我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與政策體系構(gòu)建

楊丹輝

[摘 要]稀土在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用日益廣泛，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要資源戰(zhàn)略、生態(tài)戰(zhàn)略、科技戰(zhàn)略、人才戰(zhàn)略和國(guó)際戰(zhàn)略的共同支撐。圍繞稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，本著“動(dòng)態(tài)調(diào)整”、“輸出與儲(chǔ)備雙管齊下”的基本思路，著力構(gòu)建集“儲(chǔ)備政策、環(huán)保政策、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策”為一體的、促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)資源可持續(xù)開發(fā)利用的政策體系，從而使我國(guó)稀土資源優(yōu)勢(shì)上升為全產(chǎn)業(yè)鏈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]稀土產(chǎn)業(yè)；發(fā)展戰(zhàn)略；政策體系

[中圖分類號(hào)]F062.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2013）08-0066-06

我國(guó)稀土資源品種齊全，蘊(yùn)藏豐富，具有成礦條件好、資源分布廣、有價(jià)元素含量高、綜合利用價(jià)值大等突出特點(diǎn)。目前，我國(guó)雖已成為世界稀土儲(chǔ)量、生產(chǎn)、消費(fèi)和出口第一大國(guó)，但長(zhǎng)期粗放開采和低水平應(yīng)用導(dǎo)致稀土資源優(yōu)勢(shì)未能上升為全方位的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，隨著應(yīng)用領(lǐng)域逐步向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)延伸，稀土作為戰(zhàn)略性資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性日益凸顯，稀土產(chǎn)業(yè)成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)最激烈的領(lǐng)域之一，這一領(lǐng)域的貿(mào)易摩擦明顯呈加劇之勢(shì)。外部環(huán)境的變化對(duì)我國(guó)現(xiàn)行稀土產(chǎn)業(yè)政策以及出口管理政策工具帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，為稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和出口制度創(chuàng)新提出了更高要求。本文著重分析我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展環(huán)境與戰(zhàn)略框架，探討構(gòu)建促進(jìn)稀土資源可持續(xù)開發(fā)利用、提升稀土全產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力政策體系的思路。

一、我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境與戰(zhàn)略定位

在眾多工業(yè)部門中，以產(chǎn)值衡量，稀土產(chǎn)業(yè)無(wú)疑是一個(gè)小行業(yè)。盡管行業(yè)整體規(guī)模不大，但其戰(zhàn)略地位卻十分突出。隨著稀土在高技術(shù)領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及國(guó)防軍事工業(yè)的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，世界礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)也正在從大宗礦產(chǎn)轉(zhuǎn)向“三稀”礦產(chǎn)—稀土、稀有金屬、和稀散金屬資源。面對(duì)第三次產(chǎn)業(yè)革命以及世界范圍內(nèi)新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的資源競(jìng)爭(zhēng)新趨勢(shì)，稀土這樣一個(gè)“小”產(chǎn)業(yè)，卻迫切需要有更加“宏大“的戰(zhàn)略作支撐。如何正確認(rèn)識(shí)、科學(xué)定位稀土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.“稀土不稀”：中國(guó)不應(yīng)該也不可能獨(dú)自承擔(dān)全球稀土供應(yīng)

近年來(lái)的地質(zhì)勘探結(jié)果表明，地殼中稀土元素儲(chǔ)量豐富，且分布廣泛。目前，除了南極洲未見發(fā)現(xiàn)稀土資源的報(bào)道外，其他各大洲都有一定稀土礦藏。而且隨著勘探開發(fā)技術(shù)發(fā)展，新的稀土礦藏不斷被發(fā)現(xiàn)，稀土開采利用的條件也將進(jìn)一步改善，這必將影響世界稀土資源的分布格局。盡管稀土第一資源大國(guó)的地位短期內(nèi)無(wú)可撼動(dòng)，但我國(guó)稀土占世界稀土儲(chǔ)量的比重將逐步下降，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。來(lái)自《中國(guó)的稀土狀況與政策》的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)占世界總儲(chǔ)量的比重已下降到23%，但稀土產(chǎn)量卻占全球總產(chǎn)量的近90%。一方面，其他國(guó)家礦藏開發(fā)會(huì)導(dǎo)致我國(guó)稀土資源優(yōu)勢(shì)“縮水”；另一方面，也有利于形成稀土供給的多元化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)際市場(chǎng)的稀土供給問題應(yīng)由全球供求各方共同解決。中國(guó)不應(yīng)該、也不可能以犧牲國(guó)內(nèi)資源安全和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，迎合主要發(fā)達(dá)國(guó)家一貫推行以最低廉價(jià)格利用全球礦產(chǎn)資源為基本導(dǎo)向的資源戰(zhàn)略。唯有各國(guó)共同承擔(dān)全球供應(yīng)的責(zé)任，才能確保全球稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2. 稀土產(chǎn)品結(jié)構(gòu)：動(dòng)態(tài)細(xì)分，差別管理

