最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)、自生能力和村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展

代法濤　鄭佳佳

摘要：農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心，對于我國全面建設(shè)小康社會具有重大意義。村鎮(zhèn)銀行作為近年來農(nóng)村發(fā)展最為迅速的小型金融機構(gòu)，其可持續(xù)發(fā)展問題至關(guān)重要。文章在調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出政策建議：防止村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)預(yù)算軟約束，構(gòu)建村鎮(zhèn)銀行的自生能力，恰當(dāng)界定政府的角色，進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等。

關(guān)鍵詞：最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)；自生能力；村鎮(zhèn)銀行；可持續(xù)發(fā)展

一、 導(dǎo)言

近年來，由于各種國家惠農(nóng)政策的實施，我國農(nóng)村經(jīng)濟逐漸趨向繁榮，但由于歷史、結(jié)構(gòu)、制度等因素的綜合作用，農(nóng)村金融依然無法充分發(fā)揮其“專業(yè)化、信息化、流通化、效率化”的優(yōu)勢，推動農(nóng)村經(jīng)濟的深遠發(fā)展。從根本上解決“三農(nóng)”問題，離不開農(nóng)村金融制度的良好構(gòu)建。為此，近年來黨中央相繼出臺了一系列的政策措施：2006年12月，銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，降低農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入門檻。在此背景下，我國首家村鎮(zhèn)銀行——四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行于2007年3月掛牌成立。2010年5月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見的“新36條”，特別允許民間資本興辦金融機構(gòu)。2012年5月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》，將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降至15%。以“村鎮(zhèn)銀行”為代表，以“服務(wù)三農(nóng)”為宗旨的農(nóng)村新型金融機構(gòu)在此背景下應(yīng)時而生。截至2011年底，全國242家銀行業(yè)金融機構(gòu)共發(fā)起設(shè)立786家新型農(nóng)村金融機構(gòu)，其中村鎮(zhèn)銀行726家（已開業(yè)635家），貸款公司10家，農(nóng)村資金互助社50家（已開業(yè)46家）；473家分布在中西部地區(qū)，占60.2%，313家分布在東部地區(qū)，占39.8%。據(jù)統(tǒng)計，新型農(nóng)村金融機構(gòu)累計吸引資本369億元，各項貸款余額1 316億元，其中小企業(yè)貸款620億元，農(nóng)戶貸款432億元，兩者合計占貸款余額的80%。然數(shù)量上的發(fā)展并不足以代表質(zhì)的突破，基于盈利動機，“身在農(nóng)村，而心不在農(nóng)業(yè)”導(dǎo)致其資金流向偏好城市和大中型企業(yè)，甚至成為農(nóng)村資金的“抽水泵”，“脫農(nóng)化”現(xiàn)象普遍（謝地、李冠華，2011）。商業(yè)性本質(zhì)與服務(wù)“三農(nóng)”政策相沖突，使村鎮(zhèn)銀行面臨可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)“三農(nóng)”的兩難選擇（高曉燕、孫曉靚，2011）。我國村鎮(zhèn)銀行向何處去？如何才能保證其可持續(xù)發(fā)展？如何才能讓其更好服務(wù)于“三農(nóng)”？若村鎮(zhèn)銀行的扭曲行為不能及時糾正，當(dāng)初發(fā)展農(nóng)村金融的制度的初衷將無法實現(xiàn)。

二、 文獻回顧

首先，理論上，國際上較流行的金融理論傾向于研究金融規(guī)模，對一國尤其是發(fā)展中國家的最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)并沒有足夠的重視。林毅夫等（2009）考察了銀行業(yè)結(jié)構(gòu)及其對經(jīng)濟增長的影響，指出：在發(fā)展中國家，最優(yōu)的銀行業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以區(qū)域性中小銀行為主體；而在發(fā)達經(jīng)濟體中，大銀行和金融市場應(yīng)當(dāng)在金融體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。鑒于我國現(xiàn)階段的實體經(jīng)濟特征，最優(yōu)銀行業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以區(qū)域性中小銀行為主體。這是我國發(fā)展農(nóng)村中小金融機構(gòu)的理論基礎(chǔ)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的農(nóng)村中小金融機構(gòu)，以更好地服務(wù)“三農(nóng)”。

