新一輪分稅制改革到來？

甄靜慧

隨著“營改增”試點的如火如荼，進入2013年，一場關(guān)于“分稅制改革會否迅速提上日程”的討論和猜想在財稅專家和各大媒體之間蔓延開來，而國稅與地稅合并的傳聞在新的“大部制”改革背景下也開始流傳。

1994年，分稅制改革施行，中國財稅格局發(fā)生重大改變，在此后的20年中，許多社會問題的產(chǎn)生都與這一改變相關(guān)，比如拆遷、土地財政、計劃生育罰款、地方債務(wù)積重等等，時隔近20年后，新一輪的財稅改革又將如何謀劃？

營改增，地方財政亮紅燈

2012年，作為中國“十二五”時期結(jié)構(gòu)性減稅重頭戲的“營改增”（即將企業(yè)以前繳納營業(yè)稅的應(yīng)稅項目改成繳納增值稅）試點進入快車道：1月1日，上海作為首個試點城市正式啟動改革；9月1日起，試點擴圍至北京、天津、江蘇等各省市；11月，廣東省加入。2013年試點范圍還將繼續(xù)擴大。

“盡管目前試點的行業(yè)覆蓋范圍有限，但對地稅收入的影響已有所顯現(xiàn)。”廣州市天河區(qū)地稅一位征管人員告訴記者，試點范圍內(nèi)的“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”占天河區(qū)產(chǎn)業(yè)比重較大，自2012年11月廣東營改增試點以來，“在GDP有所增長的情況下，地稅就同比減收接近10%。未來這個數(shù)字肯定還會增大?！?/p>

誠然，在現(xiàn)有的分稅制基礎(chǔ)上，營業(yè)稅是地方最重要的稅種，其一旦被作為“中央地方共享稅”的增值稅所取代，意味著地方政府失去了主體稅。

“這對長期以來都入不敷出的地方財政而言，豈不是雪上加霜？”“營業(yè)稅沒有了，地稅還有存在的必要嗎？”一時間，帶有悲觀色彩的言論在地方政府部門之間悄然彌漫。

“這些質(zhì)疑都是有道理的?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓對《南風(fēng)窗》記者說。也正是在這樣的背景下，有媒體報道，關(guān)于國稅與地稅合并的政府調(diào)研正在進行之中，傳聞的版本分兩種：一種是將地稅部門進行拆分，將原來涉及營業(yè)稅稅收的地稅業(yè)務(wù)人員劃歸國稅，再將其他人員分流到財政系統(tǒng)和社保系統(tǒng)；另一種則是將國稅總局重新并入財政部。

“最近大家爭論的這些問題，包括地方財政的困難、稅收機構(gòu)調(diào)整的必要性等，都存在已久，‘營改增不過是進一步加劇了原有矛盾。而上述問題形成的根源，在于分稅制以及財政體制改革的不完善?！眲⒒钢赋?。

是故，形勢看似很嚴(yán)峻，但對于多年來改革進度緩慢的財政體制而言，卻未嘗不是一個壓力和契機。

財權(quán)上收，事權(quán)下放

2013年初，珠三角迎來了一個暖冬，李云峰感受到的卻是陣陣寒意。大約2000年前后，他開始在東莞市財政局上班。在人們眼里，改革開放后迅速成為臺商和制造業(yè)集中地的東莞是個富得流油的地方。開始那幾年，李云峰也認(rèn)同這個印象。

彼時，東莞市財政幾乎每年都盈余。然而漸漸地，他就感覺到不妥了。他發(fā)現(xiàn)，若單以稅收收入而言，向以富裕著稱的東莞財政竟然是入不敷出的。幸而制造業(yè)發(fā)達，“政府沒錢花就賣地”，倒也不愁。

這不是東莞獨有的現(xiàn)象。事實上，分稅制改革后，中央與各級地方政府間的關(guān)系轉(zhuǎn)變是兩方面的。財權(quán)層層上收是一面，同時還有事權(quán)的層層下放。以中央和地方為例，中央政府僅負責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支，而地方政府則負責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。

