地方政府政績困局的成因及其化解

邵夢潔，盛明科

[摘 要]改革開放以來，我國財政分權(quán)改革尤其是1994年的分稅制，賦予了地方政府特有的財政與政治雙重激勵，致使地方政府政績導(dǎo)向偏離，政績考核扭曲，深陷政績困局?；獾胤秸兝Ь?，必須立足財政分權(quán)與地方政府經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，推進(jìn)公共預(yù)算制度改革和財政分權(quán)體制改革，從健全財政支出績效考核制度、實(shí)施地方政府績效預(yù)算等方面著手。

[關(guān)鍵詞]地方政府；政績困局；財政分權(quán)；分稅制

[中圖分類號]F812；D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）09-0081-07

一、引 言

在世界范圍內(nèi)，無論發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家，財政的分權(quán)化趨勢越來越明顯。除極少數(shù)國家（如新加坡）采取中央一級政府外，幾乎所有國家的政府體系都分為若干級別，實(shí)行財政分權(quán)，只是分權(quán)程度有所不同。財政分權(quán)理論探討的主要就是各國在行政改革中，將財權(quán)、事權(quán)下放給地方政府，由此帶來的相應(yīng)的效能的轉(zhuǎn)變，效能不僅代表著經(jīng)濟(jì)績效，而且代表著社會效率以及二者的對應(yīng)關(guān)系。中國財政分權(quán)已經(jīng)經(jīng)歷了近40年的歷程，對分權(quán)理論的研究、實(shí)踐等都是我國中央政府、地方政府所面臨的重大課題。自1994年起，我國實(shí)行分稅制，由此形成了較規(guī)范的財政分權(quán)體制。實(shí)行財政分權(quán)后，地方政府有自己獨(dú)立的利益，獲得極大的激勵去謀求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，加上中央實(shí)行以GDP為核心的政績考核導(dǎo)向和官員晉升制度，由此我國地方政府深陷政績困局。諾思認(rèn)為，制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中的個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則。也就是說，理性的個體總是在一定制度框架或環(huán)境的約束和誘導(dǎo)下做出某種行為[1]。地方政府政績困局也應(yīng)從現(xiàn)行制度安排集合中尋求根源，而現(xiàn)行制度安排中影響地方政府政績行為最為重要的是轉(zhuǎn)型期特有的財政分權(quán)制度。具體來說，這種制度給追求效用最大化的地方政府提供了財政與政治兩種強(qiáng)烈的激勵，促使地方政府加快推進(jìn)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，以獲取經(jīng)濟(jì)增長帶來的財政和政治利益，在資源有限的約束下，必然加劇地方政府間尋求政績的競爭。因此，由財政分權(quán)理論角度研究地方政府政績困局，對化解地方政府政績困局、改善地方政府形象、維護(hù)民眾的利益乃至國家的長治久安等，均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、財政分權(quán)制度激勵地方政府經(jīng)濟(jì)行為的理論闡釋

黨的十一屆三中全會后，中央政府的行政權(quán)力開始主動向地方傾斜，拉開了分權(quán)讓利改革的序幕。從“分灶吃飯”到“財政包干”，再到“分稅制”的循序改革，地方政府逐步獲得了謀求地方利益發(fā)展的權(quán)力、能力和動力[2]。財政分權(quán)讓地方政府獲得了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益權(quán)，使其具有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體地位；資源配置控制權(quán)以及財政自主權(quán)使地方政府可以自主安排人力、財力和物力資源，在一定條件下對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控及生產(chǎn)布局調(diào)整，從而具有了實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)的工具和手段。財政分權(quán)的發(fā)展改變了地方向中央負(fù)責(zé)一切的利益格局，為地方政府追求自身經(jīng)濟(jì)利益提供了合適的制度框架和激勵，激發(fā)了地方政府“八仙過海，各顯神通”發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，也賦予了地方政府前所未有的恣意的行政空間。

