農業(yè)市場競爭文化缺失與競爭監(jiān)管缺位及其消解

陳兵

摘 要： 提高農民收入，推動“三農”問題的解決，一直是黨和政府最為關心的民生問題。五常大米事件是近年來較為典型的基于農產品市場競爭秩序被破壞，而導致農民利益遭受巨大損害的實例，個中折射出我國農業(yè)市場由于缺乏有效競爭而面臨的挑戰(zhàn)。為此有必要結合農業(yè)生產經營活動的特點、農民專業(yè)合作組織的功能以及農民生產經營者自身素質等因素，從農業(yè)產業(yè)法與綜合性競爭法相協(xié)調的層面，及時消解由于競爭文化缺失與競爭監(jiān)管缺位引發(fā)的現(xiàn)實或潛在的危害。

關鍵詞：農業(yè)市場；競爭文化；競爭監(jiān)管；監(jiān)管缺位

中圖分類號：F323.7；D922，294 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）05-0152-05

一、問題的提出

隨著全國糧食的“八連豐”，我國農業(yè)產業(yè)政策的積極意義進一步凸顯。但同時，也引發(fā)了伴隨農業(yè)產業(yè)發(fā)展而大量出現(xiàn)的產業(yè)利潤分配不公的現(xiàn)象。如目前市面上的五常大米大多賣到40～50元1斤，精包裝五常大米售價都超過百元，一種抗氧化有機米更是賣出了每斤199元的天價，但是好的行情并未使當?shù)剞r民受益，他們賣給當?shù)卮竺灼髽I(yè)的水稻價格每斤不到2元，巨額利潤被中間加工企業(yè)賺走。

近些年來，中央與地方媒體頻頻報道農產品價格持續(xù)上揚，但農民的收入水平卻與此不成比例^[1]，導致兩者間的矛盾不斷積聚，觀其緣由，除卻部分與農業(yè)密切相關的因素外，譬如農業(yè)用地整體規(guī)模的縮減、務農實際勞力數(shù)量的降低、農業(yè)生產基礎的科學水平較低等^[2，3]，還涉及其他非農影響因素，例如產業(yè)結構配比不夠協(xié)調、市場調控與分配機制欠缺合理、商品流通中有效供求信息流轉緩慢等^[4]，然而其中十分關鍵卻又極易被忽視的要素便是現(xiàn)代競爭策略及當下政策對農業(yè)發(fā)展所起到的指引作用^[5]，其又直接表現(xiàn)為對農產品市場競爭秩序的規(guī)制。從這個意義上講，五常大米事件所揭示的存在于農業(yè)領域中的市場競爭扭曲的現(xiàn)象，值得我們高度關注。

二、從五常大米事件看農業(yè)市場競爭秩序的扭曲與原因

從目前對五常大米事件的評價看，社會各界普遍認為農民生產者是受害者，對加工、流通環(huán)節(jié)獲利巨大的大米企業(yè)的譴責之聲不斷。在大米產業(yè)鏈條中，農民生產者陷入了極其尷尬的處境，他們付出整季、整年的辛勤勞動，但是由此獲得的實際收益卻與市場零售價格相去甚遠——這明顯有違常規(guī)市場機制下的價值規(guī)律和利益分配機制，不僅無益于宏觀經濟的健康持續(xù)性發(fā)展，更嚴重挫傷了農民的生產積極性、侵蝕其本就有限的利益。然而，當我們從整個農業(yè)市場競爭秩序的角度，冷靜、全面地看待該事件帶來的影響，可能就不僅是對農業(yè)生產者利益產生危害，而是對參與到農產品市場交易中的所有主體的利益都可能產生損害，這當然也包括了短期內獲得巨額利潤的大米企業(yè)。

一般認為，當自由競爭演化為一種經濟運行樣態(tài)，無論何種市場，其本質均為維系既有秩序的重要方式^[6]，對市場機制的惡性投機和肆意操弄，在阻礙經濟秩序的穩(wěn)定和正常運轉的同時，還會顯性或隱性地影響著共存于該體系中的每一個體。五常大米事件，表面上看是米業(yè)市場內部價值分配失衡的體現(xiàn)，然俯瞰該事件的始末后其所映射的卻是農業(yè)市場競爭運行機制的震動。長此以往，價格壟斷、限制交易、非法集中等違法競爭現(xiàn)象會日益猖獗，屆時，無論是當前處于弱勢地位的農業(yè)生產者，還是短時牟取暴利的大米加工企業(yè)都無法抽身其外。盡管大米加工企業(yè)追求利益最大化是經濟規(guī)律使然，但在享有諸多社會福利與市場收益的同時，承擔必要的道德及法律義務亦是其對稱且應當?shù)呢熑?，然在市場競爭秩序缺乏有效監(jiān)管和政策指引的環(huán)境之下，試圖要求經營者自律自省、在惡性競爭條件下獨善其身、并盡力維護現(xiàn)有市場交易秩序的穩(wěn)定無疑是不現(xiàn)實的，當然，這也與企業(yè)追求利益的核心訴求相矛盾^[7]。因而，需要架構一套符合經濟規(guī)律，契合實際需求的外部競爭機制，通過實時有效、科學合理的市場監(jiān)管來實現(xiàn)競爭的穩(wěn)定和有序。

