中美農(nóng)地征收補(bǔ)償制度比較研究

許迎春 文貫中

摘 要： 我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度因其固有的缺陷，不僅導(dǎo)致了土地資源配置的低效率，而且嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的利益?；趯?duì)中美兩國(guó)農(nóng)地征收的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償對(duì)象的比較，我們發(fā)現(xiàn)，有必要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，借鑒美國(guó)的農(nóng)地征收補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)采用公正補(bǔ)償原則、拓寬補(bǔ)償范圍、實(shí)行多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善補(bǔ)償形式、改革集體土地所有制，漸進(jìn)地構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征收；公正補(bǔ)償；中美比較

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）05-0029-07

一、征收補(bǔ)償?shù)幕纠碚?/p>

如果允許政府實(shí)施征收財(cái)產(chǎn)的原因是為了公共利益克服私人壟斷要挾的問(wèn)題，那么當(dāng)政府實(shí)施強(qiáng)制征收時(shí)，為什么一般要求政府必須給予公正補(bǔ)償？為什么不允許政府不補(bǔ)償而直接征收財(cái)產(chǎn)？或者至少給予政府自由裁量權(quán)確定補(bǔ)償數(shù)額呢？

這個(gè)問(wèn)題與允許政府強(qiáng)制征收的原因比較起來(lái)，學(xué)者們對(duì)政府應(yīng)該給予補(bǔ)償?shù)脑蜻€沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。目前有三個(gè)理論是用來(lái)支持征收補(bǔ)償?shù)囊螅謩e是“平等對(duì)待”、“財(cái)政錯(cuò)覺(jué)”和“政治市場(chǎng)失靈”理論。雖然學(xué)者對(duì)于以上三個(gè)理論中哪種理論是征收補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)原因的觀點(diǎn)并不一致，但是這些理論在許多方面是相通的。在這點(diǎn)上，征收理論與侵權(quán)理論相似。研究侵權(quán)理論的學(xué)者在侵權(quán)行為的賠償?shù)脑虻降资翘峁┭a(bǔ)償給受害者、制止侵害者的違法行為或者在受害者和侵害者之間提供矯正，正義之間爭(zhēng)論得不可開(kāi)交，或許三種理論全部都是正確的。換言之，侵權(quán)賠償理論具有多樣性及相互支持的可能性^[1]。與之相似的是政府征收財(cái)產(chǎn)給予補(bǔ)償?shù)睦碚撘部赡苁嵌鄻有缘模⑶疫@些理論在集合起來(lái)時(shí)要比任何單一的理論具有更強(qiáng)的說(shuō)服力。

（一）平等對(duì)待理論

征收財(cái)產(chǎn)為什么需要補(bǔ)償，自然法法學(xué)家的觀點(diǎn)是為了保障財(cái)產(chǎn)所有人之間的橫向平等，補(bǔ)償是必須的。威廉·斯托布克主張的基本觀點(diǎn)是“平等的份額”，在所有相似情形下的個(gè)人對(duì)承擔(dān)政府的成本應(yīng)付相同的負(fù)擔(dān)^[2]。征收使得一些財(cái)產(chǎn)所有人比其他人承擔(dān)了更多的負(fù)擔(dān)。因此，只有通過(guò)補(bǔ)償才能使其恢復(fù)到原來(lái)的平等份額。正如普芬道夫所說(shuō)的：根據(jù)自然平衡的要求，當(dāng)要為共同體做出貢獻(xiàn)時(shí)，每一個(gè)得以自己的份額為限，沒(méi)有人要承受比他人更多的負(fù)擔(dān)……最高統(tǒng)治者可以為了國(guó)家的必需而征收財(cái)產(chǎn)，但前提是超出所有者應(yīng)當(dāng)承受的那一份額之外的部分應(yīng)當(dāng)從其他公民那里得到補(bǔ)償^[3]。

雖然自然法法學(xué)家以維持國(guó)家不同民眾的橫向平等來(lái)證明補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，但是布萊克斯通的釋義則提供了一種與之不同的觀點(diǎn)，他主張補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性是因?yàn)樗S持了人民和主權(quán)國(guó)家間的縱向平等。他認(rèn)為公益事業(yè)在國(guó)內(nèi)法里并不比保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)更具有實(shí)質(zhì)性的意義。布萊克斯通支持“財(cái)產(chǎn)是一種絕對(duì)的權(quán)利，是每個(gè)英國(guó)人都與生俱來(lái)的權(quán)利”的觀點(diǎn)[4]135。他解釋征收補(bǔ)償?shù)囊笫?“國(guó)家被看作是一個(gè)個(gè)體和單獨(dú)的個(gè)人做交易”原則的體現(xiàn)。換言之，為了征收財(cái)產(chǎn)，主權(quán)國(guó)家必須進(jìn)入市場(chǎng)以平等的身份和財(cái)產(chǎn)所有人交易。通過(guò)強(qiáng)迫主權(quán)國(guó)家為征收土地而給予全部的補(bǔ)償或等價(jià)物，我們就可以堅(jiān)持“即使主權(quán)國(guó)家也必須尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣性”的原則。由此可見(jiàn)，征收補(bǔ)償不僅能保證公民分擔(dān)公共負(fù)擔(dān)的橫向平等，而且能夠保證公民與國(guó)家間的縱向平等。

