近2萬億“戴帽資金”如何改革？

張墨寧

2013年5月，國務(wù)院常務(wù)會議將縮減專項轉(zhuǎn)移支付作為今年推進(jìn)的經(jīng)濟體制改革9項任務(wù)之一，財政部部長樓繼偉在作《關(guān)于2012年中央決算的報告》時，明確將逐步取消不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求的專項轉(zhuǎn)移支付項目，將部分屬于地方事權(quán)且信息復(fù)雜程度較高的專項轉(zhuǎn)移支付項目下放地方管理，對部分使用方向類同、政策目標(biāo)相近的專項轉(zhuǎn)移支付項目予以整合，進(jìn)一步提高資金使用效益。

6月底原本是《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中承諾的縮減專項轉(zhuǎn)移支付的任務(wù)期限，時間已過，卻沒有什么實質(zhì)性的動作。據(jù)相關(guān)媒體報道，由于部門阻力，財政部編制的相關(guān)方案尚未獲批。

調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付被認(rèn)為是重新劃分中央與地方財權(quán)、事權(quán)，也是中央政府不久前提出的盤活“財政存量”的重要手段。2012年全國財政決算數(shù)據(jù)顯示，2012年，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付接近2萬億。改革能否取得突破，可謂茲事體大。

不愿放棄的審批權(quán)

“增加一般性轉(zhuǎn)移支付，縮減專項轉(zhuǎn)移支付，主要是解決不公開透明、資源配置不合理的問題，有序規(guī)范部門的‘二次分配權(quán)。因為專項轉(zhuǎn)移支付都是各部委自己在執(zhí)行的，財政權(quán)原本應(yīng)該由財政部統(tǒng)一行使支配，但專項轉(zhuǎn)移支付這部分的權(quán)力其實是被各部委分割了?！北本┐髮W(xué)財稅法研究中心主任劉劍文對《南風(fēng)窗》記者說。

作為一種財政平衡制度，轉(zhuǎn)移支付是基于1994年分稅制以來地方財權(quán)縮小的背景之下，鑒于各級政府的收入能力和支出需求不一致，中央通過政府間財政資金的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化。目前，2/3中央財政收入是通過轉(zhuǎn)移支付給地方。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，由財政部預(yù)算司進(jìn)行統(tǒng)籌、安排，主要是彌補地方財力缺口。地方在使用這部分資金上，有較大的自由裁量權(quán)。而專項轉(zhuǎn)移支付的審批則分散在各個部委。各部委批復(fù)了相關(guān)項目后，再由財政部在相應(yīng)部委次年的預(yù)算中進(jìn)行撥付。這部分也被稱為“戴帽資金”，必須?？顚Ｓ?。

近年來的專項轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、國土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多個領(lǐng)域，與此相對應(yīng)的則是發(fā)改委、教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等相關(guān)部委的審批權(quán)和地位。專項轉(zhuǎn)移支付的縮減首先意味著要對部門的“固化利益”動刀，改變多頭管理的局面。

“財權(quán)是改革的焦點和神經(jīng)，專項轉(zhuǎn)移支付涉及到了很多關(guān)系，是一個多重利益的博弈。首先是中央和地方之間的關(guān)系，其次是行政機關(guān)之間的關(guān)系，第三涉及國家和納稅人之間的關(guān)系，第四則是行政機關(guān)與立法機關(guān)之間的權(quán)力，可以說是牽一發(fā)而動全身。核心問題還是在行政機關(guān)之間的關(guān)系?！眲ξ恼J(rèn)為，專項轉(zhuǎn)移支付改革首先面臨的是財政部與其他部委之間的關(guān)系問題，對掌握審批權(quán)的部門來說，肯定不愿意主動放棄。

審計署曾經(jīng)發(fā)布報告披露，中央?yún)⑴c轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個。自2006年以來，不同領(lǐng)域的專項名目加起來通常超過200項。由于一般性轉(zhuǎn)移支付是按照公式化的分配辦法，中央轉(zhuǎn)給地方的資金有著復(fù)雜的計算公式，所以跑部不跑部并不影響分配結(jié)果。而專項轉(zhuǎn)移支付則完全靈活分散于中央各部門，地方能拿到多少，很大程度上取決于公關(guān)能力和與上級部門的“親疏關(guān)系”，因此催生了廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，成為權(quán)力尋租的“重災(zāi)區(qū)”。

事實上，專項轉(zhuǎn)移支付多年來一直面臨改不動的局面。早在2006年，財政部就已經(jīng)提出要對現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行必要的清理整合。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設(shè)立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的項目予以整合；對每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項目，調(diào)整列入財力性轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)年，專項轉(zhuǎn)移支付達(dá)4411.58億元，共計213項，一般性轉(zhuǎn)移支付4731.97億元，兩者比例接近1比1。專項轉(zhuǎn)移支付比例過大引起的問題開始受到?jīng)Q策層的重視。次年，財政部明確表示，以法治化、透明化為方向的《財政轉(zhuǎn)移支付暫行條例》已基本完成，將在2008年正式出臺。然而，隨著2008年的大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃的上馬，轉(zhuǎn)移支付改革進(jìn)入了遲滯期。

