農(nóng)民信息弱勢與農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配研究

夏玉蓮 曾福生

[摘 要]隨著城鎮(zhèn)化、農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，對土地資源的需求日漸增長，在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，各類主體經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，這種矛盾的根源在于農(nóng)地非農(nóng)化主體之一的農(nóng)民的信息弱勢地位，即存在農(nóng)民信息獲取約束和信息分配約束。文章分析了這種弱勢存在的原因：農(nóng)民自身知識水平約束、土地信息披露制度不完善以及政府與土地受讓人之間的權(quán)錢交易，同時(shí)，還分析了這種信息弱勢衍生出的土地收益分配中其他主體障礙。要化解這種弱勢問題，作者提出了內(nèi)部強(qiáng)化機(jī)制和外部優(yōu)勢機(jī)制并存的路徑。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地非農(nóng)化；收益分配；農(nóng)民信息弱勢

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）08-0062-04

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，農(nóng)民內(nèi)部自發(fā)的非正規(guī)土地流轉(zhuǎn)就開始涌現(xiàn)，它促使土地資源向種田能手集中，使不愿意種地的農(nóng)民參與到工業(yè)化、城市化建設(shè)中。農(nóng)地非農(nóng)化就是農(nóng)村土地通過租賃、承包、轉(zhuǎn)讓、合作等方式，依賴土地金融機(jī)構(gòu)或其他中介機(jī)構(gòu)，形成土地交易市場同時(shí)產(chǎn)生土地增值的過程。在農(nóng)地非農(nóng)化中，村集體、地方政府和市場需求者壓低租金、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地以及截留、挪用土地增值收益等導(dǎo)致的土地承包糾紛、土地補(bǔ)償收益糾紛經(jīng)常發(fā)生，這些都可以歸結(jié)為農(nóng)地非農(nóng)化收益分配中矛盾的表現(xiàn)，大都是對農(nóng)民利益侵犯的主要體現(xiàn)。這些矛盾的具體原因多種多樣，如受制于我國農(nóng)村自然條件和農(nóng)民自身知識水平；土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離；土地價(jià)格計(jì)算方法差異；集體土地必須先由政府“低價(jià)征用”才可以出讓給土地需求者使用（即“一征一出” 的征用機(jī)制）等[1]；但受我國經(jīng)濟(jì)體制影響，以土地為依托的土地財(cái)政與土地金融使得土地問題異常復(fù)雜，土地流轉(zhuǎn)背后牽涉到一系列的利益關(guān)系鏈條，包括中央與地方、地方與企業(yè)、地方與銀行、企業(yè)與銀行、企業(yè)與居民等。在這些圍繞土地問題而衍生出的利益關(guān)系主體之間，各方都有著關(guān)心土地問題的強(qiáng)烈動機(jī)和愿望，但是農(nóng)民的這種動機(jī)和愿望并沒有得以體現(xiàn)，尤其是農(nóng)民在維護(hù)自身利益時(shí)與企業(yè)、地方政府在利益博弈中處于信息劣勢地位。因此，從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，農(nóng)民信息弱勢才是最根本的原因。

一、我國農(nóng)地非農(nóng)化收益分配中農(nóng)民信息弱勢的約束條件

農(nóng)民信息弱勢是一種社會問題，即農(nóng)村人口具有信息貧乏的弱項(xiàng)。農(nóng)民的社會地位、受教育程度以及地域性特征，致使其擁有和使用信息的權(quán)力和能力不同，由此產(chǎn)生了信息不對稱和信息不公平的現(xiàn)象。所以，信息貧乏的弱項(xiàng)在農(nóng)地非農(nóng)化中使農(nóng)民成為了弱勢主體，即信息弱勢在土地流轉(zhuǎn)中被轉(zhuǎn)化成為利益弱勢。而農(nóng)民主體的信息弱勢是相對于其他主體的信息強(qiáng)勢而言的，即政府、集體和市場成為了信息強(qiáng)者，也是農(nóng)地非農(nóng)化中收益分配的強(qiáng)勢主體。信息強(qiáng)弱的評價(jià)主要表現(xiàn)為信息資源的獲取和信息資源的分配兩個(gè)方面，因此我們可以把農(nóng)民信息弱勢問題歸因?yàn)樾畔@取約束和信息分配約束。

