我國食品安全政府監(jiān)管制度銜接研究

張靜露

（安徽大學，合肥 230601）

“民以食為天，食以安為先”，食品安全問題一直是我國政府工作的重中之重，黨的十八大報告明確提出:要提高人民健康水平，改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制機制。然而，近年來我國食品安全事故頻發(fā)，從“毒血旺”到“三聚氰胺奶粉”，從“瘦肉精”到“皮革奶”，充分暴露了食品安全“運動式”的監(jiān)管方式的弊端。如何整合現(xiàn)有的立法資源、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督，成為一項重要議題。我國食品安全政府監(jiān)管制度銜接涉及多個層面、多方主體，實現(xiàn)多層次、多主體的制度銜接對我國食品安全工作具有重要意義。

一、我國食品安全政府監(jiān)管制度現(xiàn)狀

（一）我國食品安全政府監(jiān)管立法層面的現(xiàn)狀

根據(jù)我國《立法法》第2條規(guī)定，我國立法體系包括了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。由于地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章數(shù)目龐大、內(nèi)容繁雜，所以在此不再作進一步說明。圖表一主要針對我國關于食品安全的現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章進行列舉。

2009年6月1日實施的《食品安全法》被定位為我國食品安全法律制度體系中的基本法，但這一定位存在兩個問題:第一，《食品安全法》是基本法，那么必須有相應的專項法、地方性法規(guī)、政府規(guī)章相配套。然而我國相應的配套立法存在缺陷，將大大削弱《食品安全法》作為基本法的地位與作用;第二，隨著2013年3月10日披露的國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的出臺，國務院機構(gòu)變動導致《食品安全法》原規(guī)定的監(jiān)管部門職責分工與現(xiàn)行國務院機構(gòu)設置不銜接?！妒称钒踩ā穼Υ藨鞒鲞m當修改。

從表中可以看出，我國食品安全政府監(jiān)管中央立法主要集中在部門規(guī)章。部門立法的最大優(yōu)點是可以充分利用專業(yè)部門的知識和技術(shù)資源優(yōu)勢。但另一方面，政府部門的立法定位往往偏向于某一部分利益。在部門立法模式下，各部門的爭權(quán)、擴權(quán)和越權(quán)必然導致“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”[1]。與此同時，部門規(guī)章位階較低，法律效力具有局限性。利益的分歧、立法技術(shù)的不成熟，導致部門規(guī)章之間存在沖突和不協(xié)調(diào)。如:《食品安全國家標準管理辦法》第三條規(guī)定:衛(wèi)生部負責食品安全國家標準制（修）訂工作。《標準化法》第6條規(guī)定:對需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，應當制定國家標準。國家標準由國務院標準化行政主管部門制定。這樣形成了食品標準政出多門的局面，缺乏有效統(tǒng)一的管理機制。

（二）我國食品安全政府監(jiān)管執(zhí)法層面的現(xiàn)狀

隨著國家大部制改革的進一步推進，我國食品安全政府監(jiān)管執(zhí)法主體也隨之發(fā)生了巨大的變化。在《關于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》通過之前，我國食品安全政府監(jiān)管執(zhí)法主體處于“九龍治水”的局面，從橫向分工來看，衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)監(jiān)部門、工商部門和食監(jiān)部門是食品安全監(jiān)管的主要部門，其中衛(wèi)生部門綜合協(xié)調(diào)。其余四個主要部門分別按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品流通和食品消費四個環(huán)節(jié)分段管制。在我國食品安全溯源制度尚未健全的背景下，“分段規(guī)制為主，品種規(guī)制為輔”的監(jiān)管模式導致食品安全監(jiān)管職能分散，監(jiān)管職權(quán)不清，監(jiān)管效率不高。

2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準通過了《關于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》，對食品安全監(jiān)管領域產(chǎn)生了重大影響。大部制改革將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責是，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。保留國務院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔。國家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子。新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部。不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設的國務院食品安全委員會辦公室。（注:見圖表二）