專項轉(zhuǎn)移成“問題資金”重災(zāi)區(qū)

2009年和2010年的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴大，超過一般性轉(zhuǎn)移支付。2009年達(dá)到了近年來的最高點52.5%，大量中央財政資金通過立項、審批的模式經(jīng)過國家發(fā)改委和相關(guān)部委間協(xié)調(diào)，最后由財政部撥款。從2010年比例開始逐漸回落，但仍然保持著相當(dāng)大的規(guī)模。2012年，中央向地方轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算數(shù)額為17386.26億元，而實際執(zhí)行數(shù)額則為18791.52億元，2013年的中央預(yù)算報告中，中央對地方總體轉(zhuǎn)移支付中，專項轉(zhuǎn)移支付占到44%，比2012年執(zhí)行數(shù)下降約3%，但絕對數(shù)字仍然比上年增加2.5%。

專項轉(zhuǎn)移支付完全靈活分散于中央各部門，地方能拿到多少，很大程度上取決于公關(guān)能力和與上級部門的“親疏關(guān)系”，因此催生了廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，成為權(quán)力尋租的“重災(zāi)區(qū)”。

占比過重、涉及面廣，中央大筆資金層層下達(dá)，雖規(guī)定?？顚Ｓ?，但監(jiān)管起來難免鞭長莫及。“以教育專項資金為例，財政廳教科文處占一部分，基建處占一部分，企業(yè)處還占一部分，其他各個口都有一點，各處匯總后，才能算出來專項執(zhí)行的情況，而且各個處的統(tǒng)計口徑都不一樣，最終的數(shù)字也不一定嚴(yán)絲合縫。審計的時候完全靠的是指標(biāo)文件，就是看財政部門下?lián)芰硕嗌馘X，具體分到了哪些科目、市縣，還有就是看時效性，比如，為什么中央1月份下?lián)艿腻X，3月份才花。另一方面就是看資金是否被挪用?！备拭C省財政廳一位不愿具名的人士表示，審計只要不違背《預(yù)算法》和相關(guān)的經(jīng)濟法律就行，審計單位和被審計單位是相互博弈的關(guān)系，就看誰能把誰說通，賬目本身沒有什么算頭。

監(jiān)管乏力使得專項轉(zhuǎn)移支付成為“問題資金”的重頭。根據(jù)審計署最近發(fā)布的報告，285項專項轉(zhuǎn)移支付中，有25項因投入市場競爭領(lǐng)域、投向交叉重復(fù)等需要清理整合。抽查能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目轉(zhuǎn)移支付資金在18個省的使用情況發(fā)現(xiàn)，至2012年底，這些地方當(dāng)年收到的420.92億元中央專項資金中，42%的資金結(jié)存在各級財政或主管部門。同時，撥付到項目單位的資金有7.73億元被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用。

財權(quán)和事權(quán)匹配

對于地方來說，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重?zé)o疑是利好消息。作為主要接受轉(zhuǎn)移支付的中西部省份，對待專項資金的態(tài)度似乎頗為糾結(jié)。一方面，能夠爭取到多少中央資金往往與政績考核相掛鉤，不能不去爭取；而另一方面，“戴帽資金”又讓地方束手束腳，對其施政能力形成了干預(yù)。

“最明顯的是教育支出，最近幾年蓋了很多學(xué)校，校舍建得特別好，但是很多學(xué)?，F(xiàn)在逐漸合并到中心校，重復(fù)建設(shè)、校舍空置，導(dǎo)致專項資金浪費。而且原則上要求下?lián)芏嗌儋Y金就要支出多少，這幾年還好一些，以前經(jīng)常會出現(xiàn)12月份才撥款的情況，但是項目還要上報相關(guān)部委，同意批復(fù)后，才能執(zhí)行這一筆資金，根本沒有時間操作，只能是突擊花錢?！鄙鲜龈拭C省財政廳人士表示，上面管得太死，有點亂戴帽子，省里真正需要的地方又沒有錢，幾百個項目分散在不同的領(lǐng)域，不能集中力量辦一些事情。與此同時，省里跑來的錢，市縣又并不感興趣。

他對《南風(fēng)窗》記者說：“專項資金下來之后的分配，基本上都做不到調(diào)研，時間太緊、任務(wù)太重、工作量太大，尤其是省直管縣以后，縣里的資金要由省上統(tǒng)一撥付，以前還有市一級把關(guān)，現(xiàn)在財政廳對應(yīng)的是14個市州加86個縣，工作量一下子增加了很多，根本沒有時間去調(diào)研項目，依靠的手段只有縣市報上來的項目本子。但是因為很多項目都涉及硬性配套資金的問題，從10%到50%不等，市縣也就不愛爭取了，到下面去調(diào)研的時候，提得最多的也是轉(zhuǎn)移支付的問題，縣市都希望能夠增加財力性的轉(zhuǎn)移支付?！?/p>

