關于工業(yè)用地供應管理的幾點思考

浙江省自然資源調查登記中心 朱斌

一、引言

工業(yè)作為國民經濟物質生產部門的核心，直接影響了社會經濟發(fā)展的速度、質量和水平。由全國統(tǒng)計年鑒（2020）數據可知，2019年，我國工業(yè)產值占GDP的比重將近三分之一，遠高于批發(fā)和零售業(yè)（9.7%）、金融業(yè)（7.8%）、農林牧漁業(yè)（7.4%）等所占的比例。顯而易見，工業(yè)作為第二產業(yè)的重要組成部分，在國民經濟結構體系中所處的地位和所發(fā)揮的作用不可替代。工業(yè)用地作為建設用地的重要組成部分之一，是確保工業(yè)經濟健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎要素和平臺。近些年來，工業(yè)用地的供應方式受各類政策影響發(fā)生了較大改變，不同時期的工業(yè)用地供應政策對應著不同階段的社會經濟發(fā)展需要，并在其中各自發(fā)揮了積極的歷史作用。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，現有的一些工業(yè)用地供應政策開始面臨發(fā)展中的新問題和新挑戰(zhàn)，有必要與時俱進主動作出一些回應和調整。筆者結合自身多年從事土地政策研究和用地管理工作的經驗，尤其是工業(yè)用地調查和分析的相關工作經歷，嘗試對工業(yè)用地供應管理方面的問題進行一些梳理和分析，并提出相應的改進建議，希望能給相關政策制定者和執(zhí)行人員提供一些有益參考。

二、工業(yè)用地供應管理方面存在的問題及原因分析

不可否認，多年的工業(yè)用地招拍掛供地實踐，使得工業(yè)用地的市場化程度和集約利用水平較以往有了不少提升，但是與其他類型的經營性建設用地相比，工業(yè)用地供應管理在市場化程度、資源配置效率、供需匹配、用地監(jiān)管等方面還存在不少問題，具體情況如下。

（一）工業(yè)用地供應方式相對單一

現行各地在工業(yè)用地供應方式的選擇上主要還是以招拍掛方式為主，以租賃等其他方式供應的工業(yè)用地數量還相對較少。分析造成當前工業(yè)用地供應方式單一的原因，筆者認為，一方面，在“價高者得”的出讓原則指引下，資金相對寬裕的工業(yè)用地企業(yè)出于投機沖動，傾向于以招拍掛方式獲取最高年限的工業(yè)用地使用權，以便通過土地的自然增值來實現更高的地塊漲價預期；另一方面，基于土地出讓作為財政收入重要組成因素的考慮，工業(yè)用地出讓方相比采取租賃等其他土地供應方式，也會有通過公開招拍掛獲得更高的土地出讓金收入的行為動機。

（二）工業(yè)用地供應價格偏低

2004年開始，國務院發(fā)文要求各地政府將工業(yè)用地供應納入公開招拍掛范圍。與劃撥、協(xié)議出讓等供應方式相比，公開招拍掛在資源配置中更好地發(fā)揮了市場機制的作用，提升了工業(yè)用地供應價格。但是由于地方政府迫于區(qū)域經濟競爭壓力等方面因素考慮，往往會在工業(yè)用地出讓價格上作出較大讓步，以接近或按照基準地價底價出讓方式成交工業(yè)用地地塊。此外，由于當前存在的工業(yè)用地出讓公告方式及渠道相對單一等原因，也會造成部分潛在買家未能及時獲取地塊出讓信息而錯過參與競買機會的現象發(fā)生，導致工業(yè)用地出讓地塊價格競爭不足，影響工業(yè)用地出讓價格的真實價值體現。

（三）工業(yè)用地供應年限過長

根據國家有關規(guī)定，工業(yè)用地的最高出讓年限不得超過50年，各地政府有關部門在實際供地操作過程中往往采取“就高原則”，大多以最高年限50年出讓為主。但據調查，我國工業(yè)企業(yè)的生命周期一般不超過20年，遠低于工業(yè)用地出讓50年的最高年限。工業(yè)用地出讓年限與企業(yè)生命周期之間存在的不匹配性，帶來了較嚴重的土地閑置問題，工業(yè)用地企業(yè)由于買斷了50年的土地使用權，在企業(yè)無法繼續(xù)經營之后有權繼續(xù)占有土地。因此，給產業(yè)用地結構調整和土地騰退工作增加了難度，造成了土地資源的空置浪費。相對于當前日益緊缺的建設用地指標而言，進一步凸顯了國有建設用地的供需矛盾。

（四）工業(yè)用地供后監(jiān)管不到位

工業(yè)用地在供地前由多部門根據管理工作需要，對具體地塊的用地開發(fā)條件和指標等進行設定，并在出讓合同條款中加以體現。在供地完成后，工業(yè)用地供后監(jiān)管工作往往交由自然資源管理部門一家進行落實，缺少了其他部門監(jiān)管手段的支持和配合，導致一旦發(fā)生部分項目投資方未嚴格按照合同約定進行開發(fā)建設時，并沒有很有效的手段來對其進行約束，從而容易帶來土地閑置、用地低效等一系列土地利用方面的問題。