然而，政府主導(dǎo)的金融體系建設(shè)在實踐中往往被碰得頭破血流。以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型農(nóng)村中小金融機構(gòu)，其運行路徑正與“支農(nóng)”初衷漸行漸遠，不僅未能起到良好的支農(nóng)效果，相反變成了地方政府變相融資的工具（王煜宇，2012）。由于存在股東偏好、隱性擔(dān)保缺失、產(chǎn)權(quán)和內(nèi)部治理、運作成本等約束及不完全信息等缺陷，加上配套“支農(nóng)”激勵相容機制的缺失，村鎮(zhèn)銀行主觀上并無支農(nóng)意愿（王曙光，2009）。相反，“脫農(nóng)化”現(xiàn)象普遍。對于這種現(xiàn)象，研究認(rèn)為是內(nèi)外因綜合作用的結(jié)果。外因上，政府的支農(nóng)、惠農(nóng)政策為村鎮(zhèn)銀行的“誕生”提供了條件；內(nèi)因上，村鎮(zhèn)銀行“活下去”的動力源于其本質(zhì)——商業(yè)盈利性，這決定了其資金運作的偏好性選擇?！爸мr(nóng)”政策雖孕育并生產(chǎn)了村鎮(zhèn)銀行，然并未給其提供良好成長的完善制度，導(dǎo)致新興村鎮(zhèn)銀行的成長道路荊棘遍布。尤其在“支農(nóng)”貸款方面，“活下去”的動機間接導(dǎo)致了村鎮(zhèn)銀行資金流向上的“脫農(nóng)化”?？掀丈晚f里（Kempson & Whyley，1999a；1999b）稱之為“金融排斥性”，并提出判定指標(biāo)，即客戶接近金融資源排斥性、條件排斥性、價格排斥性、市場營銷排斥性、自我排斥性。舍曼（Sherman Chan，2004）進一步將其界定為：在金融體系中人們?nèi)鄙俜窒斫鹑诜?wù)的一種狀態(tài)，包括社會中的弱勢群體缺少足夠的途徑或方式接近金融機構(gòu)以及在利用金融產(chǎn)品或金融服務(wù)方面存在諸多困難和障礙。這種金融排斥狀態(tài)在我國農(nóng)村地區(qū)是普遍存在的。謝地、李冠華（2011）認(rèn)為完善土地及附屬權(quán)利抵押制度、加強村鎮(zhèn)銀行與農(nóng)村資金互助社和地方政府合作、引導(dǎo)和規(guī)范貸款公司及村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管與補貼并重等是解決“脫農(nóng)化”問題的對策。

再次，李建華、許傳華（2008）從制度層面分析了村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)績效差的原因，指出在農(nóng)村金融改革過程中，多樣化多層次的制度供給是必須的。在我國，農(nóng)村金融“政府主導(dǎo)、強制性、壓制非正規(guī)金融的誘致性”制度變遷模式，具有顯著的路徑依賴特征，忽視金融機構(gòu)的基本功能，導(dǎo)致我國村鎮(zhèn)銀行“生路寬”而“活路窄”。深化改革必須結(jié)合我國農(nóng)村金融實際需求特點，設(shè)計支農(nóng)績效增強機制和激勵機制，鼓勵村鎮(zhèn)銀行創(chuàng)造性展開農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。

最后，在強調(diào)“支農(nóng)”的同時也必須培育村鎮(zhèn)銀行的自生能力。通過產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管體系、國家政策扶植、農(nóng)村信用體系等一系列制度安排，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行長久可持續(xù)發(fā)展，保證其獨立、健康成長。這種自生能力的培養(yǎng)依賴于村鎮(zhèn)銀行法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計，實際上是村鎮(zhèn)銀行產(chǎn)權(quán)關(guān)系、所有者和經(jīng)營管理者之間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的制度安排和契約規(guī)定（王健安，2010）。張迎春、張璐（2012）認(rèn)為，應(yīng)通過動態(tài)調(diào)整村鎮(zhèn)銀行的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)及股權(quán)結(jié)構(gòu)，設(shè)立之初加大財政政策支持，調(diào)整農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量，保證其順利“誕生”；而在其成長道路中，通過差異化的經(jīng)營策略、進入及退出、監(jiān)管機制，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的自主、自生、自我發(fā)展。