1994年1月1日，分稅制財政管理體制改革在中國拉開序幕。此后，財權(quán)基本集中在中央手里，財政收入分配也大幅向中央傾斜，如最重要的稅種“增值稅”的分配上，75%的稅收歸中央，地方只能獲得25%，地方財政收入嚴(yán)重“縮水”。

誠然，在現(xiàn)有的分稅制基礎(chǔ)上，營業(yè)稅是地方最重要的稅種，其一旦被作為“中央地方共享稅”的增值稅所取代，意味著地方政府失去了主體稅。

“于是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府要做的事情越來越多，民生改革、教育改革、城鄉(xiāng)一體化改革，林林總總?！眲⒒刚f，一收一放，形勢產(chǎn)生了重大逆轉(zhuǎn)。中央獲得了財政、制度權(quán)優(yōu)勢的代價，是地方政府的入不敷出。

為了解決地方政府財力不足的問題，中央不得不再通過轉(zhuǎn)移支付的方式，將部分中央財政收入返還給地方?！案鶕?jù)過往的調(diào)研結(jié)果，中央占財政收入的60%以上，然后有20%通過轉(zhuǎn)移支付返還給地方?！眲⒒刚f。

然而，如此轉(zhuǎn)移支付在實際操作中常出狀況。一是使用效果難以保障。對地方來說，中央把錢收走了，再去要回來，肯定多拿一分是一分，誰還管必要性和使用效率；而中央對各地的情況也不甚了解，給誰錢、怎么給，就看官員要錢的本事了。于是，這又導(dǎo)致了第二個問題—有關(guān)部門權(quán)力過大，尋租和腐敗現(xiàn)象不斷滋生。

而相對京城“跑部錢進”，分稅制在地方引發(fā)的另一個更嚴(yán)峻的現(xiàn)象，則是地方政府的賣地沖動。在2012年的 “兩會”上，廣東省地稅局局長王南健曾當(dāng)眾放炮，稱現(xiàn)行稅制“逼良為娼”，“財政入不敷出，為了完成不停加碼的任務(wù)和指標(biāo)，地方政府只能搞土地財政，甚至增加收費項目，這是逼著地方干壞事！”

如今，殺雞取卵式的土地財政惡果已在東莞呈現(xiàn)出來。李云峰說，由于過往賣地致富輕易而舉，省里對東莞的轉(zhuǎn)移支付一直寥寥。然而到了2008年，眼看著能賣的地都賣得差不多了，猛地又遇上了金融風(fēng)暴，“企業(yè)撤廠，稅收減少，沒地可賣”，財政狀況一下從原來的風(fēng)和日麗跌入了寒冬。

這時，東莞才開始反思原來的經(jīng)濟發(fā)展模式是否“誤入歧途”?！百u地，發(fā)展高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造的稅收卻大部分被中央拿走，不曾有幾分返還，留給地方的只有被污染的環(huán)境以及流失的土地?！崩钤品逭f。

鎮(zhèn)村財政：賣地，計生

這邊廂，土地資源已過度消耗的珠三角在反思；那邊廂，在大多數(shù)中西部地區(qū)，尤其是縣鄉(xiāng)級政府，土地財政仍然是備受追捧的香餑餑，這不是簡單的“短視”，更是無奈。

“計劃生育社會扶養(yǎng)費和土地財政，是鎮(zhèn)上僅有的兩個財政收入來源?！苯髂虫?zhèn)政府的余滔說。

余滔給記者算了一筆賬。鎮(zhèn)里編制內(nèi)的政府工作人員共50多人，按人均年收入5萬計算，每年政府工資福利支出近30萬；作為窗口鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年政府接待費用約50萬～70萬?！叭欢磕辏h里給到鎮(zhèn)上的轉(zhuǎn)移支付金額僅有幾十萬，還不夠最基本的支出。”更何況，“計生、危房改造、產(chǎn)業(yè)支持、土地管理、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)項目運營、森林防火、防災(zāi)減災(zāi)……鎮(zhèn)里全部都要管”。

那經(jīng)費從何而來？在2004年以前，這個問題的答案是“農(nóng)業(yè)稅和工商類稅費”。然而，自2002年農(nóng)村稅費改革后，種種集資、鄉(xiāng)五項統(tǒng)籌和村三項提留等統(tǒng)統(tǒng)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就開始惡化；到2004年，政府更宣布 “5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”?！斑@個打擊是致命的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源徹底喪失?！庇嗵险f。