（二）財(cái)政幻覺(jué)理論

財(cái)政幻覺(jué)理論是把重點(diǎn)從公正轉(zhuǎn)向效率，該理論要求補(bǔ)償?shù)睦碛墒谴偈拐畬⒄魇肇?cái)產(chǎn)的成本內(nèi)在化[5]136。征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機(jī)會(huì)成本。一旦財(cái)產(chǎn)被政府征收，它就不能夠被用于其他的使用。通過(guò)要求政府為被征收的財(cái)產(chǎn)付出補(bǔ)償，我們就能夠迫使政府官員比較資源在政府手中和私人手中的價(jià)值。一般來(lái)說(shuō)，只有它們估計(jì)征收的資源將比補(bǔ)償更高的價(jià)值的情況下，政府才會(huì)實(shí)施征收。如果不要求政府付出補(bǔ)償，那么政府可能會(huì)受到財(cái)政幻覺(jué)的影響，政府官員可能誤以為他們所征收的資源是沒(méi)有機(jī)會(huì)成本或機(jī)會(huì)成本很低的。結(jié)果必然導(dǎo)致他們可能會(huì)過(guò)度的征收財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致資源錯(cuò)誤的配置和浪費(fèi)。

如果平等對(duì)待理論類似于侵權(quán)理論的賠償原理，那么財(cái)政幻覺(jué)理論就類似于威懾理論。侵權(quán)行為的威懾理論將焦點(diǎn)從受害者轉(zhuǎn)向侵害者。強(qiáng)迫侵權(quán)行為中的侵害方賠償損失給受害的一方，迫使侵害方內(nèi)化事故成本。這在相似的環(huán)境下創(chuàng)造了一種對(duì)潛在的侵害方采取積極有效的預(yù)防措施以避免對(duì)潛在的受害者傷害的一種激勵(lì)。在財(cái)政幻覺(jué)理論中政府扮演著侵害一方的角色。當(dāng)征收財(cái)產(chǎn)時(shí)迫使政府付出公正補(bǔ)償，就會(huì)使政府內(nèi)化強(qiáng)制交易財(cái)產(chǎn)權(quán)的成本，這創(chuàng)造了一種使政府把征收權(quán)僅用于有效率的征收的激勵(lì)。也就是說(shuō)，在那里，公共利益超過(guò)了把資源用于其他目的的機(jī)會(huì)成本。

（三）政治市場(chǎng)失靈理論

該理論建立在需要克服政治市場(chǎng)失靈的基礎(chǔ)上。它強(qiáng)調(diào)政治市場(chǎng)的中心問(wèn)題是不同的利益集團(tuán)在民主政治制度中具有不同程度的影響力。集團(tuán)影響力的大小不僅取決于它所代表的人數(shù)，還取決于組織集團(tuán)的成本和集團(tuán)掌握資源多少等諸多因素。因此，在民主體制下的政治結(jié)果不一定能真實(shí)反映理想的結(jié)果，而是反映了有巨大影響力集團(tuán)的利益。

由于行使征收權(quán)原因是為了“公共利益”。因此，被征收者與受益人的人數(shù)對(duì)比是非常懸殊的，而在西方民主國(guó)家中，補(bǔ)償方案往往又是通過(guò)議會(huì)表決決定的。如果對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)不予補(bǔ)償，這就使得其他納稅人的支出減少。此時(shí)，理性的經(jīng)濟(jì)人是不會(huì)對(duì)無(wú)償征收財(cái)產(chǎn)表示反對(duì)的。這樣，經(jīng)過(guò)議會(huì)民主而形成的征收決定就構(gòu)成了對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的掠奪。這時(shí)，民主就形成了大多數(shù)人的暴政，成為多數(shù)人剝削少數(shù)人財(cái)產(chǎn)的借口。因此，民選的議會(huì)的決策行為并不是完美無(wú)缺的。正是意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)代各國(guó)憲法中往往都有征收補(bǔ)償?shù)臈l款，由憲法機(jī)制加以補(bǔ)救政治市場(chǎng)的失靈。由此，美國(guó)憲法第五修正案明確規(guī)定了“公正補(bǔ)償”，而且司法機(jī)構(gòu)在實(shí)施這個(gè)條款過(guò)程中發(fā)揮了司法審查的重要作用，有效地彌補(bǔ)了政治失靈的問(wèn)題。

