論自然災(zāi)害時期適足飲水權(quán)的法制保障

武艷艷

摘要：近年來，全球環(huán)境不斷惡化，自然災(zāi)害頻發(fā)不斷，嚴(yán)重威脅著公民的適足飲水權(quán)。自然災(zāi)害時期適足飲水權(quán)的法制保障，不僅有著權(quán)威的國際法源和國際標(biāo)準(zhǔn)，而且還有豐富的成功國外經(jīng)驗。為了更好地保障自然災(zāi)害時期的適足飲水權(quán)，同時履行我國的國際法義務(wù)，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情，借鑒先進(jìn)的國外經(jīng)驗，制定統(tǒng)一的防災(zāi)減災(zāi)基本法，并形成一定的法律體系。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；適足飲水權(quán)；權(quán)利保障

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0132-02

20世紀(jì)80年代以來，各種類型的自然災(zāi)害侵?jǐn)_著全球，海嘯、地震、泥石流以及旱澇災(zāi)害等在全球范圍內(nèi)此起彼伏，據(jù)統(tǒng)計，1980年至2011年間全球重大自然災(zāi)害愈發(fā)頻繁：洪災(zāi)3 455次、風(fēng)暴2 689次、干旱470次、極端天氣395次。①作為一個地處亞歐板塊和太平洋板塊的交匯處的國家，中國也是一個自然災(zāi)害高發(fā)的國家。近年來，連續(xù)發(fā)生的自然災(zāi)害不僅給國民帶來了巨大的生命和財產(chǎn)損失，也給人權(quán)帶來了巨大威脅，適足飲水權(quán)就是其中之一。本文將揭示自然災(zāi)害造成的適足飲水權(quán)風(fēng)險，分析自然災(zāi)害時期國家的適足飲水權(quán)保障義務(wù)，探索中國自然災(zāi)害時期適足飲水權(quán)法制保障的問題及完善。

一、自然災(zāi)害時期我國公民的適足飲水權(quán)風(fēng)險

適足飲水權(quán)是為人人享有的為個人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便于汲取和價格合理的飲水的權(quán)利。盡管《世界人權(quán)宣言》第25條第1款和《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第11條均規(guī)定了人人享有包括食物、衣著、住房在內(nèi)的生活水準(zhǔn)中沒有明確將飲水包括在內(nèi)，但是聯(lián)合國經(jīng)濟社會文化權(quán)利委員會認(rèn)為，使用“包括”一詞表明所提到的權(quán)利并非全部。水權(quán)明顯屬于實現(xiàn)相當(dāng)生活水準(zhǔn)的必要保障之一，特別因為它是生存的最根本條件之一。②由于自然災(zāi)害帶來的各方面影響，人類的適足飲水權(quán)無疑面臨威脅，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，自然災(zāi)害可能造成飲用水短缺。一方面，中國水資源貧乏。在2007年時我國就已經(jīng)列入世界貧水國家之一，“以國際標(biāo)準(zhǔn)看，世界人均水資源占有量為12 900立方米，中國不到這個數(shù)字的1/4，只是美國的1/5、俄國的1/7，加拿大的1/50，由此已進(jìn)入13個貧水國家，而且是唯一貧水的大國。到2030年，我國用水總量將達(dá)到7 000億—8 000億立方米，而實際可利用的水資源約為8 000億—9 500億立方米，需水量已逼近可利用水量極限”[1]另一方面，自然災(zāi)害會加劇飲用水短缺，其中最典型的自然災(zāi)害就是干旱。例如2009年秋冬至2010年春季的旱災(zāi)，造成了3 334.52萬人口的飲水困難，2000年因干旱造成的飲水困難人口達(dá)2 770萬。

其次，自然災(zāi)害情況下，可能出現(xiàn)疫情，影響飲用水的安全性。俗話說“大災(zāi)之后必有大疫”，例如1931年時的中國，曾經(jīng)發(fā)生過長江大水，長江大水發(fā)生以后，淹死的人盡管很多，但是因為饑餓和傳染病流行死的人更多，總共死了300多萬人[2]。大部分的自然災(zāi)害都會導(dǎo)致生活飲用水供應(yīng)系統(tǒng)的毀損以及飲用水水體的污染，這將成為自然災(zāi)害發(fā)生以后要首先關(guān)注到的問題，因為生活飲用水供應(yīng)系統(tǒng)一旦遭到破壞或者飲用水水體污染以后由此引起的疾病將呈現(xiàn)出規(guī)模較大、持續(xù)時間較長等特征，即使事后控制也會很棘手。例如“洪水往往造成水體的污染，造成一些經(jīng)水傳播的傳染病大規(guī)模流行的條件，如血吸蟲病、鉤端螺旋體病等，但是在大規(guī)模的洪水災(zāi)害中，特別是在行洪期間，由于洪水的稀釋作用，這類疾病的發(fā)病往往并無明顯上升。但是，當(dāng)洪水開始回落，在內(nèi)澇區(qū)域留下許多小的水體，如果這些小的水體遭到污染，則極易造成這類疾病的爆發(fā)流行?！盵3]

