也是政府義不容辭的責(zé)任。

（六）規(guī)定了對(duì)用人單位不繳納社保費(fèi)可采取強(qiáng)制措施，體現(xiàn)對(duì)職工的偏重保護(hù)

現(xiàn)實(shí)中很多單位和個(gè)人欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，因此而造成個(gè)人應(yīng)當(dāng)享有的社保權(quán)益很難實(shí)現(xiàn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第63條規(guī)定:“用人單位未按規(guī)定申報(bào)應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足。用人單位逾期不繳納或者補(bǔ)足的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢其存款賬戶;并可以申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以要求該用人單位提供擔(dān)保，簽訂延期繳費(fèi)協(xié)議。用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且未提供擔(dān)保的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！蓖ㄟ^這樣的強(qiáng)制性規(guī)定，強(qiáng)化了用人單位為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的義務(wù)，體現(xiàn)了對(duì)職工的偏重保護(hù)。

同時(shí)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》還將由用人單位支付的工傷職工“住院伙食補(bǔ)助費(fèi)”、“到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)的交通食宿費(fèi)”和“終止或者解除勞動(dòng)合同時(shí)應(yīng)當(dāng)享受的一次性醫(yī)療補(bǔ)助金”改為由工傷保險(xiǎn)基金支付。這些規(guī)定既保障了工傷職工的權(quán)益，也減輕了用人單位的負(fù)擔(dān)[4]。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》還有其他很多創(chuàng)新之處，比如對(duì)職工未就業(yè)配偶生育保險(xiǎn)權(quán)利的確定，對(duì)各類社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)異地結(jié)算的規(guī)定，對(duì)工會(huì)參與社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳力度的強(qiáng)化，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理具體規(guī)則的細(xì)化，對(duì)征收農(nóng)村集體土地所有的土地向應(yīng)當(dāng)支付被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定，以及發(fā)生社保爭(zhēng)議時(shí)的司法救濟(jì)，等等，都是本次出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》相較以前的突出成就。

四、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的不足之處

在肯定《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法成就及其實(shí)施價(jià)值的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到《社會(huì)保險(xiǎn)法》尚存在一些不足之處，對(duì)其進(jìn)行深入研究，為將來修法完善以及司法實(shí)踐改革提供借鑒。

（一）沒有樹立正確的社會(huì)保險(xiǎn)理念和原則

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是為確立和實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的權(quán)利保障法，即社會(huì)保險(xiǎn)立法的首要任務(wù)是規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的享有和保障。但是已頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》卻更多地定位于事本位而非人本位。沒有先進(jìn)的立法理念，必然導(dǎo)致在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本價(jià)值、原則、適用范圍等重要問題上無法形成共識(shí)，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)立法基點(diǎn)不當(dāng)，缺乏前瞻性、主動(dòng)性和回應(yīng)性[5]。

社會(huì)保險(xiǎn)的基本理念在于從制度上保障憲法所規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)得以實(shí)現(xiàn)[6]。社會(huì)保險(xiǎn)屬于社會(huì)財(cái)富的第二次分配，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平原則，雖然它為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平做了很多努力，如其首次確立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行“全國統(tǒng)籌”的目標(biāo)，但該法并沒有真正做到社會(huì)保險(xiǎn)資源的公平分配[3]。這種“分配不公”既包括制度設(shè)計(jì)上的城鄉(xiāng)有別，也包括不同群體享有權(quán)益的差別對(duì)待?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第10條規(guī)定:“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院制定?！痹摲ㄊ跈?quán)國務(wù)院對(duì)這一特殊群體另行規(guī)定辦法，卻沒有做出任何原則性或限定性要求，不得不讓人深思。

（二）重要制度授權(quán)較多，操作性不強(qiáng)

