城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的現(xiàn)存問(wèn)題與調(diào)控策略

李永平 段建南

摘要：從分析城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題著手，闡明了城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的內(nèi)涵，探究了集約利用城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的調(diào)控策略?？茖W(xué)規(guī)劃、整合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地資源，探索其集約利用的典型模式，建立和完善集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及價(jià)格評(píng)估體系，加強(qiáng)信息化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理，鼓勵(lì)投資建設(shè)主體多元化，提高土地投入產(chǎn)出率，是解決城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的現(xiàn)存問(wèn)題和構(gòu)建“兩型社會(huì)”的必由之路。

關(guān)鍵詞：土地集約利用；城市邊緣區(qū)；工業(yè)用地

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2013）08-1796-04

城市邊緣區(qū)是城市發(fā)展到特定階段所形成的獨(dú)特地域?qū)嶓w，是位于城鄉(xiāng)之間的，城市和鄉(xiāng)村的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等要素激烈轉(zhuǎn)換的地帶。在土地利用方面則表現(xiàn)為由城市向鄉(xiāng)村過(guò)渡、不連續(xù)的混合土地利用地帶。近年來(lái)，隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展，城市邊緣區(qū)工業(yè)用地普遍存在著占用建設(shè)用地比例過(guò)大、資源被大量浪費(fèi)等嚴(yán)峻問(wèn)題。城市邊緣區(qū)是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)十分活躍的地帶，又是人地關(guān)系較嚴(yán)峻、矛盾較尖銳的地區(qū)，提高城市邊緣區(qū)工業(yè)用地效率，對(duì)正處于快速城市化過(guò)程中的區(qū)域迅速提升土地集約利用的整體水平具有極為重大的影響。因此，研究城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用具有十分重要的意義。

1 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

目前中國(guó)城市邊緣區(qū)的工業(yè)用地多以開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)等地域綜合體的空間表現(xiàn)形式存在。在城市邊緣區(qū)工業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)初期，土地資源、產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)惠與行政作風(fēng)的高效使之一度成為招商引資的熱點(diǎn)，對(duì)母城城市基礎(chǔ)建設(shè)和周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了十分關(guān)鍵的作用。據(jù)商務(wù)部外資司發(fā)布的《2010年國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2010年，在不到全國(guó)總面積萬(wàn)分之一的土地上，90個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、工業(yè)增加值、稅收收入、出口總額、實(shí)際利用外資、完成固定資產(chǎn)投資、吸收外資、解決就業(yè)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面均取得了令人矚目的成績(jī)（表1）。改革開(kāi)放30多年來(lái)，集中于城市邊緣區(qū)的“科技-工業(yè)綜合體”把土地、勞動(dòng)力、服務(wù)等優(yōu)勢(shì)集聚在了一起，在推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中起著不可替代的作用[1]。

然而，城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的利用在取得不小成就的同時(shí)也存在著不少的問(wèn)題，特別是城市邊緣區(qū)工業(yè)用地相對(duì)粗放的利用模式以及土地資源的利用與管理中存在的問(wèn)題已經(jīng)成為制約其向更高層次發(fā)展的障礙。比照中國(guó)與國(guó)外城市工業(yè)用地與城區(qū)面積間的比例，不難看出中國(guó)存在著城市邊緣區(qū)土地集約利用整體效率低這一問(wèn)題，且有著不可忽視的嚴(yán)重性（圖1）。

1.1 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地盲目外延式擴(kuò)張，耕地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重