在稀土17種元素中，不同元素的儲(chǔ)量和應(yīng)用領(lǐng)域存在明顯差別。必須認(rèn)識(shí)到，并不是每一種稀土元素都稀缺，也不是每種稀土元素對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)都具有關(guān)鍵原材料的作用。稀土元素稀缺性和關(guān)鍵程度的差別主要表現(xiàn)在國(guó)際市場(chǎng)上不同稀土金屬、氧化物的價(jià)格差別很大。如目前國(guó)際市場(chǎng)上氧化釤、氧化鑭、氧化鈰的價(jià)格每公斤不足百元人民幣，而氧化鏑、氧化鋱、氧化銪等產(chǎn)品的價(jià)格卻高達(dá)4 000元/公斤～8 000元/公斤，后者價(jià)格是前者的幾十倍、甚至幾百倍。從這一角度出發(fā)，以出口實(shí)績(jī)作為稀土出口配額分配的主要依據(jù)，顯然不利于稀土產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，并導(dǎo)致企業(yè)“采富棄貧”，過(guò)度開采較為稀缺的稀土資源。同時(shí)，籠統(tǒng)地將17種稀土元素均定位于戰(zhàn)略資源也不客觀。不論在國(guó)家資源安全戰(zhàn)略、關(guān)鍵原材料保障戰(zhàn)略、稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略還是在具體的稀土出口管理措施中，都應(yīng)將17種稀土元素進(jìn)行科學(xué)細(xì)分，并對(duì)每一種稀土元素做出客觀、合理的戰(zhàn)略定位。這種劃分和定位應(yīng)是動(dòng)態(tài)的，要根據(jù)稀土應(yīng)用領(lǐng)域、國(guó)際供求關(guān)系以及替代技術(shù)的發(fā)展變化，對(duì)不同稀土元素的關(guān)鍵性和戰(zhàn)略性進(jìn)行綜合評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整，為稀土儲(chǔ)備和出口配額提供依據(jù)。其中，中重稀土儲(chǔ)量相對(duì)較少，用途獨(dú)特，難以替代，用于滿足國(guó)防戰(zhàn)略及尖端技術(shù)需求，應(yīng)作為戰(zhàn)略資源和關(guān)鍵原材料，加以重點(diǎn)保護(hù)，嚴(yán)控開采和出口。而對(duì)于儲(chǔ)量大、以民用為主的鑭、鈰等稀土元素，則應(yīng)在強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的前提下，進(jìn)一步放開投資，更多地采用市場(chǎng)化手段進(jìn)行行業(yè)管理。

3. 產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位：突出其作為關(guān)鍵原材料的戰(zhàn)略意義

依托得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)，稀土產(chǎn)業(yè)已成為我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也是為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供關(guān)鍵原材料的重要產(chǎn)業(yè)，具有產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高等特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)代制造業(yè)和國(guó)防軍事工業(yè)的原材料保障至關(guān)重要。然而，僅從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來(lái)看，稀土產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值與其戰(zhàn)略地位似乎并不相符。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《中國(guó)稀土—2011》，2011年稀土全行業(yè)累計(jì)完成工業(yè)總產(chǎn)值852.4 億元，實(shí)現(xiàn)銷售收入943.1 億元，分別比2010 年增長(zhǎng)130.1%和152.4%。雖然2011年稀土工業(yè)總產(chǎn)值創(chuàng)下歷史新高，但其總產(chǎn)值在當(dāng)年全國(guó)規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值中所占的比重僅為0.1%，銷售收入只占規(guī)模以上企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的0.11%。同年稀土冶煉分離產(chǎn)品以及速凝永磁片、釹鐵硼磁粉、含稀土元素10%以上（按重量計(jì)）鐵合金等其他主要稀土產(chǎn)品合計(jì)出口額約為46.2億美元，雖實(shí)現(xiàn)了幾倍的增長(zhǎng)，但也僅占2011年貨物出口總額的0.24%。因此，對(duì)于稀土產(chǎn)業(yè)既不能過(guò)度夸大其影響力，同時(shí)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展也不應(yīng)只考慮產(chǎn)業(yè)規(guī)模，更要立足于其戰(zhàn)略意義，深入分析全球稀土資源條件，并對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)內(nèi)外環(huán)境作出客觀判斷。