《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)一些重要的制度授權(quán)較多①具體表現(xiàn)在:現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》條文中，即使不將諸多“按照國家規(guī)定執(zhí)行”的表述計(jì)算在內(nèi)，仍有近十個(gè)明確的授權(quán)性條款，它們包括:公職人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法（第10條），基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)（第19條），新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法（第24條），工傷保險(xiǎn)的行業(yè)差別費(fèi)率（第34條），失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)（第47條），社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體（第59條），社會(huì)保險(xiǎn)提高統(tǒng)籌層次的時(shí)間及步驟（第64條），社會(huì)保險(xiǎn)基金管理辦法（第68條），社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值（第69條）等。，可能導(dǎo)致權(quán)力集中在基層，既影響法律的實(shí)施，也容易導(dǎo)致各地差異大，帶來保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)更加困難的問題。權(quán)威部門所給的解釋是有的已經(jīng)由國務(wù)院及主管部門確立了規(guī)范，有些確實(shí)還沒有相關(guān)規(guī)定，但考慮社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制才剛剛建立，有些制度需要繼續(xù)探索，不便于立即用法律固定化，而我國地域范圍較大，社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展較短，因此積極發(fā)揮中央和地方的優(yōu)勢(shì)，國家要給中央和地方預(yù)留一些空間。但有許多專家學(xué)者認(rèn)為除上述原因外，實(shí)際是部門利益沖突難以調(diào)和而故意規(guī)避。

（三）對(duì)一些現(xiàn)實(shí)疑難問題未加規(guī)定

公眾對(duì)于事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題比較不滿。實(shí)際上，公務(wù)員不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而享受高額養(yǎng)老金，而企業(yè)職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公務(wù)員。改革開放到現(xiàn)在社會(huì)保障體系才迅速發(fā)展，但仍有一些矛盾和問題沒能在現(xiàn)階段通過法律規(guī)定予以解決。現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定使已有的不平等合法化，公務(wù)員與企業(yè)職工實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議最終沒有被采納，為將來矛盾的爆發(fā)埋下了種子[1]?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》把事業(yè)單位納入進(jìn)來，但是公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法由國務(wù)院另行規(guī)定，而事業(yè)單位沒有。如何有效解決這個(gè)難題就在于，怎樣使公職人員的待遇不降低，又能有效縮小企業(yè)職工與公職人員待遇的差距②王向前:《詳細(xì)解讀〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉》，載中國養(yǎng)老金網(wǎng):http://www．cnpension．net/yljkx/2010－11－18/news1290041323d1192387．html，最近訪問時(shí)間2011－02－21 15:15:31。。這樣，可以同時(shí)提高企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，不至于過分低于公職人員待遇，有利于緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（四）爭(zhēng)議救濟(jì)途徑并沒有突破傳統(tǒng)模式

對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83條規(guī)定:“用人單位或者個(gè)人認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！薄皞€(gè)人與所在用人單位發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的，可以依法申請(qǐng)調(diào)解、仲裁、提起訴訟?！睉?yīng)當(dāng)說，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑種類比較多，包括行政復(fù)議和行政訴訟、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理等方式，但這對(duì)保護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)所應(yīng)當(dāng)獲得的法律救濟(jì)而言，并不特別充分。

另外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒有徹底解決我國社會(huì)保險(xiǎn)制度在實(shí)施過程中覆蓋范圍過小以致部分社會(huì)成員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益缺失的問題;《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，極大限制了社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)共濟(jì)作用，也阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng);對(duì)城鄉(xiāng)一體化下農(nóng)民工的社會(huì)保障問題規(guī)定較為籠統(tǒng)，具體操作的問題還不清晰，《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布以后對(duì)社保機(jī)構(gòu)建設(shè)的再審視等問題，這都反映了我國社會(huì)保險(xiǎn)制度還處于初步階段，有待對(duì)其具體制度進(jìn)行更進(jìn)一步的實(shí)證研究，以利于更科學(xué)完整的《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)實(shí)施惠及民生。

（五）工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度落實(shí)困難

工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的重大制度創(chuàng)新，也被社會(huì)稱為最大的亮點(diǎn)，但是在社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施近兩年來，各地對(duì)真正落實(shí)工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度表現(xiàn)出抵制，或者是觀望態(tài)度。地方人大既沒有出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，社保部門也沒有具體承辦工傷先行支付案件。而且該制度的落實(shí)，確實(shí)有可能導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金巨大的風(fēng)險(xiǎn)。如何既保障該制度的實(shí)施效果，又能防范基金風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)亟待解決的難題。