當(dāng)前國(guó)內(nèi)大多數(shù)新增加的工業(yè)用地都是以城市邊緣區(qū)新增建設(shè)用地為主，舊城改造用地為輔，是一種外延式的擴(kuò)張。而城市邊緣區(qū)新增建設(shè)用地大多是通過(guò)征用村集體農(nóng)用地的形式，將集體土地流轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，統(tǒng)歸工業(yè)園區(qū)管委會(huì)管理。管委會(huì)經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)整理成“熟地”后，再將征用的土地出讓給企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)在未進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)專項(xiàng)治理整頓之前，各地已有位于城市邊緣區(qū)的各種開(kāi)發(fā)區(qū)共6 866家，其中，屬于國(guó)家級(jí)的僅有232家，屬于省級(jí)的有1 019家，而地方政府自行主辦的各類開(kāi)發(fā)區(qū)占到八成以上[2]。各級(jí)地方政府大肆圈地，大量占用耕地，造成了城市邊緣區(qū)工業(yè)用地失控，土地市場(chǎng)“供大于求”。中國(guó)的大中小城市均在不同時(shí)期、不同程度地存在著工業(yè)用地占建設(shè)用地比例過(guò)高、增長(zhǎng)過(guò)快的問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，即便是在全國(guó)53個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)中，土地利用強(qiáng)度也僅僅為0.236 7（以建筑容積率統(tǒng)計(jì)）；已占用的土地平均有效利用率僅為57%，而閑置土地比例則高達(dá)43%；在中國(guó)省級(jí)以上的開(kāi)發(fā)區(qū)中，國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃的近20 000 km2工業(yè)園區(qū)面積，閑置土地比例竟占到規(guī)劃總面積的86.49%，土地閑置現(xiàn)象甚至嚴(yán)重到致使一些城市邊緣區(qū)陷入多年荒蕪的程度[3]。城市邊緣區(qū)工業(yè)用地?zé)o序擴(kuò)張的嚴(yán)重后果是導(dǎo)致當(dāng)?shù)馗劁J減。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1996～2002年間，珠三角地區(qū)曾每年減少221 km2耕地[4]。

1.2 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效率均存在問(wèn)題

土地粗放型利用，投入不高，產(chǎn)出更低，已成為中國(guó)城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的利用現(xiàn)狀。據(jù)了解，即使在全國(guó)被稱為 “集約用地典范”的江蘇省蘇州市昆山經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，目前吸引總投資8.2億美元，地均投資額僅為6 278.07萬(wàn)元/hm2，遠(yuǎn)低于法國(guó)、新加坡、我國(guó)臺(tái)灣等發(fā)達(dá)地區(qū)的地均投資強(qiáng)度。在中國(guó)的中西部地區(qū)，甚至有些城市邊緣區(qū)工業(yè)用地地均投資額不足450萬(wàn)元/hm2（表 2）。過(guò)低的投入必然產(chǎn)生更低的產(chǎn)出，也必然導(dǎo)致低效率的粗放型土地利用方式。正由于工業(yè)用地協(xié)議價(jià)格相對(duì)較低，上漲獲利空間大，有些企業(yè)就盲目追求形象，超規(guī)模占用土地，搞“花園式工廠”，造成非實(shí)業(yè)項(xiàng)目占用土地規(guī)模偏大，單位土地面積容積率低、投資強(qiáng)度低、產(chǎn)出率低的“三低”現(xiàn)象。從而使后續(xù)大項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目無(wú)地可批，土地已從當(dāng)初的招商引資的優(yōu)勢(shì)之一演變成為約束經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

1.3 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃布局缺乏科學(xué)性

由于城市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌安排，用地規(guī)劃布局缺乏科學(xué)性，產(chǎn)業(yè)分工不明確，易形成相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和造成重復(fù)建設(shè)，由此產(chǎn)生政府規(guī)劃失靈甚至導(dǎo)致各區(qū)域間無(wú)序和惡性競(jìng)爭(zhēng)，各地為了招商引資，有的甚至不惜違法行政、競(jìng)相降低土地價(jià)格等。

1.4 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地價(jià)格評(píng)估體系不完善

由于城市邊緣區(qū)工業(yè)用地受土地宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控影響大，工業(yè)地產(chǎn)市場(chǎng)管制難，地方政府往往出于為政績(jī)、稅收、就業(yè)等外部性收益以及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本位主義考慮的目的，功利性地將土地資產(chǎn)作為招商引資的“利器”。各地在土地利用政策方面都是各式各樣、各自為政，土地使用權(quán)出讓價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)僅以工業(yè)用地分等定級(jí)為參考。城市邊緣區(qū)土地資產(chǎn)低價(jià)出讓已成為當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)流失的最主要形式，也事實(shí)上成為地方國(guó)土資源主管行政領(lǐng)導(dǎo)腐化、墮落的又一“溫床”。對(duì)于城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的二級(jí)流動(dòng)，由于缺失市場(chǎng)形成的價(jià)格評(píng)估體系，缺少市場(chǎng)參考對(duì)象，在一定程度上也阻礙了工業(yè)用地的流轉(zhuǎn)。