（一）信息獲取約束

農(nóng)民信息獲取約束主要來源于3個(gè)方面：一是受教育水平。農(nóng)民受教育水平低是導(dǎo)致農(nóng)民信息獲取弱勢的最直接的原因。我國農(nóng)民整體文化素質(zhì)和教育水平相對低，對農(nóng)地非農(nóng)化中的未來收益不了解，不能看清土地問題的內(nèi)核與根源，導(dǎo)致盲目的偏信集體負(fù)責(zé)人使農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制中利益損失。二是信息獲取工具。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，網(wǎng)絡(luò)化、信息化水平低，信息傳播速度慢，農(nóng)民對信息工具的駕馭能力不強(qiáng)，無法閱覽獲取各種信息。三是信息來源渠道。財(cái)政兩級分化后，地方政府通過出讓土地能夠獲得出讓金及稅費(fèi)收入，拉動房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在短期內(nèi)于地方政府而言是一種多贏選擇，因此，地方政府對土地流轉(zhuǎn)收益分配問題常采取“捂”“收”等方式隱瞞土地交易中某些關(guān)鍵信息，幫助土地受讓人，刺激土地需求者的購地行為；另一方面，政府在土地流轉(zhuǎn)中是監(jiān)督者、執(zhí)行者的角色，很多政府官員和部門依賴行政權(quán)力在土地交易中成為利益獲得者卻沒有真正承擔(dān)政府責(zé)任，使得土地信息渠道不通。此外，農(nóng)民處于相關(guān)政策信息的末端，也使得農(nóng)民對各項(xiàng)信息的獲得具有明顯的滯后性。

（二）信息分配約束

信息分配約束的主要原因在于土地市場的壟斷特性。在我國土地征用權(quán)是一項(xiàng)國家行政權(quán)力且以客觀存在的公共利益為前提條件的，政府或者集體對于土地市場信息具有絕對優(yōu)勢；土地受讓人作為自身利益的最大化追求者，對獲得土地使用權(quán)后的土地用途及升值空間大多做過科學(xué)評估，但農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)后的收益并不了解。這種土地受讓人與農(nóng)民的土地信息不對稱導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)利益分配不公平，而政府處于監(jiān)督地位有所了解卻沒有告知農(nóng)民的義務(wù)，進(jìn)而加劇了擁有大量土地信息的經(jīng)濟(jì)主體的機(jī)會主義行為，即政府尋租或者市場中介尋租。因此，土地流轉(zhuǎn)過程中信息公開的立法不足且缺乏權(quán)威性，許多的程序、救濟(jì)措施空白，使得受讓人披露的信息內(nèi)容缺陷，導(dǎo)致了信息分配失衡。其二就是農(nóng)民主體地位弱化。農(nóng)民主體地位弱化和農(nóng)民話語權(quán)不強(qiáng)息息相關(guān)。農(nóng)民的土地主體地位讓位于政府或者集體的主體地位，再加上農(nóng)民話語權(quán)不強(qiáng)，在土地交易中議價(jià)權(quán)虛位，農(nóng)民在土地收益分配中處于被動地位。此外，缺乏有效的監(jiān)督，監(jiān)督僅停留在系統(tǒng)內(nèi)部也是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配中信息約束的原因。