總之，村鎮(zhèn)銀行如雨后春筍般建立是可喜的，然普遍存在的“脫農(nóng)化”、支農(nóng)績效低等問題值得深思，透過“支農(nóng)”、“棄農(nóng)”表象，強調(diào)村鎮(zhèn)銀行自我定位、自生能力、可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)，是核心因素。歷史經(jīng)驗表明，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟實踐基本上都以失敗告終，根本原因是這些企業(yè)的預(yù)算軟約束，即以擔(dān)負(fù)起部分政策職能而獲得無預(yù)算約束的政府補貼，致使企業(yè)無法通過市場洗禮建立自我掌控、自我發(fā)展機制，終將“生于政策支持，而毀于政策支持”。因此，對“支持三農(nóng)，服務(wù)三農(nóng)”政策下的農(nóng)村新型金融機構(gòu)，一方面政府要以“政策支持”的途徑提供合理補貼，另一方面也要防止這種政策依賴型的預(yù)算軟約束對新型金融機構(gòu)成長發(fā)展能力的侵蝕。

三、 村鎮(zhèn)銀行調(diào)研

2012年8月，為了考察村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展績效，我們采取“解剖麻雀”的方式，調(diào)研了河南省××村鎮(zhèn)銀行?！痢潦惺俏覈形鞑康貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較好的縣級市，連續(xù)九屆躋身全國百強縣（市），在2009年揭曉的全國縣域經(jīng)濟基本競爭力排名中位列第39位。2011年，該市GDP完成480多億元，人口80萬，財政收入20億元，存款230億元。目前，該市民營經(jīng)濟活躍，基本形成機械加工、耐火材料、鋁深加工、電纜和凈水劑等五大產(chǎn)業(yè)集群。

在這樣一個縣域，中小企業(yè)的融資仍以自給自足或企業(yè)間相互擔(dān)保為主。當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)有人行、河南銀監(jiān)局駐地監(jiān)管辦、工行、農(nóng)行、中行、建行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)信社、郵儲、鄭州銀行、××村鎮(zhèn)銀行，人行和監(jiān)管辦承擔(dān)監(jiān)督管理職能，其他金融機構(gòu)是主要金融服務(wù)供給方。在總存貸款規(guī)模中，農(nóng)信社大約每年吸收存款60億元，農(nóng)行約40億元，建行、中行各二三十億元，鄭州銀行、××村鎮(zhèn)銀行共10多億元。以上所有金融機構(gòu)在當(dāng)?shù)孛磕曩J款余額總共為100多億元。

總體來看，該市工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模與金融機構(gòu)存貸款規(guī)模存在較大落差，這說明該市金融需求并不強烈，金融市場并未充分發(fā)揮杠桿作用，推動地方經(jīng)濟快速發(fā)展；而且，新興商業(yè)銀行（如鄭州銀行、XX村鎮(zhèn)銀行）份額最低，處于缺乏競爭力的尷尬狀態(tài)。

然而，與河南省其他村鎮(zhèn)銀行相比，××村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展歷程及業(yè)績還是可圈可點的。該行于2009年9月成立，有10家股東，注冊資金5 000萬元，××銀行為主發(fā)起行占51%股份，當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)××實業(yè)占10%的股份。2011年，該行吸收存款13.4億元，貸款余額近9億元。截至2012年8月，該行在當(dāng)?shù)負(fù)碛?00個公司客戶，10 000個個人客戶，在河南省村鎮(zhèn)銀行里綜合業(yè)績排行第二。