三、完善工業(yè)用地供應管理的對策和理由

基于上述對工業(yè)用地供應管理方面問題的描述和分析，同時借鑒部分地區(qū)關于工業(yè)用地供應管理的一些有效辦法，為切實提高工業(yè)用地的供應管理水平，推進工業(yè)用地市場化改革，筆者建議可以從以下幾個方面著手進行完善。

（一）采取多元化工業(yè)用地供應方式

結合工業(yè)企業(yè)資金實力、用地需求、項目特點以及供地政策等實際情況，試行先租后讓、長期租賃等多種供應方式?？紤]到部分工業(yè)企業(yè)資金相對緊張，用地企業(yè)可通過租賃方式獲取政府統(tǒng)一規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)內的小塊土地，這樣可以在很大程度上減少前期用地成本支出，減輕資金投入壓力，從而可以集中有限資源用于具有競爭力和市場前景的工業(yè)產品研發(fā)、設計和生產，壯大企業(yè)實力并推動當地工業(yè)經濟發(fā)展。待工業(yè)用地使用權租賃期滿，企業(yè)可以根據當前發(fā)展需要，經依法評估合格后，申請租賃續(xù)期或者申請補辦用地出讓手續(xù)。租賃和出讓的年限合計應當控制在國家法定的最高50年的工業(yè)用地出讓年限之內。先租后讓、長期租賃等工業(yè)用地供應方式的施行，將在一定程度上減少閑置用地情況的發(fā)生，更有利于節(jié)約集約用地目標的實現。

（二）提升工業(yè)用地出讓的公開透明度和市場參與度

為確保工業(yè)用地出讓過程的公開、透明，有必要將工業(yè)用地出讓全過程納入工業(yè)用地出讓方對應上級土地利用督察機構的督察事項范圍，并邀請上級紀委介入全程監(jiān)督，杜絕出讓方在工業(yè)用地出讓過程中不貫徹執(zhí)行有償出讓用地政策、為企業(yè)“量身定做”出讓條件、不按規(guī)定及時發(fā)布相關出讓信息、低價出讓土地等違法違規(guī)情況發(fā)生。出讓方應當充分利用和拓展各類公告渠道，運用新媒體平臺，向社會主動公開發(fā)布工業(yè)用地出讓信息，拓寬信息涉及面，提高渠道暢通度，讓更多的潛在意向工業(yè)用地受讓方知曉出讓地塊的具體情況，做好用地招拍掛競買準備，充分參與出讓地塊的競買，讓工業(yè)用地的最終成交價格能夠充分體現地塊的市場真實價值，從而避免或減少國有土地資產流失。

（三）探索工業(yè)用地差別化出讓年限

近些年，國家出臺相關政策文件，允許工業(yè)用地出讓方在地塊出讓時根據實際情況縮短地塊出讓年限。得知上述用地供應政策后，各地紛紛響應，其中比較有代表性的有：廣東出臺相關政策，鼓勵工業(yè)用地彈性出讓的做法；河南印發(fā)工業(yè)用地彈性出讓方面的具體辦法，對工業(yè)用地彈性出讓原則、辦理程序、履約監(jiān)管等作出明確規(guī)定；天津出臺相關實施方案，開始正式實行工業(yè)用地彈性出讓制度。參照當前部分省市關于工業(yè)用地差別化出讓年限的做法，可以結合行業(yè)特點、項目類型、企業(yè)生命周期等具體情況，設定20-50年不等的工業(yè)用地彈性出讓年限。待工業(yè)用地出讓年限屆滿，有續(xù)期意愿的工業(yè)用地企業(yè)，經用地出讓方聯合當初制定出讓合同的各監(jiān)管單位進行集體評估，評估合格的可以申請以協(xié)議出讓方式進行續(xù)期。以上關于工業(yè)用地差別化出讓年限的做法，一方面可以減輕工業(yè)企業(yè)發(fā)展初期面臨的用地成本壓力，另一方面可以有效解決由于工業(yè)用地出讓年限遠超工業(yè)企業(yè)生命周期而帶來的土地閑置、低效利用等問題，有利于用地退出機制的建立。

（四）加強工業(yè)用地供后監(jiān)管力度

針對當前存在的工業(yè)用地供后監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，應當由政府牽頭，相關職能部門積極參與，共同搭建統(tǒng)一、開放的工業(yè)用地監(jiān)管平臺，加強信息共享，完善溝通機制，并對各部門之間的分工與合作作出合理約定，規(guī)范具體辦理流程。用地監(jiān)管方可將合同履約監(jiān)管、項目竣工驗收管理、考核評價等相關制度引入到具體后期監(jiān)管過程當中，并嚴格按照工業(yè)用地出讓合同規(guī)定，評估工業(yè)用地企業(yè)實際履約情況，并根據綜合評估結果，確定采取具體獎懲措施。受讓方存在土地閑置行為的，要明確政府在閑置土地處置過程中的主體責任，細化各類原因導致的處置辦法，從而增強閑置土地處置的有效性和可行性。同時，也可以通過采取稅收等手段進行調節(jié)，增加低效利用工業(yè)用地企業(yè)的土地持有成本，促使其加大投入，向集約利用土地方式轉變。

注釋

①《中國統(tǒng)計年鑒》（2020）.