二、中美農(nóng)地征收補(bǔ)償比較

（一）征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t比較

美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定任何人“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)，不給予公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為公共使用”。根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法規(guī)定，公正補(bǔ)償是指補(bǔ)償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)盈利的貼現(xiàn)價(jià)格。美國(guó)最高法院一般認(rèn)為，公平的市場(chǎng)價(jià)格是通?？山邮艿墓a(bǔ)償?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)。所謂公平的市場(chǎng)價(jià)格是買賣雙方在無(wú)強(qiáng)迫的情況下，經(jīng)驗(yàn)豐富、信息靈通的買方愿意付給賣方的價(jià)格。聯(lián)邦最高法院的判決也認(rèn)為，個(gè)人有權(quán)獲得相當(dāng)于被征收的財(cái)產(chǎn)而言“完全和嚴(yán)格等同的補(bǔ)償，使之在金錢上處于和財(cái)產(chǎn)沒(méi)有被征收時(shí)同樣的地位”，這表明美國(guó)土地征收的補(bǔ)償原則名為公平補(bǔ)償，但在實(shí)際內(nèi)容上卻體現(xiàn)為完全補(bǔ)償。它實(shí)質(zhì)上是民事?lián)p害補(bǔ)償中“恢復(fù)原狀”思想的反映。即對(duì)人民受到公權(quán)力侵害的實(shí)質(zhì)損失予以實(shí)質(zhì)填補(bǔ)，回復(fù)到未受侵害前的財(cái)產(chǎn)狀態(tài)，它充分體現(xiàn)了美國(guó)立國(guó)之初那種所有權(quán)絕對(duì)的思想，是自由資本主義時(shí)期非常通行的補(bǔ)償原則。

我國(guó)2004年憲法修正案中并沒(méi)有規(guī)定征收補(bǔ)償原則，但是這并不表明我國(guó)的征收補(bǔ)償就沒(méi)有原則可循。通過(guò)對(duì)我國(guó)法律和法規(guī)的分析和整理，我們還是可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)法律中所蘊(yùn)含的補(bǔ)償原則大致包括以下四類：（1）規(guī)定“給予相應(yīng)的補(bǔ)償”，如《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第30條和《農(nóng)村土地承包法》第16條。（2）規(guī)定“給予合理的補(bǔ)償”，如《治理開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源管理辦法》規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法》第36條。（3）規(guī)定給予“適當(dāng)補(bǔ)償”，如《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（施行）》。（4）規(guī)定“給予一定的補(bǔ)償”，如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦法》第17條規(guī)定。“相應(yīng)”、“合理”、“適當(dāng)”和“一定”雖為不確定的法律概念，但在詞義上均為不完全之意，再?gòu)奈覈?guó)法律規(guī)定征地補(bǔ)償以農(nóng)地的原有用途補(bǔ)償，并不考慮農(nóng)地的潛在的價(jià)值和農(nóng)地發(fā)展權(quán)來(lái)看，可以認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行法律中采用的是不完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