調(diào)研中，該行負(fù)責(zé)人也坦承其在發(fā)展中面臨的諸多約束。①定位約束。“立足縣域，服務(wù)三農(nóng)”的政策性定位與“資本逐利”的商業(yè)銀行定位集于一身，如何化解兩者之間的矛盾成為村鎮(zhèn)銀行必須面臨的難題。銀監(jiān)會規(guī)定農(nóng)戶貸款占比必須達到90%以上，然農(nóng)戶貸款的小面額、成本高、風(fēng)險大、且擔(dān)保全，并不是商業(yè)銀行資本的偏好者。因此，村鎮(zhèn)銀行的盈利動機和政策職能定位存在沖突。設(shè)計一種融合“支持三農(nóng)”與“商業(yè)性盈利”的內(nèi)生激勵機制勢在必行。②人才約束。業(yè)務(wù)范圍局限于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村決定了大多數(shù)員工都從當(dāng)?shù)卣衅?，人員素質(zhì)和專業(yè)知識良莠不齊，長期可持續(xù)發(fā)展難以為繼。③公司治理約束。村鎮(zhèn)銀行由一家主發(fā)起行控股，多家股東出資，在實踐中，各股東互相推諉，參與村鎮(zhèn)銀行運營的積極性都不高，難以挖掘當(dāng)?shù)赜行зY源。④農(nóng)村金融風(fēng)險約束。農(nóng)村金融的需求主體農(nóng)戶一般不擁有適合用作抵押的財物，其貸款需求因無抵押擔(dān)保、風(fēng)險大而常常被拒之門外。⑤清算約束。至今村鎮(zhèn)銀行還不具備和人民銀行之間的清算系統(tǒng)，導(dǎo)致一些業(yè)務(wù)無法開展。⑥產(chǎn)品約束。村鎮(zhèn)銀行無電子銀行業(yè)務(wù)和信用卡業(yè)務(wù)，其正常運作還是采取較為傳統(tǒng)的存貸款手段，無法滿足金融工具多樣化、風(fēng)險分擔(dān)多樣化的發(fā)展要求。

四、 政策建議

我國農(nóng)村金融問題是歷史性的，徹底解決絕非朝夕之功。發(fā)展村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村小型金融機構(gòu)，是我國發(fā)展農(nóng)村金融，改變農(nóng)村經(jīng)濟，建設(shè)新農(nóng)村的重大舉措，是值得肯定的。但是，借鑒我國過去政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的教訓(xùn)，我們必須歷史地、辯證地看待農(nóng)村金融問題的產(chǎn)生、發(fā)展和解決。在此背景下考察我國村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展，本文提出以下政策建議：

1. 防止村鎮(zhèn)銀行預(yù)算軟約束。亞諾什·科爾奈（1986）提出“預(yù)算軟約束”一詞，認(rèn)為在社會主義經(jīng)濟中，由于委托代理雙方信息不對稱，國企一旦虧損，政府會追加投資、減少稅收并進行補貼，這種“預(yù)算軟約束”扭曲企業(yè)行為，降低其經(jīng)營績效?？茽柲握J(rèn)為，預(yù)算軟約束產(chǎn)生的根源是公有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。我國學(xué)者林毅夫認(rèn)為，企業(yè)預(yù)算軟約束產(chǎn)生的主要原因不是所有制本身，而是諸種政策性負(fù)擔(dān)的存在。必須認(rèn)識到，解決“三農(nóng)”問題依賴于政策同時也要阻絕村鎮(zhèn)銀行預(yù)算上軟約束問題。“三農(nóng)”政策支持在村鎮(zhèn)銀行建設(shè)發(fā)展中具有階段性和期限性，并不需對其成功運作發(fā)展“全包全攬”，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展仍有賴于銀行自身經(jīng)營能力、可持續(xù)發(fā)展能力的構(gòu)建。