二、農(nóng)地非農(nóng)化收益分配中農(nóng)民信息弱勢的衍生障礙

根據(jù)純理性人假設(shè)和利潤最大化假設(shè)，從各利益方角度考慮，土地利益分配矛盾不可避免，雙方的和諧程度取決于信息的均衡度。因而農(nóng)民信息弱勢是農(nóng)地非農(nóng)化中農(nóng)民利益損失的根源，這種信息弱勢使農(nóng)地非農(nóng)化中的權(quán)利—收益不對稱：政府或者集體是農(nóng)村土地權(quán)利的代表者，即權(quán)利的實(shí)際控制者；市場主體在土地市場中具備流動性和主動性，主導(dǎo)著農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的模式和進(jìn)程，成為了第二層次的既得利益者；而農(nóng)民由于信息約束成為了利益損失方，這種信息弱勢也給農(nóng)地非農(nóng)化衍生出多層障礙，表現(xiàn)在農(nóng)民與集體、農(nóng)民與政府以及農(nóng)民與市場需求者之間。

（一）集體主體障礙——是否合法征地

農(nóng)民與村集體的利益關(guān)系是土地承包合同關(guān)系和無償?shù)奈写砗贤P(guān)系，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體，在土地征用過程中，政府依靠土地征收權(quán)，在支付征地補(bǔ)償費(fèi)或者由用地者先行墊付征地補(bǔ)償費(fèi)后，強(qiáng)制性地取得集體所有的土地并將之轉(zhuǎn)為國有土地，然后再按照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應(yīng)，這是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一般程序[2]。其中涉及的利益因素有：農(nóng)戶成本，包括農(nóng)戶的承包成本和放棄的務(wù)農(nóng)收益；集體收益，就是農(nóng)戶支付的承包成本及截留的部分地租；而集體的成本則是組織農(nóng)戶的組織成本，農(nóng)民的收益就是所能獲得的補(bǔ)償。因此，農(nóng)地非農(nóng)化中農(nóng)民主體風(fēng)險(xiǎn)之一為集體是否合法征地，也就是農(nóng)民是否成為集體主體障礙取決于農(nóng)民信息弱勢是否阻礙其判斷集體主體征地的合法性。從表1中可以看出，集體合法征地，給予合適的補(bǔ)償，農(nóng)民合作，這是最佳的狀態(tài)，最利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；集體非法征地，農(nóng)民合作，農(nóng)民的收益為-1，集體則獲得2個(gè)單位的利益；而如果集體合法征地，農(nóng)民對抗，農(nóng)民最終獲得本應(yīng)得到的1個(gè)單位的利益；反之，集體非法征地，農(nóng)民反抗，有兩種情況：一種是雙方都放棄，收益不發(fā)生變動，即零和游戲；另一種是雙方持續(xù)對抗，出現(xiàn)對抗成本和社會負(fù)效應(yīng)。但是農(nóng)民的“無私性”和“無知性”使他們難以辨別政府征地的合法性，即農(nóng)民存在單純善良和信息弱勢特性；一旦非法征地或不合理補(bǔ)償，農(nóng)民將受到很大損失，失去土地貨幣化保障功能轉(zhuǎn)化的機(jī)會。

（二）政府主體障礙——是否截留政策

在農(nóng)地非農(nóng)化中，政府的主體功能是管制、保護(hù)、開發(fā)土地資源，引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)，追求最優(yōu)的土地資源配置滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求。土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶與政府，從市場的角度看，他們之間不存在任何利益關(guān)系；從組織治理的角度看，是治理者與被治理者的關(guān)系。其中涉及的利益因素有：政府的收益是由尋租收益和稅費(fèi)收益組成，其成本主要為一定的法律、行政成本；農(nóng)戶的成本，就是被政府及其干部侵占的流轉(zhuǎn)隱性成本，這也是政府收益的一部分，農(nóng)戶不獲取收益，政府不付出成本。因此，不意味著在何種情況下，政府都會非常積極監(jiān)督和推動土地流轉(zhuǎn)。也就是農(nóng)民是否成為政府主體障礙取決于農(nóng)民信息弱勢是否促使其判斷政府主體功能缺失。就政府與農(nóng)民主體而言，雙方的博弈如表2所示，政府不截留政策，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定管理土地，農(nóng)民積極支持政府的土地征用工作，土地資本增值，雙方獲益分別為1，如果在政府截留政策的情況下農(nóng)民給予積極合作，那么農(nóng)民主體遭受損失，收益為-1，政府則獲得1個(gè)單位或者更多收益；而如果農(nóng)民對抗，那么在不截留政策或者截留政策的情形下，由于農(nóng)村土地所有權(quán)歸為農(nóng)村集體，理論上分析最終農(nóng)民仍然可以獲得應(yīng)得的部分，即1個(gè)單位收益。但政府與村集體往往存在主體同一，農(nóng)民處于政策末端的信息弱勢地位，最終農(nóng)民主體利益受損。