（二）征收補(bǔ)償?shù)姆秶容^

美國(guó)的征收補(bǔ)償范圍包括被征土地的價(jià)值和土地所有者因征收而造成經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。被征收土地的價(jià)值以征收時(shí)的公平市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)來(lái)確定，它充分考慮了土地所有者的利益，不僅考慮被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且充分考慮到土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值，同時(shí)也考慮了鄰近土地所有者經(jīng)營(yíng)上的損失。具體來(lái)說(shuō)，美國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ海?）土地所有權(quán)的損失。（2）其他權(quán)利損失，如地上權(quán)、長(zhǎng)期租賃權(quán)、租賃權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)，以及對(duì)建筑物、土砂石的損失等。（3）對(duì)征收土地造成的通損進(jìn)行補(bǔ)償，包括搬遷費(fèi)補(bǔ)償、樹(shù)木補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)補(bǔ)償、漁業(yè)補(bǔ)償和殘留地補(bǔ)償?shù)?。?）對(duì)非征收土地上蒙受損失的人進(jìn)行補(bǔ)償。（5）對(duì)被征收土地上少數(shù)殘留房進(jìn)行損失補(bǔ)償。（6）對(duì)被征收土地上失業(yè)人員進(jìn)行補(bǔ)償。在失業(yè)人員尋找工作期間，項(xiàng)目人要對(duì)他支付不超過(guò)原工資的適當(dāng)補(bǔ)償金進(jìn)行補(bǔ)償。（7）對(duì)項(xiàng)目造成的其他損害進(jìn)行補(bǔ)償^[6]。其他損害補(bǔ)償范圍的確定主要適用證據(jù)法的相關(guān)規(guī)定，即當(dāng)事人有證據(jù)可以證明自己土地上所受的損失系土地征收引起的，一般可獲得陪審團(tuán)的支持得到相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，美國(guó)的土地補(bǔ)償范圍視個(gè)案的具體情況而定^[7]。這種補(bǔ)償一般不包括個(gè)人的主觀價(jià)值。然而，在2005年凱倫訴新倫敦案后，一些新修改的征收法規(guī)定要適當(dāng)考慮業(yè)主的感情因素，比如堪薩斯州、密歇根州、密蘇里州和印第安納州要求給予市場(chǎng)價(jià)值的125%～200%的補(bǔ)償，其他州也增加了要求補(bǔ)償搬家費(fèi)或者臨時(shí)居所的費(fèi)用。雖然美國(guó)的土地征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定并不像其他國(guó)家那樣規(guī)定得較為詳細(xì)，但是美國(guó)的做法更具有靈活性和變通性。此外，美國(guó)法院將決定補(bǔ)償?shù)臋?quán)力交給陪審團(tuán)裁決也有利于補(bǔ)償范圍的擴(kuò)張適用。

我國(guó)將土地征收的補(bǔ)償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，與被征收土地有間接聯(lián)系的以及因此而延伸出來(lái)的一切附帶損失均未列入補(bǔ)償范圍。在這樣的立法思想指導(dǎo)下，土地管理法將征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在以下四個(gè)方面：土地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、房屋補(bǔ)償費(fèi)和搬遷安置費(fèi)等與被征收客體有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)損失，不僅那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的附隨損失未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?，而且?duì)那些可以量化的財(cái)產(chǎn)的損失，比如殘余地的分割損害、經(jīng)營(yíng)損失、租金損失等通常所受的損失也未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。以上可?jiàn)，我國(guó)的征收補(bǔ)償范圍與美國(guó)相比甚為狹窄，這損害了被征收人的合法權(quán)益，不利于我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

（三）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比較

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解決補(bǔ)償多少的問(wèn)題，決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。同補(bǔ)償范圍是法定的一樣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是法定的，往往也由法律和法規(guī)明確規(guī)定。

在美國(guó)，是以被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，公平的市場(chǎng)價(jià)值是一個(gè)買主愿意付給一個(gè)自愿出賣其財(cái)產(chǎn)的賣主價(jià)格，要考慮到財(cái)產(chǎn)各種可能使用方式，而不局限于被征收人對(duì)征收財(cái)產(chǎn)的使用。然而市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)并不是公正補(bǔ)償?shù)奈┮粯?biāo)準(zhǔn)，有時(shí)甚至未必是最好的衡量標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦最高法院強(qiáng)調(diào)，如果市場(chǎng)價(jià)值難以確定，或這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的適用將給被征收者或公眾帶來(lái)明顯的不公，那就不應(yīng)該適用市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。因此，法院在某些情況下采用其他的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)可以替換的標(biāo)準(zhǔn)是將征收者從中得到的利益作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另外一種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于被征收者所遭受的損失作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由上可見(jiàn)，美國(guó)法院的理念是使被征收人獲得相對(duì)于被征收財(cái)產(chǎn)而言“完全和嚴(yán)格等同”的補(bǔ)償，使之“在金錢上處于和財(cái)產(chǎn)沒(méi)有被征收時(shí)同樣的地位”。

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)按照市場(chǎng)價(jià)格確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法不同，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不是土地的市場(chǎng)價(jià)格，也不是土地使用的租金，而是實(shí)行“收益價(jià)值”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算依據(jù)體現(xiàn)了“產(chǎn)值倍數(shù)法”，實(shí)現(xiàn)的是土地在農(nóng)業(yè)用途下的收益，根本沒(méi)有體現(xiàn)土地被征收后轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的升值情況，也沒(méi)有考慮到土地對(duì)于農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。這種征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建立在農(nóng)村土地集體所有公有制的基礎(chǔ)之上，是根據(jù)原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)資料分配及其調(diào)撥方式制定的，其基本思路沿用至今，這反映了我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滯后性。另外，我國(guó)還有一種區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是依據(jù)產(chǎn)值、地類、土地區(qū)位、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、農(nóng)用地等級(jí)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多種因素劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比以往的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但是仍然沒(méi)有擺脫對(duì)土地征收按照農(nóng)地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，只是提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，緩解一下征地矛盾，但沒(méi)有從根本上解決補(bǔ)償不公的問(wèn)題。