4. 稀土消費(fèi)：集中在國(guó)內(nèi)，以民用為主

需要強(qiáng)調(diào)的是，稀土的價(jià)值體現(xiàn)在應(yīng)用上。由于其獨(dú)特的物理和化學(xué)特性，稀土金屬、稀土合金以及由其制成或含有稀土元素的新型材料，種類繁多，性能各異，從節(jié)能燈、磁鐵、平板電視，到混合動(dòng)力汽車、風(fēng)力發(fā)電機(jī)以及武器和先進(jìn)軍事裝備，稀土在現(xiàn)代工業(yè)體系中幾乎無(wú)處不在。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，國(guó)家對(duì)信息、環(huán)保、節(jié)能、新能源、新材料等領(lǐng)域的支持力度不斷加大，為我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好機(jī)遇。目前，稀土國(guó)內(nèi)消費(fèi)保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，國(guó)內(nèi)消費(fèi)約占稀土生產(chǎn)加工總量7成左右。同時(shí)，隨著“中國(guó)制造”國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提高，發(fā)達(dá)國(guó)家也開始將部分稀土高端產(chǎn)品生產(chǎn)加工轉(zhuǎn)移到中國(guó)。未來(lái)稀土國(guó)內(nèi)消費(fèi)空間巨大，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先應(yīng)根植于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)的需求。

在其眾多應(yīng)用領(lǐng)域中，稀土在國(guó)防和軍事中的應(yīng)用無(wú)疑是最為敏感、最受關(guān)注的領(lǐng)域之一。由于信息不對(duì)稱，公眾從媒體等渠道獲得的關(guān)于稀土軍事用途的知識(shí)并不全面，也不夠客觀，但卻產(chǎn)生了較大的輿論影響。一個(gè)必須澄清的事實(shí)是，當(dāng)今世界只有相當(dāng)少的一部分稀土被用于軍事科技，其在軍事領(lǐng)域應(yīng)用的數(shù)量和品種都很有限，且需要與其他尖端材料、特種合金和高科技手段向結(jié)合，才能發(fā)揮稀土的特殊作用。即使是國(guó)防工業(yè)最發(fā)達(dá)的美國(guó)，稀土在其民用工業(yè)中的應(yīng)用規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)軍事領(lǐng)域。目前，美國(guó)消費(fèi)稀土最多的領(lǐng)域是汽車尾氣催化凈化，所用稀土占其總消費(fèi)量的25%，而美軍的需求僅占其稀土消耗總量的5%左右。日本、歐盟稀土消費(fèi)也以民用為主。我國(guó)同樣要將民用作為稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)領(lǐng)域，使其獨(dú)特性能在工業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新、消費(fèi)升級(jí)中得以充分釋放。同時(shí)，集中高端人才，加快開發(fā)研制應(yīng)用于軍事裝備和先進(jìn)武器的關(guān)鍵稀土材料，使寶貴的稀土資源在提升我軍裝備水平、實(shí)現(xiàn)國(guó)防現(xiàn)代化中發(fā)揮更重要的作用。