圖表一:我國食品安全政府監(jiān)管立法情況

圖表二:關于食品安全政府監(jiān)管機構(gòu)改革圖示

（三）我國食品安全政府監(jiān)管實證層面的現(xiàn)狀

根據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2011年全國就發(fā)生了26起食品安全重大事件，其中包括雙匯瘦肉精事件、河南南陽毒韭菜事件等等。食品污染與中毒是我國目前最嚴重的食品安全隱患。2001年衛(wèi)生部共收到706起食物中毒報告，中毒病例22 193人，死亡184人，2003年衛(wèi)生部共收到全國重大食物中毒事件報告379起，有12 876人中毒，323人死亡，與2002年比較重大食物中毒的報告起數(shù)、中毒人數(shù)、死亡人數(shù)增加了 196．6%、80．7%、134%[2]。

在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領域，化肥、農(nóng)藥等對人體有害物質(zhì)殘留于農(nóng)產(chǎn)品中，導致大量農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留量超標。在食品加工領域，我國食品加工企業(yè)絕大多數(shù)規(guī)模比較小，全國現(xiàn)有的750多萬家小型食品加工作坊、攤點中80%以上為10人以下的手工作坊，工藝落后，衛(wèi)生條件極差，20% ～30%沒有達到行業(yè)標準，存在超量使用食品添加劑以及食品營養(yǎng)指標達不到要求等問題。在食品流通領域，食品流通企業(yè)衛(wèi)生條件不符合要求，病原微生物控制不當，食品包裝儲運過程中會發(fā)生微生物的大量繁殖。一些食品批發(fā)市場缺乏有效的安全監(jiān)測手段和質(zhì)量控制措施，使造假者乘虛而入，假冒偽劣食品流入市場。

二、我國食品安全政府監(jiān)管制度銜接的理論基礎

（一）行政法基本原則

行政法基本原則體現(xiàn)了行政法的根本目的和要求，并貫徹于全部行政法規(guī)范之中，指導行政法規(guī)范的制定、實施和行政法發(fā)展的一般原理或準則。我國食品安全政府監(jiān)管制度銜接亦要遵循行政法的基本原則。

作為行政法基本原則之一，依法行政原則要求行政權(quán)來源于法律，行政機關不得在無法律授權(quán)的情況下設定自己的權(quán)力[2]。我國食品安全政府監(jiān)管制度銜接表現(xiàn)最為突出的是監(jiān)管部門職能銜接問題，但最為本質(zhì)的還是立法銜接問題。從立法層面上厘清各部門食品安全監(jiān)管職能，對構(gòu)建我國食品安全監(jiān)管體系和實現(xiàn)法治政府具有根本性意義。同時，依法行政實際上是一種責任行政，法律授予行政機關行政權(quán)，必須建立追究行政機關行使行政權(quán)的行為違法或者不當之法律責任的法律機制，以及法律責任的具體內(nèi)容。行政機關對其作出的行政行為承擔法律責任是依法行政的重要方面，沒有法律責任的行政權(quán)必然是一種被濫用的權(quán)力[3]。在現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度中，由于采取的是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式，往往沒有一個部門會最終承擔不安全食品所帶來的風險管理責任，進而導致集體責任向責任缺失演變。所以明確食品安全事故責任主體，落實食品安全事故責任也是我國食品安全政府監(jiān)管制度銜接的重要議題。