（四） 征收補(bǔ)償方式的比較

征收的補(bǔ)償方式是指在征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，政府以何種方式來(lái)補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)被征收人的損失。美國(guó)雖然沒(méi)有規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)姆绞?，但是美?guó)絕大多數(shù)是以金錢補(bǔ)償為原則。比如美國(guó)第一個(gè)在憲法性文件中明確征收補(bǔ)償?shù)?770年的佛蒙特州的憲法中就指出：“無(wú)論何時(shí)、在何種情況下，人民的財(cái)產(chǎn)被充為公用之后，財(cái)產(chǎn)所有者應(yīng)該獲得與其等價(jià)的錢財(cái)”。^[7]在美國(guó)幾乎所有的州憲法或者憲法性文件中都指出公正補(bǔ)償就是與被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值相當(dāng)?shù)呢泿?sup>[8]。

我國(guó)憲法中并沒(méi)有規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)男问剑皇窃谝恍┓珊头ㄒ?guī)中才有具體補(bǔ)償形式的規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)下中國(guó)征收補(bǔ)償?shù)男问酱笾掠幸韵聨追N：貨幣、農(nóng)村中的留地安置、工作權(quán)利和社會(huì)保障?？梢?jiàn)，與美國(guó)采用單一貨幣的補(bǔ)償形式，我國(guó)征收補(bǔ)償方式更為豐富多樣。

（五）征收補(bǔ)償對(duì)象比較

土地征收中的補(bǔ)償對(duì)象是指在土地征收過(guò)程中因?yàn)檎魇招袨槎鴮?dǎo)致土地的損害，從而可以向征收機(jī)構(gòu)提出賠償請(qǐng)求的主體。在土地私有，權(quán)利主體清晰的制度框架中，補(bǔ)償對(duì)象比較明確。因此，也就容易確定征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。美國(guó)的土地征收補(bǔ)償對(duì)象除了對(duì)被征收土地的土地權(quán)利人予以補(bǔ)償外，還對(duì)被征收土地的相鄰?fù)恋氐臋?quán)利人蒙受損害給予公平補(bǔ)償。補(bǔ)償主體十分清晰明了，即不會(huì)出現(xiàn)類似中國(guó)的集體成員難以確定的現(xiàn)象，也不會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償金分配的糾紛和貪污挪用等問(wèn)題。

然而，我國(guó)征收土地的補(bǔ)償對(duì)象主要包括“集體成員集體”、土地改良物所有人、安置補(bǔ)助人和被安置人員。土地改良物所有人、安置補(bǔ)助人和被安置人員相對(duì)容易確定，但是對(duì)集體成員資格的認(rèn)定卻是一大難題。比如“外嫁女”、“喪偶和離婚婦女”和“超生而沒(méi)有戶口的人口”資格認(rèn)定問(wèn)題上容易引起糾紛。以上之所以會(huì)產(chǎn)生集體成員資格難以認(rèn)定等問(wèn)題，根本原因就是我國(guó)的集體土地所有制下的個(gè)人與集體之間的權(quán)屬關(guān)系的模糊不清，在一個(gè)靜態(tài)固定的環(huán)境中，集體與個(gè)人可以相安無(wú)事，但是一旦有外人加入時(shí)，這種相對(duì)的均衡就打破了，相關(guān)主體往往會(huì)在模糊的集體所有制下提出清晰的權(quán)利請(qǐng)求。離婚女和外嫁女的問(wèn)題之所以更為尖銳突出，正是因?yàn)樗齻兿鄬?duì)于其他農(nóng)民來(lái)說(shuō)更具有流動(dòng)性，流動(dòng)性的增強(qiáng)使得個(gè)體對(duì)集體土地權(quán)利的訴求更為明顯，但是集體土地所有制卻不具有明晰個(gè)體土地權(quán)利的功能[9]89。