一般認為，只要存在經濟性活動^[8]，就離不開市場機制，市場機制的有效發(fā)生必須以自由公平的競爭為前提和保障。近年來，社會對競爭與壟斷的關注逐漸升溫。為了保障市場競爭機制的健康有序運行，相關部門出臺了一系列法律、法規(guī)及司法解釋，并配套相對完善的監(jiān)督和執(zhí)法機關——法律實施的硬件設施，而且還從社會公眾對于競爭的觀念認識、價值判斷等非制度層面入手來普及和凈化競爭文化——法律實施的軟件環(huán)境。通過這兩方面的努力來共同推動對各類違法競爭的規(guī)制。實踐證明，這一模式是可行的，也是有待大力推進的。

然而，由于我國傳統(tǒng)上“和合”文化對競爭理念的排斥和古代重農抑商經濟發(fā)展政策與社會分層結構對商業(yè)文化和商人群體的抑制，造成了我國傳統(tǒng)上競爭文化的缺失。加之，在新中國成立后，較長一段時間內實行的計劃經濟管理模式，致使經濟交往中競爭性因素的生成與發(fā)展被抑制，各行各業(yè)中普遍缺乏有效競爭。農業(yè)產業(yè)作為基礎的民生產業(yè)更是如此，國家對農業(yè)發(fā)展管得太多、統(tǒng)得太死，行政指令經營代替了自由市場選擇，導致在該產業(yè)內集約化程度始終不高，分散承包經營難以形成商業(yè)集體競爭力。這種生產經營狀況進一步阻礙了現(xiàn)代競爭文化在農業(yè)生產經營過程中的生成與發(fā)展。 必須承認，競爭文化的重大作用在我國這樣一個長期缺乏市場競爭意識傳統(tǒng)的國度里，可能難以在短時間內被社會大眾所認識，但國際經驗告訴我們，在一個相對長遠的周期里，競爭文化一旦扎根于一國的文化稟賦之中，將對該國經濟的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮難以估量的巨大作用^[9]。事實告訴我們，現(xiàn)階段在大力推進市場競爭，依法規(guī)范市場競爭活動的過程中，明顯有點“力不從心”，即便有“先進”的、與國際接軌的競爭法律制度也會因缺乏相應的社會認同而實施起來困難。在農業(yè)產業(yè)內的具體表現(xiàn)便是，生產經營的發(fā)展主要依托于政府相關政策的扶持[10]19，從業(yè)者對于發(fā)生在市場交易環(huán)節(jié)中的競爭性規(guī)范和監(jiān)管不了解、不關心、不在乎。

五常大米事件作為當下農產生產經營活動中的單個事件，雖被媒體報道時引起了社會的廣泛關注，但隨著時間的推移，慢慢淡出公眾的視野，已不再為一個熱點。然而，從學術反思的角度看，該事件的發(fā)生不是一個偶然，其影響也不是短暫的，涉及的利益群體亦非單純的農民兄弟，反映了我國傳統(tǒng)文化和制度慣性在面臨現(xiàn)實需要時的一種惰性與尷尬。從這個意義上講，該事件的發(fā)生又有其必然性，所損害的是整個社會在享受農產品市場有效競爭時所帶來的利益，是競爭文化缺失與競爭監(jiān)管缺位在農業(yè)發(fā)展中的凸顯。