5. 中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力：成就與差距同在

我國(guó)稀土工業(yè)已走過(guò)了60年的發(fā)展歷程，從無(wú)到有，不斷發(fā)展壯大。雖然仍存在一些突出問題、面臨深層次的矛盾，如開采粗放，資源浪費(fèi)、秩序混亂、環(huán)境破環(huán)、監(jiān)管不力、貿(mào)易摩擦等問題，但我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得的巨大成就不容忽視。目前，我國(guó)能夠生產(chǎn)200多個(gè)品種、超過(guò)1 000個(gè)規(guī)格的稀土產(chǎn)品，已經(jīng)形成了覆蓋采選、冶煉分離、深加工、新材料以及稀土應(yīng)用產(chǎn)品多個(gè)環(huán)節(jié)、集科研、生產(chǎn)、應(yīng)用于一體的較為完整的稀土工業(yè)體系，并擁有一支具有較高素質(zhì)的稀土科研隊(duì)伍，成為世界最大的稀土資源國(guó)、生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)和出口國(guó)。稀土產(chǎn)業(yè)不僅是我國(guó)具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)之一，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)，而且也在世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和全球產(chǎn)業(yè)升級(jí)中發(fā)揮著積極的促進(jìn)和支撐作用。其中，在稀土選礦、采礦，尤其是稀土冶煉分離技術(shù)方面，我國(guó)已處于世界領(lǐng)先地位，掌握了自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。而在功能材料方面，我國(guó)已具備包括高端產(chǎn)品在內(nèi)大部分稀土產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口能力，主要稀土功能材料產(chǎn)量居世界首位。另外，在稀土產(chǎn)業(yè)的工藝裝備、加工設(shè)備、監(jiān)測(cè)分析等方面，也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。我國(guó)雖已成為稀土大國(guó)，但與稀土強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)仍有一定的距離。與日本、歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的差距集中在稀土產(chǎn)業(yè)鏈下游環(huán)節(jié)即高端復(fù)合材料的加工和應(yīng)用方面，而稀土功能材料生產(chǎn)加工中的一些尖端設(shè)備和監(jiān)測(cè)技術(shù)，我國(guó)也尚未形成自主研發(fā)的能力。只有通過(guò)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，在功能材料和關(guān)鍵設(shè)備上實(shí)現(xiàn)突破，我國(guó)才能將資源優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

二、我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基本框架

制定稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，本著“維護(hù)國(guó)家資源安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、提高全產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、政府行業(yè)管理與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合、堅(jiān)持開放利用”的基本原則，著力建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的稀土行業(yè)管理體系。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要資源戰(zhàn)略、生態(tài)戰(zhàn)略、科技戰(zhàn)略、人才戰(zhàn)略和國(guó)際戰(zhàn)略的共同支撐（見圖1）。

1. 資源戰(zhàn)略

借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，逐步確立實(shí)施涵蓋稀土在內(nèi)的稀有礦產(chǎn)資源國(guó)家戰(zhàn)略，加快稀土資源保護(hù)專項(xiàng)立法，全面評(píng)估全球及國(guó)內(nèi)稀土資源儲(chǔ)量、開發(fā)條件及其在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的應(yīng)用前景，進(jìn)一步強(qiáng)化稀土作為關(guān)鍵原材料的戰(zhàn)略地位。推進(jìn)稀土資源保護(hù)與開發(fā)的融合，在保護(hù)中開發(fā)，禁止非法開采，加快資源整合，實(shí)行生產(chǎn)和出口總量控制，加強(qiáng)資源回收和循環(huán)再利用，加快研發(fā)、儲(chǔ)備替代技術(shù)和材料。

2. 生態(tài)戰(zhàn)略

以黨的“十八大”提出的“建設(shè)生態(tài)文明”為指導(dǎo)，“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”，在稀土資源開發(fā)和稀土產(chǎn)品生產(chǎn)加工等各個(gè)環(huán)節(jié)上，樹立綠色發(fā)展的理念，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，協(xié)調(diào)稀土開發(fā)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域環(huán)境承載力之間的關(guān)系，加大生態(tài)修復(fù)投入力度，維護(hù)地方生態(tài)安全。

3. 科技戰(zhàn)略

科技創(chuàng)新是我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)“由大轉(zhuǎn)強(qiáng)”的根本途徑。為此，應(yīng)制定國(guó)家關(guān)鍵原材料的科技支撐戰(zhàn)略，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)法規(guī)，堅(jiān)持開放式集成創(chuàng)新，加大對(duì)稀土專項(xiàng)的支持力度，重點(diǎn)加強(qiáng)新能源、新材料、信息產(chǎn)業(yè)、國(guó)防工業(yè)等領(lǐng)域稀土深加工和后處理技術(shù)、尖端材料和關(guān)鍵設(shè)備的科技攻關(guān)，完善稀土科研成果產(chǎn)業(yè)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。

4. 人才戰(zhàn)略

應(yīng)把人才培養(yǎng)作為加快稀土產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵步驟，加強(qiáng)人才培養(yǎng)體系建設(shè)，著力培養(yǎng)具有戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略[光的行業(yè)管理人才，掌握高端技術(shù)的研發(fā)人才，包括國(guó)家層面的總體技術(shù)研發(fā)帶頭人、企業(yè)層面的具備自主研發(fā)能力的中堅(jiān)技術(shù)力量，以及熟練掌握國(guó)際貿(mào)易法規(guī)、具有豐富經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際視野的貿(mào)易談判和法律訴訟的專業(yè)人才等。夯實(shí)人才基礎(chǔ)，逐步建立稀土產(chǎn)業(yè)的人才培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制和緊缺人才引進(jìn)戰(zhàn)略機(jī)制，為稀土產(chǎn)業(yè)的健康、自主、綠色發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人力資源保障。