三、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的啟示與借鑒

從以上分析可以看出，中美兩國(guó)征收補(bǔ)償制度的差異最主要是兩國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治制度差異造成的。美國(guó)是建立在財(cái)產(chǎn)私有制基礎(chǔ)上的國(guó)家，早在美國(guó)建國(guó)時(shí)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，政府成立的目的是為了保護(hù)個(gè)人的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的安全的觀念就深入人心。因此，政府侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)必須補(bǔ)償已經(jīng)成了一種不成文的規(guī)定。此外，美國(guó)是一個(gè)崇尚個(gè)人主義的國(guó)家，國(guó)家尊重個(gè)人的價(jià)值，個(gè)人利益在位階上并不低于公共利益，為了公共利益而犧牲個(gè)人利益并不是理所當(dāng)然的。然而，中國(guó)是建立在公有制基礎(chǔ)上的國(guó)家，土地屬于公有，并不屬于個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)甚為薄弱，而且中國(guó)文化中團(tuán)體本位盛行，國(guó)家利益和集體利益要高于個(gè)人利益，在三者之間發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人利益往往就成為被犧牲的對(duì)象。二是中國(guó)農(nóng)民沒(méi)有完整的土地產(chǎn)權(quán)。由于土地屬于公有，并不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民對(duì)土地只能享有使用權(quán)和收益權(quán)，但不享有自由處分權(quán)。因此，政府對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償只是土地使用權(quán)費(fèi)用，而不包括農(nóng)民所喪失的集體土地所有權(quán)的費(fèi)用，而且土地使用權(quán)只是一種債權(quán)。因而政府給予的補(bǔ)償只是對(duì)債權(quán)的補(bǔ)償，而不是對(duì)所有權(quán)物權(quán)的補(bǔ)償。三是城鄉(xiāng)分割的土地所有權(quán)制度。中國(guó)的土地分為國(guó)有土地和集體土地，但是二者的地位是不平等的。城市的土地允許賣給開(kāi)發(fā)商，但是農(nóng)村的集體土地只有被國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，才允許賣給開(kāi)發(fā)商。由于法律禁止城鄉(xiāng)之間的土地直接交易，實(shí)際上也就喪失了按土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)條件，土地的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)從發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只能借助于市場(chǎng)以外的方法來(lái)確認(rèn)，這就形成了我國(guó)特有的按照農(nóng)用地原用途給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。四是中國(guó)的財(cái)政體制。在1994年推行分稅制改革后，地方的財(cái)政收入稅源相對(duì)萎縮，但地方所行使的職能不減反增，由此引發(fā)了事權(quán)與財(cái)權(quán)的沖突。地方政府在財(cái)政壓力下必然尋求新的收入，于是先低價(jià)征收農(nóng)地，后高價(jià)出讓農(nóng)地成了理所當(dāng)然的選擇。這種體制也促使了政府選擇不完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t和多種補(bǔ)償方式以減少對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，增加地方財(cái)政收入。

研究美國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度，并結(jié)合中國(guó)的國(guó)情加以借鑒，對(duì)中國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度的法制建設(shè)具有重要的意義。從以上中美兩國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度比較中，我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的改革措施應(yīng)該集中在以下六個(gè)方面：

1.實(shí)行公正補(bǔ)償原則。借鑒美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采納完全補(bǔ)償說(shuō)，只有在限于社會(huì)改革立法等例外存在合理理由時(shí)，才認(rèn)為較低數(shù)額的適當(dāng)補(bǔ)償就足夠了。關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則的立法具體設(shè)計(jì)如下：第一，將憲法第十三條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予公正補(bǔ)償”。在憲法中確立我國(guó)土地征收和征用的補(bǔ)償原則為公正補(bǔ)償。第二，制定統(tǒng)一的征收法，分別規(guī)定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將憲法確立的公正補(bǔ)償原則具體化。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)土地征收補(bǔ)償原則選擇，要本著憲法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)原則的精神，公正權(quán)衡公共利益和個(gè)人利益，明確公正補(bǔ)償原則，這樣不僅可以避免對(duì)個(gè)人權(quán)益的損害，還可以體現(xiàn)法所應(yīng)該具有的永恒的公平與正義的價(jià)值。

2.拓寬補(bǔ)償范圍。目前，我國(guó)土地征收補(bǔ)償僅限于與被征收客體有直接關(guān)聯(lián)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，而對(duì)于與被征收客體有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予補(bǔ)償，這導(dǎo)致了失地農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。失地農(nóng)民已為我國(guó)工業(yè)化和城市化建設(shè)作出了巨大的犧牲，在工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的今天，我國(guó)應(yīng)在公正補(bǔ)償原則的指導(dǎo)下，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，盡可能涵蓋被征地的相關(guān)權(quán)利人所受到的各種損失為宜，將原來(lái)限于補(bǔ)償與被征收財(cái)產(chǎn)直接相關(guān)的損失，擴(kuò)大到對(duì)各種因被征地而支出的必要費(fèi)用等可確定、可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍。具體補(bǔ)償范圍可包括對(duì)被征收土地本身的補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失補(bǔ)償、對(duì)殘余地?fù)p失進(jìn)行補(bǔ)償、相鄰?fù)恋氐膿p失補(bǔ)償、土地上生產(chǎn)設(shè)施及土地改良花費(fèi)損失的補(bǔ)償、遷移費(fèi)損失的補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償、對(duì)土地相關(guān)的用益物權(quán)人造成的損失的費(fèi)用，如租賃損失，抵押損失等。