三、農業(yè)競爭文化的培育

所謂競爭文化的培育，既是將競爭的正面作用對自由公平的價值追求，對社會進步與人民生活滿意度提高所做出的各種貢獻；以及相應的負面影響，容易形成壟斷、控制市場價格、危害社會經濟秩序等兩相結合全面并深刻地向社會公眾進行展示和闡述，從而使健康積極的競爭意識植根于社會共識的深處。在這一過程會涉及諸多層面的因素，涵蓋固有消費觀念的變革、惡性經營行為的規(guī)制、有效政府監(jiān)管的建構、市場經濟主體間思維的溝通、市場機制與交易規(guī)則的正確認知等，可以說，經濟體系的每個組成要素都直接或間接地影響著競爭文化的實質，其重要影響則表現(xiàn)為，作為職能轉變中的政府部門，應當注重準確把握其在競爭中所扮演的角色，致力于宏觀經濟的正常監(jiān)管和秩序維護；作為市場競爭的參與主體，則需要果決地擔負市場自由交易所帶來的經濟壓力和社會效果，并不斷通過科技創(chuàng)新或資源優(yōu)化等途徑提升自身的核心競爭力；而廣大的市場消費者，則應積極正面地運用競爭規(guī)則，努力爭取競爭帶給自身的正當利益，進而更加全面并深刻地理解競爭文化^[11]。最終通過競爭監(jiān)管者、市場經營者以及消費者的認識與行為推動競爭文化的傳播和發(fā)展。具體到農業(yè)領域而言，競爭文化的培育則需要注意以下幾點：

第一，從我國農業(yè)長期以來的生產經營模式看，分散的、非組織化的生產經營活動，造成農業(yè)生產者議價能力低，商業(yè)意識淡薄。我國雖然以發(fā)展中國家身份加入世界貿易組織，享有了一定范圍和一定時間內過渡期待遇，但是從長遠來看，我國不可能長久地享有差別待遇。近些年來，就出現(xiàn)了外國資本和競爭者對我國農產品生產和加工業(yè)的注資和收購。這一方面是經濟全球化與競爭國際化發(fā)展的趨勢，形成“你中有我，我中有你”的局面；另一方面也反映了農產生產經營者競爭意識差，包括競爭防衛(wèi)和競爭進取，競爭能力弱，對競爭價值關注不夠等競爭文化的缺失。因此，必須抓緊時間，積極培育農業(yè)領域競爭文化的生成與發(fā)展。這對現(xiàn)階段農業(yè)發(fā)展至關重要，將有助于推進農業(yè)領域的競爭法律政策的實施。

第二，從我國農村地區(qū)享有的文化、教育資源和農業(yè)生產者的綜合素質看，在農業(yè)生產經營中，短時間內培育和提升農業(yè)從業(yè)者對競爭價值的理解與認知水平困難重重。我國實施改革開放至今，學術界持續(xù)的科研關注以及新聞媒體對完善相關法制建設的呼吁對于推廣競爭文化起到了至關重要的作用，取得了巨大成績。但與此同時，由于我國地域廣袤，人口眾多，地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)建設水平差別大，文化、教育、宣傳資源投放不均等自然與社會原因，導致在廣大農村地區(qū)和農民群體中對現(xiàn)代法治理念和先進文化的傳播與培育效果不理想，加上傳統(tǒng)的農村治理模式，相對封閉環(huán)境下的熟人鄉(xiāng)里情結和村落結構，致使農業(yè)生產者對競爭性生產、生活方式的懈怠和不渴望，對商業(yè)性、競爭性信息的不敏感和忽略等現(xiàn)象廣泛存在這些都為現(xiàn)階段，在農業(yè)領域內培育和傳播競爭文化設置了諸多障礙，很大程度上影響了對農業(yè)產業(yè)發(fā)展具有重大影響的競爭法律政策的認知和實踐，這反過來又制約了農業(yè)生產經營者對競爭文化的理解與支持。

鑒于此，應加大資金、人員以及教育技術的投入，舉辦各種形式的法律知識宣講，其中將經常在農業(yè)領域發(fā)生的違法競爭類型及其救濟途徑作為講授重點，注重實例與案例演示。同時，為符合條件的農民或農民經濟組織設立競爭法律救助安排，提供法律服務，減免相關收費。通過知識傳授與法律實踐幫助，兩方面積極、有效地在農業(yè)領域內培育和傳播競爭文化，營造農業(yè)競爭法律政策運行的良好認知環(huán)境。從而整體提升農業(yè)生產經營者的競爭意識、競爭觀念以及對競爭價值的評判，推進農業(yè)競爭法律及其監(jiān)管的有效運行。以此進一步推動農業(yè)領域競爭文化的鞏固與發(fā)展，在農業(yè)領域內形成競爭文化培養(yǎng)與競爭監(jiān)管實施兩者間的積極互動。