二、自然災(zāi)害時期適足飲水權(quán)保障的國家義務(wù)

自然災(zāi)害時的適足飲水權(quán)保障得到了國際人權(quán)法與國際救災(zāi)法的重視。前者包括《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟社會文化權(quán)利國際公約》和《第15號一般性意見：水權(quán)》等，后者主要包括《民防援助框架公約》、《關(guān)于流離失所者問題的指導(dǎo)原則》和《為減災(zāi)救災(zāi)行動提供電信資源的坦佩雷公約》等。根據(jù)國際人權(quán)法與國際救災(zāi)法的相關(guān)規(guī)定，自然災(zāi)害時期對適足飲水權(quán)保障負(fù)有如下義務(wù)：

1.尊重義務(wù)

尊重的義務(wù)要求國家不能無條件的干預(yù)公民的權(quán)利，應(yīng)該給予公民充分的尊重與承認(rèn)，要求國家不干預(yù)他人通過合法手段獲取的飲用水?！兜?5號一般性意見：水權(quán)》具體法律義務(wù)部分第二十段規(guī)定“尊重的義務(wù)要求締約國不直接或間接干涉水權(quán)的享有。這類義務(wù)包括：不參與任何剝奪或限制平等獲取足夠水的行動或活動；不任意干涉習(xí)慣或傳統(tǒng)的水資源配置安排；不利用國有設(shè)施的廢物或通過使用和試驗武器，非法減少或污染水源；不在武裝沖突期間違反國際人道主義法，限制使用或摧毀供水設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施?！雹偻瑫r，第22段還規(guī)定“在武裝沖突、緊急狀態(tài)和自然災(zāi)害期間，水權(quán)包含了國際人道主義法對締約國施加的義務(wù)。這類義務(wù)有：保護平民人口賴以生存的物體，如飲水設(shè)施、供水管道和灌溉工程；保護自然環(huán)境不受廣泛、長期和嚴(yán)重的破壞；確保公民、被拘留者和囚犯得到足夠的水?！雹谶@一規(guī)定是從適足飲水權(quán)權(quán)利主體的角度進(jìn)行強調(diào)國家尊重的義務(wù)。

2.保護義務(wù)

保護的義務(wù)要求國家采取適當(dāng)措施防止第三方干預(yù)享受適足飲水權(quán)，也就是要求國家防止那些有害于獲得飲用水的行為，尤其是那些對在社會中處于弱勢地位群體的飲用水獲得具有不良影響的行為。這就要求國家積極履行保護的義務(wù)，保護個人在飲水方面免受第三方的侵害與不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。例如在自然災(zāi)害時期，確保災(zāi)民能得到足夠量的安全飲用水，防止不正常的太高水價；嚴(yán)格監(jiān)督與懲處生產(chǎn)不合格或劣質(zhì)飲水消毒制劑的企業(yè)與個人，防止因飲用水消毒不利而危害人體健康，損害人們的基本權(quán)利。

3.實現(xiàn)義務(wù)

實現(xiàn)的義務(wù)主要是要求國家履行積極的義務(wù)，也就是說要在公民需要物質(zhì)幫助時，能夠給予其及時的幫助和支持。主要是包括促進(jìn)的義務(wù)和提供的義務(wù)。其中，促進(jìn)的義務(wù)要求國家為全面實現(xiàn)適足飲水權(quán)這一權(quán)利采取適當(dāng)?shù)拇胧?，為有效享有適足飲水權(quán)創(chuàng)造機會和條件。例如，國家可以通過一些法律的形式積極保護適足飲水權(quán)，以及與適足飲水權(quán)相關(guān)的其他權(quán)利；國家可以通過加大部分缺水地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，改善缺水地區(qū)的環(huán)境，提高缺水地區(qū)獲得飲用水的可能性等。提供的義務(wù)要求當(dāng)個人無法依靠自身努力獲得適足飲用水時，國家應(yīng)該向其直接提供適足的飲用水，以利于其適足飲水權(quán)的實現(xiàn)，例如在旱災(zāi)時期國家應(yīng)采取措施解決災(zāi)民的生活飲用水問題。由于自然災(zāi)害的種類繁多，所造成的適足飲水權(quán)威脅也各異，具體到是向什么樣的人群提供，必須要明確。