由于鄉(xiāng)級財稅所的功能基本名存實亡，2004年后，全國各地陸續(xù)開展了“鄉(xiāng)權(quán)縣管”的基層財政機構(gòu)改革，余滔所在鎮(zhèn)的財稅所就被取消了，建立了農(nóng)村財政所，唯一的功能就是與縣財政局對接，處理鎮(zhèn)政府的各項經(jīng)費支出。

然而，財權(quán)上收，縣里卻無力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供足夠的轉(zhuǎn)移支付以維持其運轉(zhuǎn)，更遑論提供公共服務(wù)?！翱h里也是沒有辦法，江西省很多縣市的財政都是負債的。”余滔表示，無可奈何，鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府只能自謀出路。

在鎮(zhèn)計生組“兢兢業(yè)業(yè)”的努力下，鎮(zhèn)計生罰款每年收入上百萬。賣地則更是財源滾滾，“每年都賣，能有幾百萬的收益?！比欢?，當(dāng)問及是否存在對土地資源過度消耗的擔(dān)心，余滔愣然反問，“這么多地，如何會賣得完？”這里的土地財政，才剛剛開始。

財政體制改革才是核心

“營改增”的推行，使得這些財事權(quán)不匹配，基層財政走“旁門左道”的情況更為嚴(yán)峻。

“地方失去了主體稅，中央與地方的財權(quán)財力分配格局勢必被打破，需要重新進行調(diào)整?！睂Υ?，劉桓的態(tài)度略顯興奮。

在他看來，1994年以來，中國稅收體制改革的步伐邁得相當(dāng)大，然而財政體制改革卻一直滯后，“所以，改革的核心不是分稅制，而是中央和地方的財權(quán)事權(quán)關(guān)系。在事權(quán)層層下放的背景下，應(yīng)該在財權(quán)上給予地方一定的自主性”。

“地方錢不夠花，出路只有兩條，一是靠轉(zhuǎn)移支付，事實證明這肯定會出問題，效果也不好。那就只有第二條路，權(quán)力下放，讓地方發(fā)揮‘自己過日子的精神，主動理財、科學(xué)用錢。”

具體到執(zhí)行層面，財權(quán)下放，在美國等聯(lián)邦制國家里，意味著完全的分稅制，即地方政府有開征和減免地方稅種的權(quán)力。在中國，這當(dāng)然不太現(xiàn)實，因此，目前財稅專家普遍建議，折中的方式是全國統(tǒng)一稅種，但是地方有征管的靈活性，比如某些稅種是否開征、稅率定多少，可以由地方財政自主掌握。

“大稅統(tǒng)一，至于一些小稅，地方需要的時候可以開征，想招商引資時可以減免。中國是個二元分化比較明顯的國家，東部和中西部發(fā)展速度差別很大，稅率一概統(tǒng)一，本身也不科學(xué)。”在劉桓看來，目前房產(chǎn)稅就是一個很典型的示范，由國家統(tǒng)一制定，目前上海已提出試點，其他地方則暫不開征。

而至于國地稅合并傳聞，劉桓認(rèn)為，“營改增”必然會催化地稅和國稅的重新整合，然而這一整合并不會像坊間傳聞那樣簡單地合并。

“地方財政收入既有稅收收入，也有非稅收入，而且非稅收入所占比重很大，不可能由國稅局一家代理，否則會造成稅費大量流失，即使取消了地稅局，也需要一個機構(gòu)來統(tǒng)管這些地方收入。因此，機構(gòu)整合應(yīng)該把財政、地稅、國稅三個部門擱在一起進行考慮?！?/p>

不過，賦予地方政府更大的征稅權(quán)，也可能面臨著“一放就濫”的危險，特別是在目前中國征稅權(quán)力不受人大等權(quán)力機關(guān)制約，地方財政的收支弱約束和監(jiān)督的情況之下，財稅體制的改革，分稅制的重新調(diào)整，都要在更高的層次上進行綜合的統(tǒng)籌與考慮，進行真正觸及體制的改革。

（注：文中部分采訪對象為化名）