四、農業(yè)競爭監(jiān)管缺位的應對策略

在五常大米事件中，一方面，我國既有的法律對于農業(yè)市場競爭問題缺乏系統(tǒng)制度規(guī)定，可供參考的類似案例也相對有限，暴露出相關部門對于制度構建和實際操作上經驗的欠缺；另一方面，作為競爭基本法的反壟斷法對農業(yè)領域特定主體所實施的特定行為規(guī)定了適用除外，但是對特定主體——“農業(yè)生產者”、“農村經濟組織”以及“農產品”等關鍵詞，沒有明確的補充解釋，這導致了對大米企業(yè)、大米協(xié)會身份認定上的困難。雖然大米企業(yè)的協(xié)同行為屬于反壟斷法農業(yè)適用除外中的特定行為，但是主體是否適格不明確。因此，能否適用反壟斷法農業(yè)適用除外條款還是個未知數(shù)。在這種情勢下，一方面現(xiàn)有農業(yè)法律，對該事件應處不力；另一方面，反壟斷法農業(yè)適用除外制度還有待進一步明確。在兩者共同的作用下，最終導致了法律監(jiān)管的缺位。

近些年來，結合國家對于“三農”問題的高度關注和現(xiàn)階段經濟發(fā)展的實際形式，國家有關部門針對農業(yè)領域頒行了一系列法律法規(guī)，農業(yè)法律體系已初具雛形。然而，令人扼腕的是，我國農業(yè)領域的法學研究很難與農業(yè)立法趨勢及執(zhí)法需求相同步，致使理論對于實踐的指導作用無法充分發(fā)揮，這對于農業(yè)法學的發(fā)展以及對“三農”問題的深刻理解是有所影響的^[10]。五常大米事件的發(fā)生，在一定程度上講，也就是由于農業(yè)法與其他規(guī)范農業(yè)經濟社會關系的法律在銜接上出現(xiàn)問題所致——主要是與反壟斷法中有關農業(yè)適用除外規(guī)定之間的關聯(lián)出現(xiàn)漏洞所引起。

鑒于此，我們需要加大對農業(yè)法學的研究，科學立法，努力提高立法質量，在完善農業(yè)法律體系的同時，協(xié)調農業(yè)法律與綜合性競爭法律的關系，從法律系統(tǒng)內部平衡產業(yè)發(fā)展與競爭的關系。

一方面，考慮到市場競爭條件下農業(yè)產業(yè)抗拒風險能力的薄弱以及農業(yè)危機所帶來的連鎖社會反應，現(xiàn)有農業(yè)法律均旨在加強對農業(yè)產業(yè)調整和發(fā)展的支持，體現(xiàn)出國家對于農業(yè)和農村經濟形態(tài)的關注和監(jiān)管，其對于“三農”問題的態(tài)度通過制定和執(zhí)行相關農業(yè)法律來付諸實施，屬于產業(yè)法范疇^[10]。另一方面，農業(yè)生產、經營活動作為市場經濟活動不可或缺的重要組成部分，因此它必然會遵循一般的市場競爭規(guī)律，適用于競爭法對此類活動的調整和規(guī)制。

既然將農業(yè)法劃分為產業(yè)法，那么當用農業(yè)法來調整農業(yè)生產經營中產生的各類經濟關系時，其本身就面臨著一定風險，因產業(yè)法旨在實現(xiàn)產業(yè)的整體提升或發(fā)展^[12]，至于產業(yè)內部價值秩序是否協(xié)調，自由公平理念能否得以充分體現(xiàn)，及由此帶來的社會效果便已經超出了產業(yè)法能夠兼顧的范疇，甚至在產業(yè)利益與競爭利益相悖時，產業(yè)法會自然地偏向前者。因此，對農業(yè)領域的市場競爭監(jiān)管，應交由綜合性競爭法律或者是體現(xiàn)產業(yè)特征的專門性競爭法律來完成。

在五常大米事件中，農民兄弟之所以收入甚微，除了農產品市場競爭秩序監(jiān)管上的法律消極沖突外，在很大程度上也在于自身市場議價能力低，與大米企業(yè)無法形成利益上的博弈，加之大米企業(yè)和大米協(xié)會濫用了其農業(yè)經濟組織的身份。