3.建立多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然市場(chǎng)價(jià)值有簡(jiǎn)便易行的特點(diǎn)，但是市場(chǎng)價(jià)值也有其一定的局限性。一方面有些財(cái)產(chǎn)沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值或者很難確定市場(chǎng)價(jià)值；另外一方面不補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)特定的財(cái)產(chǎn)具有特殊感情價(jià)值的財(cái)產(chǎn)有失公正。然而，主觀價(jià)值雖然具有充分補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)，但是主觀價(jià)值難以確定，有不容易操作的缺陷。因而，財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定不能采取單一的客觀標(biāo)準(zhǔn)或單一的主觀標(biāo)準(zhǔn)，而必須將二者結(jié)合起來(lái)。我們可以在借鑒美國(guó)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際情況，采用市場(chǎng)價(jià)值、加成補(bǔ)償、重置成本和收益價(jià)值這四種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將四種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組合起來(lái)，形成一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，以讓每一種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮其優(yōu)點(diǎn)，而通過(guò)與其他補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組合以彌補(bǔ)其各自的缺陷。

由于市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的客觀性和易操作性，因而市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作為征收補(bǔ)償?shù)淖罨A(chǔ)性的和首選的標(biāo)準(zhǔn)。只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值無(wú)法確定或市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償嚴(yán)重偏離補(bǔ)償?shù)墓?，才可以采用加成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、重置成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和收益價(jià)值予以彌補(bǔ)。比如對(duì)于市場(chǎng)化程度很高的財(cái)產(chǎn)的征收，采用市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就足夠了，因?yàn)檫@樣的物品具有較高的替代性和交易性。對(duì)于某些對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人具有特殊價(jià)值的物品，如居住的較長(zhǎng)時(shí)間的住宅，因房屋所有人長(zhǎng)時(shí)間居住已經(jīng)對(duì)其有一定的特殊感情，若僅對(duì)其采用市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則明顯容易傷害房主的情感，逢此情形可以考慮適用加成的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可依據(jù)業(yè)主使用時(shí)間的長(zhǎng)短給予市場(chǎng)價(jià)格的15%～20%的情感補(bǔ)償。而對(duì)于某些公共設(shè)施的征收，雖然使用者對(duì)其并沒(méi)有形成特殊的主觀價(jià)值，但由于其承擔(dān)著特殊的公益職能，而這樣的公益需求又必須得以繼續(xù)滿足，因而就需要考慮重置成本補(bǔ)償。而對(duì)于季節(jié)性的農(nóng)作物，可以考慮按收益價(jià)值予以補(bǔ)償[11]232?？傊?，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇，應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，其它補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充，才能實(shí)現(xiàn)公正補(bǔ)償?shù)囊蟆?/p>

4.完善補(bǔ)償方式。雖然多種方式的補(bǔ)償在一定程度上解決了被征地農(nóng)民的基本生活問(wèn)題，但是多種形式的補(bǔ)償也存在弊端。首先是一些補(bǔ)償形式有嚴(yán)重的缺陷，比如“土地?fù)Q保障”政策，可能會(huì)面臨保障金不能支付和隨意削減的問(wèn)題，最終損害失地農(nóng)民的利益[12]88。其次，更為嚴(yán)重的缺陷還在于一些補(bǔ)償形式缺乏正當(dāng)性，土地?fù)Q保障所發(fā)生的變化僅僅是將原先一次性支付的土地補(bǔ)償費(fèi)改為分期支付的社會(huì)保障金，并沒(méi)有從根本上解決土地收益分配不公的問(wèn)題，而且地方政府通過(guò)強(qiáng)制手段將原本應(yīng)該歸于被征收人的補(bǔ)償費(fèi)作為社會(huì)保險(xiǎn)予以繳納，這就剝奪了失地農(nóng)民將土地補(bǔ)償費(fèi)投入到能夠?yàn)槠鋷?lái)更多收益的機(jī)會(huì)，從而在某種程度上又構(gòu)成了一次征收。再次，社會(huì)保障補(bǔ)償是以福利權(quán)來(lái)代替財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是一項(xiàng)并不等價(jià)的交換。財(cái)產(chǎn)所有人享有對(duì)財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)支配權(quán)，補(bǔ)償費(fèi)就屬于被征收農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。因而，農(nóng)民在得到補(bǔ)償費(fèi)后可以自由支配使用。然而，每月的保障金并不是財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民并不能夠自由支配，只有在達(dá)到一定年齡后才能按月領(lǐng)取。如果有些農(nóng)民活不到這個(gè)年齡就永遠(yuǎn)失去了享用本應(yīng)屬于其財(cái)產(chǎn)權(quán)的機(jī)會(huì)，這勢(shì)必會(huì)影響到被征收人的今生的幸福感。