1.5 片面追求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，忽略環(huán)境效益

地處城市邊緣的工業(yè)區(qū)是當(dāng)前中國(guó)工業(yè)“三廢”問(wèn)題最突出的區(qū)域之一，究其產(chǎn)生的根本原因在于地方各級(jí)政府職能部門片面追求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，而忽略了環(huán)境效益所導(dǎo)致。一些招商引資的工業(yè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估不嚴(yán)格，環(huán)評(píng)工作走過(guò)場(chǎng)，“草草了事”后即匆匆上馬。加上園區(qū)的生活區(qū)、公共活動(dòng)區(qū)與生產(chǎn)區(qū)布局的規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性，地方管理部門財(cái)政投入的資金不足，治污系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，直接導(dǎo)致大氣污染、水體污染、土壤污染等惡果，使環(huán)境污染與生態(tài)安全隱患在城市邊緣區(qū)隨處可見(jiàn)。

2 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的內(nèi)涵與策略

2.1 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的內(nèi)涵

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的涵義，結(jié)合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用現(xiàn)狀，城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的內(nèi)涵可定義為：利用技術(shù)手段和行政管理杠桿，協(xié)調(diào)城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用類型的結(jié)構(gòu)、比例、空間分布與當(dāng)?shù)刈匀惶卣骱徒?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，充分挖掘城市邊緣區(qū)土地資源經(jīng)濟(jì)供給的潛力，充分發(fā)揮城市邊緣區(qū)土地資源生產(chǎn)與環(huán)境功能，使城市邊緣區(qū)工業(yè)用地投入和產(chǎn)出比及土地利用率最優(yōu)化，以達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的綜合效益最佳化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，既要資源節(jié)約，又要環(huán)境友好。

2.2 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的策略

2.2.1 科學(xué)規(guī)劃、整合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地資源，實(shí)現(xiàn)土地集約化利用 針對(duì)目前城市邊緣區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌安排，用地規(guī)劃布局缺乏科學(xué)性，產(chǎn)業(yè)分工不明顯，產(chǎn)業(yè)功能相似、結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)建設(shè)、規(guī)模過(guò)小等現(xiàn)狀，參照區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、城市功能定位、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在充分考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量及資源稟賦限制的前提下，科學(xué)規(guī)劃、整合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地資源，實(shí)現(xiàn)土地集約化利用，以國(guó)家級(jí)、省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為重點(diǎn)，形成在空間上經(jīng)濟(jì)功能明確、結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)性良好的產(chǎn)業(yè)布局。城市邊緣區(qū)的各工業(yè)區(qū)應(yīng)打破行政區(qū)域界限，各地形成明確地域分工，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中形成上、中、下游產(chǎn)業(yè)帶，形成整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的短途生產(chǎn)聚集區(qū)，降低交易成本，提高產(chǎn)品成本競(jìng)爭(zhēng)力，形成集聚效應(yīng)。通過(guò)整合，使城市邊緣區(qū)工業(yè)用地的土地利用結(jié)構(gòu)與功能更明確，土地利用效率更高，土地利用集約化程度更高。

2.2.2 探索城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的典型模式 城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用需要從工業(yè)用地選址、用地整理、項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施以及用地調(diào)整等過(guò)程中來(lái)推廣實(shí)施其集約利用模式。因此，城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用典型模式重點(diǎn)可從以下幾個(gè)階段進(jìn)行探索：①集約利用的選址模式；②集約利用的整理模式；③集約利用的規(guī)劃模式；④集約利用的調(diào)控模式；⑤集約利用的調(diào)整模式；⑥集約利用的技改模式[5]。