五、對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的完善建議

（一）應(yīng)堅(jiān)持以社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)為核心理念

社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)，是指勞動(dòng)者或者其他相關(guān)人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，并享有享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇和其他相關(guān)權(quán)益的各項(xiàng)權(quán)利的總稱[3]。社會(huì)保險(xiǎn)是作為勞動(dòng)者的一項(xiàng)重要權(quán)利，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，也是尊重個(gè)人權(quán)利本位，社會(huì)公平價(jià)值在社會(huì)立法和勞動(dòng)立法中的體現(xiàn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的主旨，應(yīng)是確認(rèn)和維護(hù)公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)，而不應(yīng)是現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系”為首要宗旨。同時(shí)，國家對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》所應(yīng)遵循的公平原則也應(yīng)著手落實(shí)，對(duì)社會(huì)財(cái)富的再次分配，必須從公平原則出發(fā)，比如為社會(huì)保險(xiǎn)“城鄉(xiāng)一體化”的實(shí)現(xiàn)，必須制定出更加具體且明確的規(guī)則，國家不能僅以區(qū)域發(fā)展差異為借口而忽視憲法賦予普通民眾的平等權(quán)利，社會(huì)保險(xiǎn)也是一種憲法上的生存權(quán)利，國家有義務(wù)保障生活其下的所有公民獲得最基本的保障，而且必須是平等的。

（二）減少抽象性授權(quán)規(guī)定，明確法律可操作性

對(duì)于通過現(xiàn)有技術(shù)或?qū)嵙ν耆梢宰龅矫鞔_規(guī)定的，應(yīng)盡量通過法律明確規(guī)定，而不再授權(quán)給國務(wù)院甚至地方省市;對(duì)于確實(shí)需要繼續(xù)探索，不便短期內(nèi)就通過法律固定化的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在立法上對(duì)相關(guān)法律條文進(jìn)行原則性限定，比如對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)提高統(tǒng)籌層次的時(shí)間及步驟的規(guī)定，雖然授權(quán)給國務(wù)院規(guī)定，但可以附加實(shí)現(xiàn)高層次統(tǒng)籌，包括省級(jí)和全國統(tǒng)籌的預(yù)期時(shí)間以及大致步驟，不能完全放開，任由被授權(quán)機(jī)關(guān)決定何時(shí)實(shí)施或如何實(shí)施。一旦被授權(quán)機(jī)關(guān)未按照法律規(guī)定完成任務(wù)，又不明確規(guī)則，實(shí)際受到傷害的恰恰是最廣大人民群眾。

（三）立法應(yīng)直面困難，通過多種途徑予以解決

對(duì)于公眾普遍比較關(guān)心的問題，可以通過向公眾征詢意見的方式，組織專家學(xué)者進(jìn)行討論，最后做出立法或修法的決定，本次《社會(huì)保險(xiǎn)法》經(jīng)過幾次征求意見，在全國人大會(huì)議上也經(jīng)過多次審議，才最終通過。但最后出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》卻仍然回避了一些人們比較關(guān)注的重點(diǎn)問題，比如對(duì)于公務(wù)人員參與養(yǎng)老保險(xiǎn)由國務(wù)院另行制定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)仍沒有具體確定，等等，引發(fā)許多人不滿。總之，我們的立法不能刻意回避這些疑難問題，而應(yīng)當(dāng)直面困難，嘗試通過多種途徑予以解決，即使要做出一些必要的犧牲。