因此， 面對(duì)貨幣以外的眾多的征地補(bǔ)償方式，新的征收補(bǔ)償法要賦予被征地農(nóng)民選擇對(duì)自己最有利補(bǔ)償方式的權(quán)利。在土地征收補(bǔ)償關(guān)系中，征地方與被征地農(nóng)民之間是一種平等的民事法律關(guān)系，所以，補(bǔ)償方式的選擇應(yīng)當(dāng)首先體現(xiàn)當(dāng)事人自愿原則，由被征地農(nóng)民與征地方進(jìn)行平等協(xié)商。那么，這一過(guò)程就體現(xiàn)了民法中當(dāng)事人意思自治的精神，避免行政機(jī)關(guān)自主決定。并且，由于地區(qū)差異性和個(gè)體的特殊性，眾多的補(bǔ)償方式并不是適合所有地區(qū)所有被征地農(nóng)民，因此，賦予農(nóng)民選擇權(quán)，他們可以根據(jù)自己的實(shí)際情況慎重選擇，要堅(jiān)決杜絕由政府不尊重農(nóng)民的意愿單方面決定補(bǔ)償方式的行為。

5.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。集體土地所有制沒(méi)有明晰個(gè)體權(quán)利的功能，它不僅模糊了個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與集體之間的權(quán)利界限，導(dǎo)致了補(bǔ)償對(duì)象確定和補(bǔ)償分配的難題，而且在集體土地所有制下農(nóng)民也不具有自由支配和處分土地的權(quán)利，使得土地資源無(wú)法按市場(chǎng)的需要進(jìn)行配置，這種產(chǎn)權(quán)已無(wú)法滿足現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求^[13]。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，決定了我國(guó)土地制度的改革不可能采用單一的土地制度。在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地更多是一種發(fā)展功能，這時(shí)土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定和保護(hù)變得非常重要。因此，我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度的改革應(yīng)該明確農(nóng)民個(gè)體對(duì)于集體土地所有權(quán)享有的份額，并且允許農(nóng)民自由處分自己享有的份額。目前，一種較為可行的改革方式就是對(duì)集體土地所有制進(jìn)行股份制改革，以使土地的集體所有制具體到個(gè)人，股份制的優(yōu)勢(shì)就在于能將財(cái)產(chǎn)明晰到每一個(gè)所有者，克服現(xiàn)有的集體所有制內(nèi)部權(quán)利不清晰的狀況，而且可以允許股份持有者將股份進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)自由的產(chǎn)權(quán)要求。在內(nèi)地不發(fā)達(dá)地區(qū)，土地更多的體現(xiàn)是一種生存保障功能。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度的改革應(yīng)該采用永包制，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)包或租賃，并允許農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中取得合理的收益，同時(shí)國(guó)家也應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，以減輕土地社會(huì)保障的壓力，盡早解放土地的生產(chǎn)資料功能。

四、 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)以上對(duì)中美兩國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的比較分析可知，我國(guó)的征收補(bǔ)償制度在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償對(duì)象方面都存在不同程度的缺失。立足于我國(guó)的國(guó)情，借鑒美國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法制框架下長(zhǎng)期積累的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)實(shí)行公正補(bǔ)償原則、拓寬補(bǔ)償范圍、建立多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善補(bǔ)償方式和改革我國(guó)的農(nóng)村集體土地制度，逐步構(gòu)建起具有中國(guó)特色的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度。

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Comparative Research on Compensation for Land Expropriation in China and United States

XU Ying-chun1，WEN Guan-zhong 2，3

（1. School of Law and Humanities ，China University Of Mining And Technology，Xuzhou Jiangsu 221116；2.Institute for Advanced Research，Shanghai University of Finance and Economics；Shanghai 200433；

3. Trinity College， Hartford Connecticut 06106，USA）

Abstract：The inherent defects of Chinas prevailing compensation system for expropriation of farmland not only lead to low efficiency in the allocation of land resources， but also to the detriment of those peasants whose land is taken by the government. Based on a comparison of he principles，scopes，forms，standards and objects of the current compensation system between China and United States， we find that it is necessary to learn from the U.S. while taking into our consideration China's own conditions by providing fair compensation， expanding the scope of compensation， upgrading the standards of compensation gradually， improving all forms of compensation and reforming the collective land system in order to gradually establish a compensation system of farmland taking that is based on justice and economic efficiency.

Key words：land expropriation； just compensation； comparison between China and America