2.2.3 完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 目前城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的水平參差不齊，一些城市邊緣區(qū)的國(guó)家級(jí)高新區(qū)土地利用率普遍比較高，閑置土地較少，地均投入產(chǎn)出率較高；而一些位于城市邊緣區(qū)的縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地土地利用率普遍較低，閑置土地過(guò)多，地均投入產(chǎn)出率較低。在工業(yè)用地集約利用評(píng)價(jià)方面，雖然有的地方國(guó)土資源行政管理部門自行制定了土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但大多是綜合評(píng)價(jià)體系，從土地利用角度、從技術(shù)層面上尚有待進(jìn)一步完善。土地集約利用指標(biāo)體系應(yīng)側(cè)重于定量分析，減少模糊的定性分析，盡可能用具體的數(shù)據(jù)來(lái)確定土地集約利用相關(guān)技術(shù)指標(biāo)。各區(qū)域應(yīng)因地制宜，以國(guó)土資源部的《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)技術(shù)方案（試行）》為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建切合實(shí)際的城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.2.4 建立和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地價(jià)格評(píng)估體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn) 當(dāng)前國(guó)土資源部門正在試行工業(yè)用地出讓的招、拍、掛等市場(chǎng)化操作方式，建立和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地價(jià)格評(píng)估體系，可以促進(jìn)土地市場(chǎng)化操作更加規(guī)范化，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，特別是土地二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)。同時(shí)，一個(gè)完善的土地價(jià)格評(píng)估體系，可以促進(jìn)城市邊緣區(qū)農(nóng)村集體土地有效流轉(zhuǎn)，從而達(dá)到提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地工業(yè)用地市場(chǎng)化配置優(yōu)化目標(biāo)。

2.2.5 構(gòu)建和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系 構(gòu)建和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，應(yīng)具體著力于以下幾個(gè)方面：

1）建立土地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、土地預(yù)警制度和土地執(zhí)法檢察巡檢制度，以掌握土地的變動(dòng)情況，并向外部傳遞正確的信息，完善土地信息公布、公告、查詢制度[6]。例如，為對(duì)城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用進(jìn)行全面、及時(shí)、有效的監(jiān)管，可考慮構(gòu)建如下國(guó)土資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（圖2）。

2）對(duì)已經(jīng)非農(nóng)化的土地利用狀況實(shí)施動(dòng)態(tài)檢測(cè)，及時(shí)評(píng)測(cè)其土地利用效益，加強(qiáng)土地使用方面的監(jiān)督。

3）基于已經(jīng)取得的城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用情況相關(guān)信息，建立工業(yè)用地集約利用評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)，為科學(xué)制定土地調(diào)控策略提供決策依據(jù)。

4）構(gòu)建城市邊緣區(qū)工業(yè)用地調(diào)控效率評(píng)估信息系統(tǒng)，通過(guò)系統(tǒng)分析、評(píng)價(jià)不同產(chǎn)業(yè)類型工業(yè)用地調(diào)控工具的調(diào)控效率，從而及時(shí)調(diào)整調(diào)控政策與策略。

2.2.6 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，筑建融資平臺(tái)，鼓勵(lì)投資建設(shè)主體多元化，提高土地的投入產(chǎn)出率 結(jié)合中國(guó)基本國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新融資模式，鼓勵(lì)多元化投資和股份制經(jīng)營(yíng)，提高土地投入產(chǎn)出率。充分借鑒國(guó)外節(jié)約、集約利用土地的有效政策和措施，依靠財(cái)稅政策，引導(dǎo)和調(diào)控土地集約利用；運(yùn)用收回、收購(gòu)、儲(chǔ)備等手段，制定出多方所能接受的，符合市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的開(kāi)發(fā)區(qū)土地二次配置政策，盤活存量用地，減輕增量擴(kuò)張需求壓力，提高城市邊緣區(qū)工業(yè)用地利用效率。

3 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)工業(yè)化呈迅猛發(fā)展趨勢(shì)，目前工業(yè)化水平已超過(guò)55%，這勢(shì)必進(jìn)一步促使城市邊緣區(qū)工業(yè)用地量快速增長(zhǎng)。城市邊緣區(qū)工業(yè)用地盲目外延式擴(kuò)張、耕地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重、產(chǎn)出效率低、投資強(qiáng)度不高、缺乏科學(xué)規(guī)劃布局、價(jià)格評(píng)估體系不完善、存在環(huán)境污染與生態(tài)安全隱患等現(xiàn)存問(wèn)題嚴(yán)重制約了城市邊緣區(qū)土地節(jié)約集約利用整體效率?？茖W(xué)規(guī)劃、整合城市邊緣區(qū)工業(yè)用地資源，探索城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用的典型模式，建立和完善城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及價(jià)格評(píng)估體系，加強(qiáng)城市邊緣區(qū)工業(yè)用地集約利用信息化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理，鼓勵(lì)投資建設(shè)主體多元化，提高土地投入產(chǎn)出率，是保持經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和構(gòu)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)的必然要求。

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