（三）市場主體障礙——是否合理補(bǔ)償

農(nóng)戶與市場主體（土地需求者或受讓人）的利益關(guān)系，是以土地承包經(jīng)營權(quán)租賃為內(nèi)容的合同關(guān)系，其中涉及的利益因素有：農(nóng)戶的成本，包括損失的土地農(nóng)業(yè)收益以及評估地租成本；農(nóng)戶的收益，包括租金收入、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)取得的雇工工資收入等；受讓人的收益包括土地使用權(quán)的資本收益以及流轉(zhuǎn)顯性成本；受讓人的成本，包括租金、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和支付給村集體、政府的居間費(fèi)用和管理費(fèi)用。收集土地信息、完成流轉(zhuǎn)程序所付出的成本，實(shí)際上一般是由受讓人與農(nóng)戶分擔(dān)，是其共同的成本。也就是農(nóng)民是否成為市場主體障礙取決于農(nóng)民信息弱勢是否阻礙其得到合理的成本補(bǔ)償和利益分配。如表3所示，在土地市場求過于供的情形下，合理補(bǔ)償與農(nóng)民合作是效益最大化的選擇，土地通過資本化途徑增值，各自獲得1個(gè)單位收益；若存在市場主體沒有進(jìn)行合理的補(bǔ)償，但由于政府主體、集體主體因素以及農(nóng)民信息弱勢問題的存在農(nóng)民主體仍然選擇合作，那么最終導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，對整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展不利；而若農(nóng)民反抗，如由于對土地的情感因素、依賴土地提供生活保障等不參與流轉(zhuǎn)，不管市場主體如何行為，土地都無法完成資本化增值，收益均為0。

三、農(nóng)地非農(nóng)化收益分配中農(nóng)民信息弱勢的化解機(jī)制

根據(jù)前面對農(nóng)地非農(nóng)化中農(nóng)民地位與角色分析可知，農(nóng)民信息弱勢使土地流轉(zhuǎn)受阻、容易激化各方矛盾。要化解農(nóng)地非農(nóng)化中出現(xiàn)的種種矛盾，就要改變農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的弱勢地位，增強(qiáng)農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)信息的獲取能力，借鑒內(nèi)部強(qiáng)化機(jī)制和外部優(yōu)化機(jī)制促使多方配合，從微觀到宏觀、內(nèi)部到外部不斷的完善土地收益分配制度。