5. 國(guó)際戰(zhàn)略

與稀土主要進(jìn)口國(guó)開展多種形式的對(duì)話，多種渠道宣傳中國(guó)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境適度控制稀土開發(fā)的必要性和緊迫性，協(xié)調(diào)彼此的立場(chǎng)，主動(dòng)化解矛盾。積極開展稀土領(lǐng)域的技術(shù)合作和人才交流，促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家加大對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。通過(guò)廣泛參與、富有成效的雙邊和多邊談判，完善資源性產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，為構(gòu)建開放利用全球稀土資源的國(guó)際合作機(jī)制營(yíng)造良好的氛圍。

三、構(gòu)建稀土政策體系的思路與建議

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，由于我國(guó)對(duì)稀土的戰(zhàn)略特性認(rèn)識(shí)不到位，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少明確的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，政策體系不完善，行業(yè)管理不到位，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞嚴(yán)重，市場(chǎng)秩序混亂。近年來(lái)，國(guó)家逐步意識(shí)到稀土資源的重要性，采取了一系列政策措施，開展“稀土專項(xiàng)整治”，優(yōu)化稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)稀土行業(yè)監(jiān)管，有效推動(dòng)了稀土政策體系和出口管理制度的改進(jìn)與完善。然而，在取得積極成效的同時(shí)，由于部分措施出臺(tái)比較倉(cāng)促，一些政策的討論范圍有限，論證不夠充分，對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)鏈上的利益格局產(chǎn)生了較大沖擊，在出口環(huán)節(jié)上政府直接干預(yù)較多，政策之間的協(xié)調(diào)性有待進(jìn)一步提高。

1. 構(gòu)建稀土政策體系的總體思路

稀土產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地位特殊，產(chǎn)業(yè)輻射寬、影響力大，國(guó)內(nèi)外各個(gè)層面的關(guān)注度高。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中形成了復(fù)雜的利益格局，而現(xiàn)行行業(yè)管理體制及其效率卻難以適應(yīng)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新情況。國(guó)家近年來(lái)整頓稀土行業(yè)秩序連下猛藥，雖然短期內(nèi)效果顯著，但也觸及了一些地方政府、企業(yè)和個(gè)人的利益，行業(yè)發(fā)展中部分深層次矛盾有進(jìn)一步激化的跡象。為有效制衡各利益方，避免稀土資源成為利益博弈的工具，維護(hù)稀土產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，國(guó)家有必要站在戰(zhàn)略高度，對(duì)稀土資源保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行專項(xiàng)立法。應(yīng)在實(shí)施國(guó)家資源戰(zhàn)略的前提下，根據(jù)國(guó)家稀土產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃，明晰稀土管理體制及其法律地位。對(duì)稀土采礦權(quán)的審批主體，稀土企業(yè)的資質(zhì)以及開采、冶煉、分離、深加工、應(yīng)用、出口等各個(gè)環(huán)節(jié)上稀土企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任，相關(guān)主管部門和地方政府的職能，作出明確規(guī)定，并對(duì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有重大戰(zhàn)略意義的稀土金屬及其應(yīng)用產(chǎn)品實(shí)行國(guó)家專營(yíng)，從而為建立稀土資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備、規(guī)范行業(yè)發(fā)展、懲處稀土違法行為提供法律依據(jù)。

構(gòu)建稀土政策體系不僅要“立法先行”，而且還應(yīng)“摸清家底”。雖然是稀土資源大國(guó)，但由于多年來(lái)的過(guò)度開采，我國(guó)稀土資源儲(chǔ)量快速下降。目前，有關(guān)我國(guó)資源儲(chǔ)量、品種分布和開采條件的研究很多，但結(jié)論不一，加之媒體上一些不客觀的報(bào)道，直接影響決策層的判斷。為此，要采用先進(jìn)勘探技術(shù)，對(duì)包括近海大陸架在內(nèi)的我國(guó)稀土儲(chǔ)量和開發(fā)潛力進(jìn)行科學(xué)、全面、系統(tǒng)的評(píng)估。同時(shí)，密切追蹤全球稀土資源開發(fā)的新動(dòng)向以及發(fā)達(dá)國(guó)家為保障稀土供應(yīng)而開展海外投資、技術(shù)研發(fā)、能力建設(shè)等方面的新進(jìn)展，做到知己知彼，有的放矢。