（二）多中心治理理論

“多中心”一詞最早是由英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼（Michael Polany）在《自由的邏輯》中提出的。美國學者奧斯特羅姆夫婦在承接博蘭尼的社會秩序理論基礎上發(fā)展并形成了多中心治理理論[4]。他們認為在市場、司法、憲政、政治選擇、公共服務等領域中共存著多中心結(jié)構(gòu)，在這一結(jié)構(gòu)中則存在著許多形式上相互獨立的決策中心，它們在競爭關系中相互重視對方的存在并開展多種契約性和合作性的事物，或者利用核心機制來解決沖突。在現(xiàn)代公共事務的管理中，政府的壟斷會造成公共物品提供的單一，無法滿足多種偏好，并且會導致政府效率的喪失和尋租腐敗等問題的產(chǎn)生。所以，政府必須轉(zhuǎn)變自身的角色，打破自身的壟斷地位，管理方式由直接管理變?yōu)殚g接管理。但這并不意味政府從公共領域退出和責任的讓渡，而是為各種公共的或私人的機構(gòu)及公民個人制定參與治理的規(guī)則，運用法律、政策等多種手段為公共事務的處理提供便利，以形成一個由多個權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡來共同分擔解決公共問題的責任。總之，現(xiàn)代公共事務的管理是一個“國家、社會、市場”上下互動的管理過程，而非運用政府政治權(quán)威實行的單一向度的管理。

三、我國食品安全政府監(jiān)管制度銜接的具體措施

（一）我國食品安全政府監(jiān)管內(nèi)部制度銜接具體措施

1．我國食品安全法律體系的銜接。針對大部制改革，《食品安全法》相關條文應作出修改。比如原法律規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門會同國務院有關部門制定、實施國家食品安全風險監(jiān)測計劃”，應改為“國家衛(wèi)生和計劃生育委員會制定、實施國家食品安全風險監(jiān)測計劃”。同時圍繞食品安全監(jiān)管主體、食品安全監(jiān)管標準檢測、食品安全風險管理、食品安全責任落實等方面，在《食品安全法》的基本法律框架內(nèi)，制定、修改其他專項法、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，形成以《食品安全法》為基本法，配套其他法規(guī)規(guī)章的基本法律制度體系格局，以減少食品安全法律規(guī)范的沖突與不協(xié)調(diào)。

2．我國食品安全政府監(jiān)管主體的銜接。根據(jù)《關于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》，由國家食品藥品監(jiān)督管理總局對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。這就將原來分布于各部門的食品安全管理機構(gòu)完全整合在一起，統(tǒng)一政府的食品安全監(jiān)管職權(quán)和職責與一個獨立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局。將食品安全風險評估和食品安全標準制定交由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責。將商務部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部，由農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。此項改革對徹底解決機構(gòu)重復和管理盲區(qū)問題具有重要意義。

根據(jù)最新大部制改革思路，我國食品安全政府監(jiān)管主體存在以下兩個銜接問題:第一，中央與地方的食品安全政府監(jiān)管機構(gòu)的銜接問題。國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會以及農(nóng)業(yè)部主要負責食品安全監(jiān)管職能，三者均為正部級單位。那么省級、市級、縣級的食品安全政府監(jiān)管機構(gòu)也應按照大部制改革思路作出調(diào)整，實現(xiàn)從中央到地方的機構(gòu)對接。我國行政機構(gòu)縱向分工主要有三種形式:中央政府垂直管理、半垂直管理（省級以下垂直管理）、各級地方政府分級管理。作為公共產(chǎn)品，食品安全管制的溢出效應早已不再局限于某一特定地區(qū)，而是跨越了國內(nèi)外區(qū)域的限制。因此從理論上說，食品安全管制職能在縱向配置上應實行以中央政府垂直管理為主的模式。在美國、加拿大和韓國等國家，食品安全管制的責任主要由中央政府來承擔，地方政府只負責溢出效應相對較小的餐飲以及食品零售店等的監(jiān)管，并實行由中央管制機構(gòu)垂直一體化管制模式[1]。