在自然災(zāi)害情況下，國家不僅需要尊重人們獲取飲用水的合法方式，不去妨礙人們獲得飲用水；還需要積極保護人們獲得飲用水的方式免受他人侵害，尤其是防止飲用水被哄搶。由于自然災(zāi)害通常會導(dǎo)致飲用水水體污染和飲用水供應(yīng)設(shè)備損毀，在這種情況下，人們已經(jīng)無法依靠自身努力獲得飲用水。因此，國家應(yīng)該積極履行實現(xiàn)義務(wù)，采取積極有效的措施，努力向災(zāi)民提供必要的飲用水援助，來優(yōu)先保障災(zāi)民實現(xiàn)適足飲水權(quán)，至少是免于干渴的權(quán)利。

三、我國自然災(zāi)害時期適足飲水權(quán)法制保障的現(xiàn)狀與未來

我國作為一個自然災(zāi)害高發(fā)國家，同時受地理因素影響，飲用水時空分布不均，在自然災(zāi)害時期公民適足飲水權(quán)會受到嚴(yán)重的威脅。我國政府在保障公民適足飲水權(quán)方面做出了巨大的努力，在法制保障方面取得了以下成就：

首先，從國際層面上來說，我國政府批準(zhǔn)了《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利公約》。由于該公約包含了適足飲水權(quán)的規(guī)定，因此，我國作為締約國就必須承擔(dān)公約規(guī)定的締約國具體的法律義務(wù)。

其次，在國內(nèi)立法上，我國主要出臺了：《中華人民共和國水法（2002年修訂）》、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（GB5749——2006）》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村人畜飲用水解困工作意見》（2002年國家計生委、水利部制定）、《農(nóng)村飲用水安全評價指標(biāo)體系》（2004年水利部、衛(wèi)生部制定）、《取水許可制度實施辦法》、《中華人民共和國抗旱條例》和《自然災(zāi)害救助條例》等法律法規(guī)以及部門規(guī)章，它們從不同角度保護了適足飲水權(quán)。例如，《自然災(zāi)害救助條例》第14條中規(guī)定的應(yīng)急措施中要求政府提供飲用水；《中華人民共和國抗旱條例》第34條第4款要求國家“向人畜飲水困難地區(qū)送水”；第36條規(guī)定，“發(fā)生干旱災(zāi)害，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一調(diào)度、保證重點、兼顧一般的原則對水源進(jìn)行調(diào)配，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排生產(chǎn)和生態(tài)用水”；《中華人民共和國防震減災(zāi)法》除了要求對飲用水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測和防止污染外，還要求盡快恢復(fù)供水企業(yè)的生產(chǎn)。

上述立法為自然災(zāi)害時期適足飲水權(quán)保障提供了基礎(chǔ)，但是這些立法大多停留在法規(guī)層面，比如《中華人民共和國抗旱條例》和《自然災(zāi)害救助》都只是行政法規(guī)，其法律位階相對較低，這在一定層面上會影響其權(quán)威性。正因如此，中國應(yīng)該進(jìn)一步完善相關(guān)立法，主要措施是制定《防災(zāi)減災(zāi)基本法》，建立以《防災(zāi)減災(zāi)基本法》為中心，并包含部分專門性的災(zāi)害行政法規(guī)的災(zāi)害法律體系。在這些災(zāi)害法律體系中，強調(diào)適足飲水權(quán)保障，并明確政府保障適足飲水權(quán)的相關(guān)義務(wù)。

四、結(jié)語

總之，自然災(zāi)害時期公民適足飲水權(quán)的保護是政府和社會不得不面對的重要問題。加強適足飲水權(quán)保障不僅關(guān)系減災(zāi)救災(zāi)工作的順利展開，也關(guān)系我國人權(quán)保障質(zhì)量。因此，我國政府應(yīng)在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)立法，使人們在自然災(zāi)害期間獲得適當(dāng)和充分的飲用水。

參考文獻(xiàn)：

[1]何伊凡.中國水危機[EB/OL].中國水網(wǎng)，http：//news.h2o-

china.com/html/2007/06/584521181092020_1.shtml，2007-

06-06.

[2]汶川地震災(zāi)區(qū)的傳染病疫情形勢和展望[EB/OL].人民網(wǎng)，http：//www.people.com.cn/GB/32306/54155/57487/73695

39.html.

[3]傳染病控制[EB/OL].中國疾病防治控制中心網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/fwxx/jk/2008-05/14/content_972236.htm.