2. 促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的建議

依據(jù)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，本著“動(dòng)態(tài)調(diào)整”、“輸出與儲(chǔ)備雙管齊下”的基本思路，著力構(gòu)建集“儲(chǔ)備政策、環(huán)保政策、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策”為一體的、促進(jìn)稀土行業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)資源可持續(xù)開發(fā)利用的政策體系。

（1）加快建立儲(chǔ)備制度。目前，實(shí)行戰(zhàn)略性資源產(chǎn)品國(guó)家儲(chǔ)備已成為國(guó)際通行作法，世界大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)重要資源儲(chǔ)備采取了相應(yīng)的戰(zhàn)略舉措。近年來(lái)，我國(guó)加大了戰(zhàn)略性物資的儲(chǔ)備力度，特別是在為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)推出的《十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃》中，不少產(chǎn)業(yè)都提出了原材料或產(chǎn)品收儲(chǔ)措施。這些政策措施的制定實(shí)施對(duì)促進(jìn)行業(yè)恢復(fù)發(fā)展起到了積極作用，但由于我國(guó)很多行業(yè)的收儲(chǔ)制度出臺(tái)時(shí)間不長(zhǎng)，在具體實(shí)踐過(guò)程中暴露出了一系列問題，集中表現(xiàn)在收儲(chǔ)主體不明確、儲(chǔ)備資金不到位、儲(chǔ)備對(duì)象投入時(shí)機(jī)選擇不當(dāng)?shù)确矫?，影響了政策的?shí)際效果。稀土作為重要的戰(zhàn)略性資源，行業(yè)內(nèi)部建立國(guó)家儲(chǔ)備制度的呼聲一直很高。構(gòu)建稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度應(yīng)充分吸收借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，綜合評(píng)估國(guó)內(nèi)外資源賦存條件、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)際市場(chǎng)需求變化以及替代技術(shù)發(fā)展等諸多因素，形成動(dòng)態(tài)的儲(chǔ)備體系。稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備要以國(guó)家儲(chǔ)備為主導(dǎo)。同時(shí)，采取“官民結(jié)合”的模式，在國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基礎(chǔ)上，通過(guò)立法要求重點(diǎn)稀土企業(yè)在正常的商業(yè)儲(chǔ)備之外，承擔(dān)必要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備義務(wù)。在儲(chǔ)備規(guī)模方面，稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備的規(guī)模和周期必須符合稀土元素及其各種氧化物的物理和化學(xué)特性，既要保障國(guó)家資源安全和國(guó)防軍事工業(yè)的應(yīng)用，滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，又要考慮國(guó)際供求關(guān)系、資源利用效率以及替代潛力等因素，并根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化，適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)不同品種稀土元素的關(guān)鍵性，進(jìn)行分類儲(chǔ)備。對(duì)南方離子型重稀土中的鏑、鋱等珍稀元素實(shí)行高度儲(chǔ)備，在保證國(guó)內(nèi)消費(fèi)情況下，嚴(yán)格控制出口數(shù)量，并對(duì)部分礦區(qū)進(jìn)行封存。對(duì)于北方的輕稀土資源，則以商業(yè)儲(chǔ)備為主。應(yīng)設(shè)立稀土儲(chǔ)備專項(xiàng)資金和專門機(jī)構(gòu)，形成儲(chǔ)備資金的良性循環(huán)機(jī)制，逐步完善稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備的管理體系。