2. 培育村鎮(zhèn)銀行自生能力。作為國家發(fā)展農(nóng)村金融市場的先驅(qū)，村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營活動必然有很強的外部性。在這種情況下，必須考慮如何構(gòu)建農(nóng)村金融機構(gòu)的自生能力。在農(nóng)村，將村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)信社、郵儲、小額貸款公司以及民間金融視為平等競爭主體，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的利率市場化，鼓勵各種農(nóng)村小型金融機構(gòu)通過競爭確定差異化戰(zhàn)略，找到與自身匹配的服務(wù)對象和生存空間。同時，在競爭中，實現(xiàn)以“支農(nóng)”目的。我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，該行曾因?qū)r(nóng)戶貸款比例過低而被銀監(jiān)會做降級處理，即使如此，2011年該行仍實現(xiàn)了2 000多萬元的經(jīng)營利潤。其管理層也抱怨國家的補貼及各種配套政策不到位，但作為經(jīng)營者，如何讓企業(yè)獨立地“活下去”是第一要務(wù)。在公平競爭的市場環(huán)境下，構(gòu)建企業(yè)自生能力是解決問題的第一步。

3. 恰當(dāng)界定政府角色。目前，學(xué)術(shù)界對政府在農(nóng)村金融市場上的角色有很大爭議。已有的金融理論表明，金融市場中存在大量與不完美信息、不完全市場、外部性等問題相關(guān)的市場失敗和缺失，具體到農(nóng)村金融市場，斯蒂格利茨認(rèn)為這些問題更加嚴(yán)重。這就為政府介入農(nóng)村金融市場提供了理論基礎(chǔ)。王曙光（2009）認(rèn)為，在我國農(nóng)村金融市場中，抵押擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險、信用評估等機制都是嚴(yán)重缺失的，這更加重了農(nóng)村金融機構(gòu)所面臨的不確定性。農(nóng)業(yè)作為中國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟發(fā)展和國家經(jīng)濟安全具有重要意義，加上“三農(nóng)”問題的外部性特征，農(nóng)村金融服務(wù)在一定意義上具有準(zhǔn)公共品特點，適度的政府介入是非常必要的。

本文認(rèn)為，政府對農(nóng)村金融市場的介入程度要有一個清晰的界定：一是要對村鎮(zhèn)銀行及其他農(nóng)村金融機構(gòu)的涉農(nóng)貸款提供合理的財政補貼和稅收減免，補償這些企業(yè)“支農(nóng)”的正外部性。同時建立政府補貼的退出機制。二是嚴(yán)格規(guī)定國有銀行及股份制商業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場的存貸比，防止對農(nóng)村金融市場造成虹吸效應(yīng)。三是對農(nóng)村金融機構(gòu)實施差別監(jiān)管，對大型、中小型金融機構(gòu)、小額貸款公司及民間金融差別對待，扶持中小金融機構(gòu)和小額貸款公司，合理引導(dǎo)民間金融的健康發(fā)展。

4. 健全農(nóng)村金融市場體制建設(shè)。實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展，重要的還是要健全農(nóng)村金融市場體制建設(shè)。村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)績效差的主要原因為農(nóng)民缺少抵押物、農(nóng)業(yè)保險制度不健全、信用風(fēng)險大、利率尚未市場化等，這些都是農(nóng)村金融市場體制不健全的表現(xiàn)。因此，從根本上健全農(nóng)村現(xiàn)代金融市場體制，才能實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展。一是要進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度尤其是土地制度改革。我國要逐步建立起農(nóng)民財產(chǎn)保護機制，讓農(nóng)民的土地使用權(quán)、宅基地、自住房都可用作銀行抵押。二是要完善農(nóng)村擔(dān)保制度，探索成立各種形式的農(nóng)村互助擔(dān)保組織，既降低村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險，又提升農(nóng)戶信貸能力。三是要發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，讓農(nóng)民的種植、養(yǎng)殖收益獲得一定風(fēng)險保障，提升農(nóng)民收入能力，同時提升農(nóng)民獲取金融服務(wù)的能力。四是規(guī)范國家補貼體系，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距。五是進行利率市場化改革，在保證社會穩(wěn)定的前提下，由市場決定農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)戶信貸成本，提高農(nóng)村小型金融機構(gòu)的積極性和競爭意識。

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作者簡介：代法濤，南開大學(xué)經(jīng)濟研究所博士生；鄭佳佳，南開大學(xué)經(jīng)濟研究所博士生。

收稿日期：2013-06-08。