農產品自身具有的易腐性，致使其對于運輸和儲存環(huán)節(jié)具有極強的流通依賴性，這也導致大部分個體農業(yè)生產者同中間商（如收購商、物流商、批發(fā)商）間難以保持平等的市場交易地位。個體農業(yè)生產者為了保證生產成本，避免供求失衡時為積壓的農產品消化市場風險，通常會選擇與農產品收購商提前簽訂收購協(xié)議，在這種情況下達成的訂單很難準確反映實際交易時的真實市場價格。五常地區(qū)的農民大多數(shù)與大米企業(yè)簽訂了銷售訂單，收購價格普遍偏低。更有甚者，在五常市綠色食品辦公室或稻米產業(yè)管理中心抑或大米協(xié)會的引導下，收購價格也趨于一致，形成了價格卡特爾。以上諸因素的綜合作用則呈現(xiàn)，本身就處于交易中弱勢的個體農民與優(yōu)勢的收購企業(yè)無法達成在自由競爭環(huán)境下的博弈，只是一種非正態(tài)下的壓迫性交易。

究其原因，一方面在于對“大米協(xié)會”功能的濫用，在濫用現(xiàn)象出現(xiàn)之后，又缺乏及時有效的監(jiān)管；另一方面，雖然我國已經施行了《農民專業(yè)合作社法》，但是普通農戶組建農民專業(yè)合作社仍然困難重重。這兩方面的對比，一是政府主控下的所謂“農業(yè)行業(yè)協(xié)會”的濫用，二是普通農戶想創(chuàng)建、使用農民專業(yè)合作社而尋不著門道，如此現(xiàn)實怎能營造出農產品市場自主選擇、公平交易的自由競爭局面。進一步論，一方面，我國農業(yè)法和競爭法法等法律，為農業(yè)生產者及其經濟組織，從事開放、競爭、有序的生產經營活動提供了一般性規(guī)定和特殊性規(guī)定，并不是無法可依，無章可循；另一方面，我國存在特殊的法律實施和運行機制，加上超大型國家法律實施中，統(tǒng)一的法律與各地方經濟社會區(qū)域特點的協(xié)調，致使在法律實際運行中，極易出現(xiàn)理解上的偏差，使用上的混淆，以地方利益取代國家利益，以產業(yè)團體利益擠壓社會公共利益的現(xiàn)象。

針對于此，首先解決農產品市場交易雙方力量不均的問題，鼓勵和扶持普通農戶組建農民專業(yè)合作社，只有勢均力敵方可進退自由，公平交易；其次依法加強監(jiān)管，嚴格規(guī)制產業(yè)組織濫用產業(yè)功能。政府主控下的諸如“大米協(xié)會”等經濟組織，歸根到底可認定為一種產業(yè)組織，其發(fā)揮產業(yè)功能無可厚非，但是允許其過度擴張則勢必損害基于自由競爭所帶來的社會公共利益和其他合理利益；最后做好農業(yè)法與反壟斷法適用的銜接工作，注意各地方經濟社會區(qū)域發(fā)展特征對法律適用的影響，在保證農業(yè)產業(yè)組織的功能得到充分并且正確發(fā)揮的同時，盡可能地防止或降低由此帶來的消極影響，在實際操作中，應靈活但有原則地運用法律法規(guī)，始終把社會公眾利益作為衡量法律適用的標尺。

事實上，通過對《中華人民共和國農業(yè)法》相關規(guī)定的解讀，可以得知，縣級以上工商部門擁有對農業(yè)市場經濟活動的監(jiān)管權。與此同時，依現(xiàn)有反壟斷行政執(zhí)法的實際情況，工商行政管理部門具有市場壟斷和濫用市場支配地位等惡性競爭行為的監(jiān)管權限，考慮到工商行政管理部門的雙重領導機制，可以適當讓地方和中央兩級工商行政管理機構在可能地條件下進行監(jiān)管互動和信息共享，形成行業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管的融合平臺，依情況選擇執(zhí)行農業(yè)法和（或）反壟斷法，防止農產品市場競爭監(jiān)管的缺位。此外，還可以在農業(yè)主管部門與綜合性競爭執(zhí)法機關間建立起有實際法律效力和社會影響力的定期聯(lián)席會議制度，以保證農業(yè)利益與競爭效益的正確結合，最終實現(xiàn)產業(yè)政策同競爭政策間的互動互利。

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Resolution on Lack of Competition Culture and Disability of Competition Regulation in Agricultural Industry： A Case Study of Wuchang Rice

CHEN Bing

（Law School，Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：It is the key point for our Party and Government to improve the farmers income and resolute the Sannong Problems. Wuchang Rice Event reflects the challenges to agricultural market due to the lack of competition order which impoverishes the farmers's interests. Upon the above mentioned， it is urgent for us to resolute the lack of competition culture and disability of competition regulation in agricultural industry based on the equilibrium of the relationship on agriculture laws and competition laws.

Key words： agricultural market； competition culture； competition regulation