（2）進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保政策。盡管在2011年環(huán)護(hù)部發(fā)布了《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)稀土企業(yè)設(shè)立了嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)該看到，這一標(biāo)準(zhǔn)是在加快行業(yè)整合、淘汰落后產(chǎn)能的背景下出臺(tái)的，這就決定了其適用范圍仍有局限性。該標(biāo)準(zhǔn)主要是配合稀土產(chǎn)業(yè)政策，重點(diǎn)針對(duì)稀土企業(yè)所造成的工業(yè)污染物中的水污染和空氣污染防治，而對(duì)于稀土開采、冶煉分離過(guò)程中造成的山體破壞、土壤退化、植被滅失、水土流失等局域性生態(tài)災(zāi)難則缺乏約束力。今后，稀土環(huán)保政策調(diào)整要兼顧污染防治和生態(tài)修復(fù)，逐步將強(qiáng)制性資源保護(hù)、污染治理和生態(tài)恢復(fù)等方面的投入統(tǒng)一納入稀土企業(yè)的成本核算，以此帶動(dòng)稀土產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的完善。為此，首先，進(jìn)一步嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，對(duì)設(shè)立稀土開采和加工企業(yè)開展更為全面的環(huán)境評(píng)估，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)；其次，加快開發(fā)推廣高效采礦、選礦工藝，改進(jìn)尾礦資源利用技術(shù)，提高稀土資源綜合利用率；再次，不斷改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，建立完善稀土企業(yè)綠色成本核算體系。鼓勵(lì)稀土企業(yè)自主開展環(huán)境治理，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)稀土企業(yè)治理“三廢”的設(shè)備和技術(shù)投資給予信貸支持。同時(shí)，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度和環(huán)境損害賠償制度，加大環(huán)保監(jiān)管和執(zhí)法力度，對(duì)違法開采、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人予以嚴(yán)懲。另外，在稀土主要礦區(qū)和生產(chǎn)集聚區(qū)制定高標(biāo)準(zhǔn)的自然生態(tài)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，逐步建立體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，加大生態(tài)修復(fù)投入力度。

（3）不斷完善財(cái)稅政策。財(cái)稅政策在稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有重要作用。世界范圍來(lái)看，稅收工具是各國(guó)環(huán)境管制和資源領(lǐng)域應(yīng)用最廣泛的手段之一。通過(guò)稅收調(diào)節(jié)，有助于建立以市場(chǎng)化為導(dǎo)向、能夠反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源價(jià)格形成機(jī)制。一方面，將國(guó)內(nèi)資源稅和環(huán)境稅上升為稀土政策的核心工具，適時(shí)調(diào)整資源稅，盡快試點(diǎn)環(huán)境稅，進(jìn)而將稀土生產(chǎn)和出口規(guī)?？刂频恼咧匦那耙?。一旦WTO對(duì)“稀土訴訟”作出不利于我國(guó)的判決，仍可以運(yùn)用資源稅和環(huán)境稅這類更為市場(chǎng)化的政策工具進(jìn)行稀土出口數(shù)量管理，保護(hù)資源和環(huán)境；另一方面，要把財(cái)政專項(xiàng)資金和稅收減免優(yōu)惠作為引導(dǎo)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，充分發(fā)揮其促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)的作用。因此，一要適度上調(diào)稀土資源稅稅率，開展環(huán)境稅征收試點(diǎn)，加快推進(jìn)稀土企業(yè)開采成本構(gòu)成和稀土產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的合理化；二要進(jìn)一步完善資源稅計(jì)征方式和依據(jù)，細(xì)化征收方式；三要擴(kuò)大資源稅稅基。全面清理稀土開采加工等環(huán)節(jié)的各類規(guī)費(fèi)，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦產(chǎn)管理費(fèi)、礦山專項(xiàng)維護(hù)費(fèi)等項(xiàng)目納入資源稅的征收范圍，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收和管理；四要建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，重點(diǎn)支持填補(bǔ)國(guó)內(nèi)空白、市場(chǎng)潛力巨大、有重大示范意義的稀土材料開發(fā)和推廣，完善新材料產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目及示范工程相關(guān)進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策。