3．我國食品安全政府監(jiān)管標準體系的銜接。根據(jù)最新大部制改革方案，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。然而《標準化法》第六條規(guī)定，對需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，應當制定國家標準。國家標準由國務院標準化行政主管部門制定。國務院標準化行政主管部門是國家標準化管理委員會，是國家原質(zhì)檢總局管理的事業(yè)單位。對沒有國家標準而又需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，可以制定行業(yè)標準。行業(yè)標準由國務院有關行政主管部門制定，并報國家衛(wèi)生與計劃生育委員會備案，在公布國家標準之后，該項行業(yè)標準即行廢止。對沒有國家標準和行業(yè)標準而又需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求，可以制定地方標準。地方標準由省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生和計劃生育行政主管部門制定，并報國家衛(wèi)生和計劃生育委員會備案，在公布國家標準或者行業(yè)標準之后，該項地方標準即行廢止。企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標準和行業(yè)標準的，應當制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。企業(yè)的產(chǎn)品標準須報當?shù)卣l(wèi)生和計劃生育行政主管部門備案。已有國家標準或者行業(yè)標準的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的企業(yè)標準，在企業(yè)內(nèi)部適用。

（二）我國食品安全政府監(jiān)管與其他主體銜接的具體措施

1．我國食品安全政府監(jiān)管與企業(yè)自律的銜接。安全的食品最終來自于企業(yè)的生產(chǎn)，而不是政府的規(guī)制。作為食品安全規(guī)制體系中的一個重要角色，企業(yè)是食品安全規(guī)制政策的承擔者。因此，需要相關法律法規(guī)的明確規(guī)定，促進食品生產(chǎn)經(jīng)營者進行自我規(guī)制，促其自覺采取統(tǒng)一的食品安全標準。與此同時，企業(yè)要加強誠信建設，接受政府監(jiān)督。政府應建立健全食品安全信用機制，對長期存在食品安全問題的企業(yè)實行市場禁入機制。企業(yè)向社會公開食品安全的相關信息，政府對存在安全問題的企業(yè)應及時信息公布。為了消除安全隱患以確保消費者的健康，應盡快建立和完善企業(yè)問題食品召回制度等。

2．我國食品安全政府監(jiān)管與社會監(jiān)督的銜接。社會層面中參與食品安全治理的主體主要有食品行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、社會公眾等。這一社會主體的積極參與是健全食品安全體系不可或缺的一環(huán)，其在食品安全規(guī)制治理中起到干預協(xié)調(diào)、社會監(jiān)督的重要作用。

食品行業(yè)協(xié)會作為基于行業(yè)利益自發(fā)組成的非營利社會經(jīng)濟組織，是政府與企業(yè)生產(chǎn)者、生產(chǎn)者與經(jīng)營者、企業(yè)與消費者之間溝通的橋梁。當行業(yè)協(xié)會組織指定的行業(yè)標準與地方標準差異過大時，地方政府有關部門應作出適當說明，并將理由予以公布。新聞媒體（廣播電視、報紙等）的輿論監(jiān)督在食品安全規(guī)制中發(fā)揮著重要作用，它具有覆蓋面廣、傳播迅速及時、威懾力強等特點，多數(shù)食品安全事件就是在媒體曝光后揭露出來的。但是，媒體輿論對食品安全的監(jiān)督也是一把“雙刃劍”，運作不規(guī)范會產(chǎn)生“矯枉過正”的情況。所以，政府對新聞媒體的輿論監(jiān)督要進行必要的引導規(guī)范，尤其要杜絕其被個別利益主體利用而影響食品安全監(jiān)督的公正性。社會公眾對食品安全監(jiān)督有多種形式，政府應確保社會公眾舉報、投訴渠道的暢通。

[1]袁文藝．食品安全管制的模式轉(zhuǎn)型與政策取向[J]．管理科學，2011，（10）．

[2]蘇祖勤．行政法概論[M]．湖北:武漢大學出版社，2008:20．

[3]胡錦光．行政法專題研究[M]．北京:中國人民大學出版社，2006:26．

[4]張紅鳳，陳小軍．我國食品安全問題的政府規(guī)制困境與治理模式重構(gòu)[J]．理論學刊，2011，（7）．