（一）內(nèi)部強(qiáng)化機(jī)制

農(nóng)地非農(nóng)化中收益分配矛盾的根源是農(nóng)民信息弱勢引致的農(nóng)民利益受損。解決這一問題的關(guān)鍵是積極完善土地市場，提高農(nóng)民自身的知識水平，培養(yǎng)農(nóng)民的市場經(jīng)濟(jì)意識，讓農(nóng)民具備能夠自我決策的能力。除此之外，問題的核心在于強(qiáng)化農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng)化利益分配中的主體地位。只有改變農(nóng)民的被動局面，讓農(nóng)民真正成為土地的主人，才能更好的消除農(nóng)民信息弱勢。因此，必須明確好農(nóng)民參與農(nóng)地非農(nóng)化的幾項(xiàng)主要權(quán)利：一是參與權(quán)，這是農(nóng)民參與農(nóng)地非農(nóng)化收益分配的最基本前提。土地對農(nóng)民具有經(jīng)濟(jì)功能和社會保障功能，任何有關(guān)土地的政策都會牽涉到農(nóng)民現(xiàn)在和未來的生活，因此，任何土地制度的出臺都必須征得農(nóng)民的同意，在農(nóng)民自愿的原則上開展。二是知情權(quán)。農(nóng)民有權(quán)利要求政府和相關(guān)權(quán)利人對土地的利用、管制等進(jìn)行信息公開，相關(guān)部門和人員不得進(jìn)行隱瞞。三是農(nóng)民對重大項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督權(quán)。農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)能防止政府和土地受讓人之間的勾結(jié)，防止利益尋租。此外，必須豐富農(nóng)民利益表達(dá)的渠道，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地利益協(xié)調(diào)，出臺相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)利益分配，真正實(shí)現(xiàn)土地增值，農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。

（二）外部優(yōu)化機(jī)制

農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)收益分配在內(nèi)部機(jī)制完善的情況下，也應(yīng)當(dāng)重視利益分配的外部機(jī)制，土地利益分配涉及到各級地方政府、土地估價(jià)與管理部門、網(wǎng)絡(luò)媒介、中介結(jié)構(gòu)、信息服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。其中包括信息政策援助、信息教育援助、信息服務(wù)援助、信息資源援助、信息技術(shù)援助等。首先是土地信息政策援助。主要是指中央和地方政府機(jī)構(gòu)要對相關(guān)土地制度的設(shè)計(jì)目的和具體內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行公開、解釋，以便農(nóng)民更好的了解土地政策動態(tài)，這些制度涉及土地登記制度、土地用途管制制度、土地交易制度、土地征用制度、土地融資制度、土地征用補(bǔ)償制度以及土地監(jiān)察制度等。其次是土地信息技術(shù)援助。土地估價(jià)部門和管理部門對于土地價(jià)格的具體核算辦法應(yīng)給予解釋，讓農(nóng)民真正了解土地的價(jià)格構(gòu)成，從而獲得自身合理的部分。其三是土地信息資源援助。網(wǎng)絡(luò)媒介和中介機(jī)構(gòu)也要發(fā)揮其社會效應(yīng)，及時(shí)把土地的相關(guān)信息資源公開化、公眾化，成為一項(xiàng)共享資源。其四是土地信息教育援助。這一部分主要由相關(guān)教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)，通過教育補(bǔ)充農(nóng)民的土地市場知識，了解土地市場中各相關(guān)方的優(yōu)劣勢、土地估價(jià)方法、土地運(yùn)作模式、土地資本化經(jīng)營方式等，讓其能更好的參與土地利益分配，保障自身利益。其五是土地信息服務(wù)援助。農(nóng)民主體量大而分散，由于個(gè)人知識的有限性，各種專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息中心通過專業(yè)化手段搜集大量的土地買方和賣方信息，提供專業(yè)的土地信息服務(wù)，借鑒土地服務(wù)援助更進(jìn)一步拉伸信息的寬度和深度（見圖1）。

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A Study on the Farmers Disadvantaged Information

and the Distribution of Farmland Conversion Income

Xia Yulian ，Zeng Fusheng

（Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

Abstract： With the development of urbanization and rural industrialization， the demand for land resources is growing， and different subjects often appear contradictory in the process of the rural land conversion. This contradiction is rooted in farmers vulnerable position， that is， there is information acquisition constraints and information distribution constraint to farmers. The paper analyzed the causes of the current situation as the constraints of farmers own knowledge， the imperfect land information disclosure system and the rights and money transactions between the government and the land assignee. Meanwhile， the paper also analyzed other main obstacle derived from this disadvantaged information in the process land benefits distribution .To solve this problem， this paper proposes an approach which requires a co-existence of both internal strengthening mechanisms and external advantaged mechanism .

Key words： farmland conversion；distribution of income；farmersdisadvantaged information

（責(zé)任編輯：李 萌）