（4）著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策。稀土產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)是自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整。圍繞著這兩個(gè)核心目標(biāo)和關(guān)鍵任務(wù)，行業(yè)主管部門要加快制定國(guó)家中長(zhǎng)期稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，逐步建立完善國(guó)家、地方、行業(yè)協(xié)會(huì)“三位一體”的行業(yè)管理體系和區(qū)域、部門聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制。在稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策方面，要加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新型人才引進(jìn)培養(yǎng)，不斷優(yōu)化配置稀土科研資源，開展核心技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備聯(lián)合攻關(guān)，鼓勵(lì)稀土企業(yè)之間建立技術(shù)聯(lián)盟，組織實(shí)施稀土產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、科技成果產(chǎn)業(yè)化、應(yīng)用示范等重大工程。同時(shí)，瞄準(zhǔn)國(guó)際先進(jìn)水平，立足自主技術(shù)，建立健全稀土產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、檢測(cè)方法和認(rèn)證機(jī)制，積極參與稀土國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定，加強(qiáng)稀土專利技術(shù)和產(chǎn)品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策方面，鼓勵(lì)各類資本投向稀土產(chǎn)業(yè)下游高附加值的應(yīng)用領(lǐng)域，支持稀土企業(yè)開發(fā)應(yīng)用綠色勘探開采技術(shù)和綠色生產(chǎn)工藝，引導(dǎo)稀土應(yīng)用不斷向新能源、新材料等綠色、低碳領(lǐng)域拓展，加快淘汰落后工藝和生產(chǎn)能力，推動(dòng)傳統(tǒng)稀土應(yīng)用企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步構(gòu)建開放式、網(wǎng)絡(luò)化的稀土產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工體系；在稀土產(chǎn)業(yè)組織政策方面，進(jìn)一步完善行業(yè)準(zhǔn)入制度，遏制落后產(chǎn)能低水平擴(kuò)張。以資源整合為契機(jī)，通過(guò)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、兼并重組，加快培育一批具有資源、規(guī)模和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的行業(yè)龍頭企業(yè)，適度提高稀土產(chǎn)業(yè)上游環(huán)節(jié)的集中度，大力扶植稀土應(yīng)用領(lǐng)域的中小企業(yè)向“專、精、特、新”方向發(fā)展，不斷改善行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（5）適時(shí)調(diào)整貿(mào)易政策。鑒于中國(guó)在全球稀土資源儲(chǔ)藏、生產(chǎn)、消費(fèi)和出口中的特殊地位，稀土貿(mào)易政策要牢牢把握、統(tǒng)籌兼顧“開放利用”和“合理限制”兩方面的政策需求。一方面，作為世界貿(mào)易大國(guó)和負(fù)責(zé)任的WTO重要成員，我國(guó)政府多次向國(guó)際社會(huì)承諾“中國(guó)絕不會(huì)封鎖稀土供給”，稀土也不應(yīng)成為國(guó)際政治和外交工具。另一方面，稀土開采加工給中國(guó)造成了嚴(yán)重的環(huán)境影響和生態(tài)損害，中國(guó)政府為保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用，而對(duì)稀土國(guó)內(nèi)生產(chǎn)消費(fèi)和對(duì)外貿(mào)易采取適當(dāng)?shù)臄?shù)量管理措施，是必要且合理的。在多邊貿(mào)易體系下，減少政府直接干預(yù)，以國(guó)際化視野和規(guī)范不斷調(diào)整完善出口政策工具，使之更加符合WTO相關(guān)規(guī)則是我國(guó)稀土貿(mào)易政策的首要任務(wù)。其次，開展多種形式的雙邊和多邊對(duì)話與交流，溝通信息，協(xié)調(diào)彼此立場(chǎng)，采取多元化解決貿(mào)易爭(zhēng)端的思路，維護(hù)稀土公平貿(mào)易秩序，共同推進(jìn)世界稀土資源開發(fā)、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。再次，順應(yīng)全球稀土供給多元化格局的發(fā)展，深入探討并主導(dǎo)推動(dòng)建立“稀土輸出國(guó)組織”，打破國(guó)外買家對(duì)稀土市場(chǎng)控制，逐步形成合理的國(guó)際稀土價(jià)格形成機(jī)制和國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。應(yīng)進(jìn)一步確立企業(yè)在稀土開放利用和國(guó)際合作中的主體地位。支持稀土企業(yè)充分利用國(guó)際創(chuàng)新資源，引進(jìn)境外人才隊(duì)伍、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)境外企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)在我國(guó)設(shè)立稀土新材料研發(fā)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)外商投資企業(yè)投資稀土高端應(yīng)用領(lǐng)域。合理開發(fā)國(guó)內(nèi)稀土資源的同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”，輸出稀土開采加工技術(shù)，開發(fā)海外稀土資源，支持企業(yè)并購(gòu)境外新材料企業(yè)和技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)，開展國(guó)際化經(jīng)營(yíng)，提升中國(guó)稀土企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)影響力。

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The Development Strategy and Policy System Construction

of Chinas Rare Earth Industry

Yang Danhui

（Institute of Industrial Economics， The Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836， China）

Abstract： Along with rapid growth of strategic emerging industries， the worldwide use of rare earth products has been keeping enlarging and international competition of rare earth is becoming fiercer in recent years. Therefore， it calls for the Chinese government to formulate its development strategy and policy system of rare earth industry. This article analyzed the development environment of Chinas rare earth industry and put forward suggestions to establish comprehensive strategy and policy system for sustainable use of Chinas precious rare earth resource and improving the whole-value-chain competitiveness of rare earth industry.

Key words： rare earth industry；development strategy；policy system