作為嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付的省份，甘肅省2011年接受的轉(zhuǎn)移支付是1200多億元，其中700億是一般性的支付，550億是專項轉(zhuǎn)移支付。而同年甘肅省的財政收入不超過500億。財權(quán)很大程度上受制于中央，這也是依賴于專項轉(zhuǎn)移支付的中西部省份的共同困境。而接受轉(zhuǎn)移支付較少的發(fā)達(dá)省份，同樣頗有怨言，自分稅制以來，地方政府財力大大削減，但是承擔(dān)的事權(quán)卻并沒有減少。

“轉(zhuǎn)移支付改革的本質(zhì)就是中央和地方的財權(quán)、事權(quán)的重新調(diào)整?！眲ξ恼f。分稅制執(zhí)行20余年，中央與地方一直處于激烈的博弈關(guān)系中，要求分稅制改革的聲音不絕于耳，地方財權(quán)受限，以至于不得不想辦法創(chuàng)收，由此產(chǎn)生的“土地財政”成了諸多社會問題的根源。

“1994年分稅制改革所依據(jù)的‘財權(quán)與事權(quán)相匹配原則，在2007年變成了‘財力與事權(quán)相匹配原則。雖然可以解決一些地方的財力困難。但是，財權(quán)與財力畢竟是不同的?！敊?quán)更能強調(diào)中央和地方兩個積極性，‘財力的激勵程度較小。以‘財力取代‘財權(quán)，也算一次倒退。較為合理的原則當(dāng)為財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配?！敝袊缈圃贺斮Q(mào)所財政研究室主任楊志勇說。

加大一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項轉(zhuǎn)移支付，賦予地方合理的財權(quán)，被看做是分稅制未完成的改革的延續(xù)。央地關(guān)系的調(diào)整已經(jīng)是大方向，但怎么調(diào)整，或許還將經(jīng)歷一番博弈：增加地方財權(quán)還是減少地方事權(quán)。過去的財政體制改革主要是在財權(quán)上做文章，未來事權(quán)的調(diào)整可能是新的思路。

政府間財政關(guān)系法治化

近日，財政部部長樓繼偉表示“財政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任”。對此，劉劍文認(rèn)為，這也是一種改革思路。“中央加大公共品的提供，減少地方的事權(quán)，中央加大教育、醫(yī)療和社會保障的投入，將屬于地方政府的事權(quán)攬過來，需要給地方撥的錢少了，專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模自然就減下來了。”他說，1994年的分稅制只是強調(diào)分稅，沒有強調(diào)分財權(quán)，現(xiàn)在應(yīng)該要有一個合理的比例。

而楊志勇則表示，從理論上看，地方事務(wù)的外部性可以通過中央事權(quán)的擴大來解決，但如果考慮到信息處理的復(fù)雜性，地方對當(dāng)?shù)厍闆r的了解遠(yuǎn)多于中央，那么中央政府多辦事也不見得是合理的。中央與地方政府間財政關(guān)系的調(diào)整必須跳出集權(quán)分權(quán)比例的窠臼，追求政府間財政關(guān)系的穩(wěn)定性與確定性。

“不管是哪種思路，最終還是要落實到法治化的問題?！眲ξ恼f，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1995年財政部頒發(fā)的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付法》，屬于部門規(guī)章，《預(yù)算法》對于轉(zhuǎn)移支付也只有幾款原則性的規(guī)定。“財政稅收基本制度只能制定法律，這個《立法法》寫得很清楚。動輒幾萬億的資金規(guī)模沒有一部法律來規(guī)范。”劉劍文說，2007年，他曾經(jīng)參與財政轉(zhuǎn)移支付法的起草，但方案上報后不了了之。據(jù)他介紹，方案的主旨是解決轉(zhuǎn)移支付法治化的問題，并且建議在國務(wù)院下面成立一個跨部委的委員會?！柏斦慨?dāng)時也不是很積極，如果成立一個委員會，等于把它的權(quán)力限制了。可行的辦法是國務(wù)院制定一個轉(zhuǎn)移支付的條例，實行幾年后再制定法律?！眲ξ恼f。

樓繼偉在其新書《中國政府間財政關(guān)系再思考》中也提到：“政府間財政關(guān)系法治化，以中央財政為主導(dǎo)尋求分權(quán)與集權(quán)的最佳組合?！弊鳛?994年分稅制改革的“副產(chǎn)品”和次生制度，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付解決了中央的“控制力”問題，新一輪的分權(quán)改革如果脫離了“法治化”的規(guī)范，“最佳組合”恐怕很難實現(xiàn)。