（四）改革社保爭(zhēng)議救濟(jì)途徑，不斷創(chuàng)新突破傳統(tǒng)模式

事實(shí)上，為了督促政府履行保障公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的職責(zé)，我國應(yīng)考慮把國家行政機(jī)關(guān)的某些抽象行政行為逐步納入憲法訴訟的受理范圍，這也是中國進(jìn)入法治社會(huì)發(fā)展的方向①因?yàn)槲覈鴤鹘y(tǒng)上把生存權(quán)等基本人權(quán)作為一種憲法上的綱領(lǐng)性權(quán)利，并不具有司法上的可訴性，更很少談到憲法司法化問題，而社會(huì)保障權(quán)作為一種基本人權(quán)，實(shí)際上是一種“具體性權(quán)利”，并非是“僅僅規(guī)定國家立法指針的、作為綱領(lǐng)性規(guī)定的單純的政治性權(quán)利”，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)權(quán)的司法可訴性。相關(guān)論述可參見日本學(xué)者大須賀明著，林浩的《生存權(quán)論》，北京，法律出版社2001年版，第31－45頁。我國學(xué)者龔向和所著《作為人權(quán)的社會(huì)權(quán)》，北京，人民出版社2007年版，第76－187頁。?！艾F(xiàn)階段首先建立起可訴的《社會(huì)保障法》對(duì)公民尤其是億萬農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)的行政保障和司法救濟(jì)具有重要意義?！盵7]而且由于社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的社會(huì)權(quán)屬性，國家應(yīng)該逐步放開社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的公益訴訟，并對(duì)受侵害方（通常為原告方）提供法律援助。為強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)制度的剛性約束，國家還應(yīng)完善與之相匹配的刑事立法，如在《刑法》中增設(shè)嚴(yán)重危害社會(huì)保險(xiǎn)制度的一些新罪名和罰則[3]。

（五）完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納機(jī)制，降低工傷基金風(fēng)險(xiǎn)

工傷保險(xiǎn)基金先行支付是由于用人單位沒有辦理社會(huì)保險(xiǎn)（含工傷保險(xiǎn)），又沒有能力支付遭受工傷的職工的工傷待遇的，才需要先行支付。由此，如果能夠完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)制，強(qiáng)化用人單位及時(shí)辦理各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)并按時(shí)交費(fèi)，則發(fā)生先行支付的案例的比例就會(huì)大大下降，工傷保險(xiǎn)基金由于先行支付的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大下降。

另外，國家應(yīng)加大財(cái)政支出，建立完善全面覆蓋的社會(huì)保障體系，真正做到全民覆蓋，避免部分社會(huì)成員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益缺失;應(yīng)當(dāng)明確高層次社會(huì)統(tǒng)籌期限，盡早實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)上的全民平等;對(duì)于城鄉(xiāng)一體化農(nóng)民工的社會(huì)保障問題要制定出更加清晰的可操作性措施，不讓農(nóng)民工因?yàn)樯矸荻硎懿坏絿业幕靖＠?還有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)的問題也要認(rèn)認(rèn)真真落實(shí)，不能出臺(tái)了好的法律，而沒有機(jī)構(gòu)來辦理，這樣，法律只會(huì)淪為一張空白的紙，民眾的權(quán)益最終無法得到保障。

六、結(jié)束語

《社會(huì)保險(xiǎn)法》全面落實(shí)的確關(guān)乎國計(jì)民生，是我國社會(huì)保障制度體系的重要組成部分，是保障人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要法律。該法在制度層面具有重大創(chuàng)新，是我國社會(huì)保險(xiǎn)法制領(lǐng)域的一個(gè)新的起點(diǎn)，必將大大促進(jìn)我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，真正使人民群眾社會(huì)利益得到保障。在社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)一些新的問題，及時(shí)研究，對(duì)其規(guī)定的欠缺部分進(jìn)行全面分析，并由勞動(dòng)行政部門和法官在適用中，本著立法精神具體解決個(gè)案問題，有助于我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的良性發(fā)展。

[1]馮永華．《社會(huì)保險(xiǎn)法》:社會(huì)保障體系的制度突破[J]．經(jīng)濟(jì)師，2010，（12）．

[2]芮立新．《社會(huì)保險(xiǎn)法》:著力保障改善民生[J]．中國勞動(dòng)，2010:12．

[3]許建宇．透視＜社會(huì)保險(xiǎn)法＞:權(quán)利本位與國家責(zé)任[J]．中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2010，（141）．

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