毫無疑問，中國財政分權(quán)改革中的游戲規(guī)則刺激了地方政府謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以獲得較大的財政收益，同時也激發(fā)了地方政府間的競爭。蒂伯特 （Tiebout）的“用腳投票”理論認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)效用最大化目標(biāo)，個人通過“用腳投票”的遷移，選擇能夠提供給他們最滿意的公共服務(wù)與稅收組合的區(qū)域居住，每個人可以得到接近于其偏好的提供水平；而同時，各區(qū)域之間通過相互模仿、相互學(xué)習(xí)，以實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。羅森（Rosen）、麥金農(nóng)（Mckinnon）等認(rèn)為，實(shí)行多級政府結(jié)構(gòu)及財政分權(quán)能夠強(qiáng)化政府本身，尤其是地方政府本身的激勵機(jī)制，鼓勵它們之間的競爭。由于地方財政收入和財政支出掛鉤，這在一定程度上會推動地方政府努力繁榮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。布倫南（Brennan）和布坎南（Buchanan）認(rèn)為政府追求自身利益最大化，而非無條件地最大化社會福利。在不完備契約的條件下，西布賴特（Seabright）借助理論模型也獲得了同樣的觀點(diǎn)，他指出各個地方政府“撲向低層的競爭”，即減少自己應(yīng)得利益的不計代價的引資競爭，這樣會使地方政府陷入競相優(yōu)惠的“囚徒困境”?？梢?，財政分權(quán)制度的確很大程度上對地方政府經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生了強(qiáng)烈的誘導(dǎo)和激勵。

財政分權(quán)改革使地方政府具有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)和收益權(quán)，地方政府成為了一個具有經(jīng)濟(jì)利益的主體。而地方政府正是由不同等級官員組成的組織。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，所有的經(jīng)濟(jì)主體都是在一定條件下追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。為了獲得上級政府的肯定與認(rèn)可，地方政府把注意力集中在以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政績產(chǎn)出上，而財政分權(quán)體制則為地方政府“制造政績”提供了資源上的支持和現(xiàn)實(shí)上的可能。然而地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、追求政績的過程中也存在著一些亟待解決的問題，如為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，地方政府通過有形或無形的手段對本地企業(yè)進(jìn)行保護(hù)；地區(qū)間競相擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)；地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中往往重經(jīng)濟(jì)效益而輕環(huán)保影響；一些無序競爭或過度競爭也層出不窮等。政府創(chuàng)造的政績違背了民眾的意愿，損害了民眾的權(quán)利，不被民眾所認(rèn)同，由此地方政府深陷政績困局之中。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓最早提出政績困局的概念，他在《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》中指出“把合法性建立在政績基礎(chǔ)之上的努力產(chǎn)生了可以被稱作政績困局的東西”[3]。筆者將本文的政績困局定義為在實(shí)施財政分權(quán)后的地方政府擁有了更多獨(dú)立的權(quán)力和自身的經(jīng)濟(jì)利益，在追求經(jīng)濟(jì)利益以及政治業(yè)績的雙重驅(qū)動下，充分利用自身已有的信息等各方面優(yōu)勢，嚴(yán)重扭曲政績，致使政府的社會認(rèn)可度削弱乃至喪失的現(xiàn)象。政績是一種極為典型的稀缺性資源，政績的獲得一定程度上也需要消耗相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、自然、社會等各類稀缺資源，與此同時所獲得的政績本身作為一種極為珍貴的資源又可以為地方政府創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)、政治效益，為官員晉升積累政治資本。財政分權(quán)制度下，地方政府極易產(chǎn)生機(jī)會主義傾向，往往圍繞以某種代價為條件創(chuàng)造更優(yōu)、更多和更具顯性特征的政績展開競爭，從而以相對突出的政績優(yōu)勢來最大限度地實(shí)現(xiàn)地方利益及官員自身利益。地方政府政績困局呈現(xiàn)出如下特征：政績短期化，忽視地方公共物品的供給；政績伴隨著資源浪費(fèi)，配置效率低下，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同；政績伴隨著市場分割，地區(qū)間的交易成本增大；政績以犧牲政府形象，損害民眾利益為代價。

三、分稅制條件下地方政府政績困局的表現(xiàn)及其成因

為了解決財政包干制的弊端，中央政府于1994年開始實(shí)施分稅制改革。十余年來，分稅制的從容調(diào)控與平穩(wěn)運(yùn)行對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到不容忽視的作用。但作為當(dāng)時歷史條件下的一種漸進(jìn)式改革，隨著實(shí)踐的進(jìn)展和矛盾的累積，體制不完善之處也逐漸突顯，對地方財政的影響愈加明顯，誘發(fā)政績困局。

（一）政績工程頻現(xiàn)

地方政府為了追求所謂的“政績”，以追逐經(jīng)濟(jì)的快速增長為最終目標(biāo)，只關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)行為，大肆建設(shè)形象政績工程，同時競相上項目、辦節(jié)會、建園區(qū)甚至虛報浮夸、弄虛作假。政績工程與政績相反，它是某些領(lǐng)導(dǎo)干部為贏得個人晉升的政治資本，嚴(yán)重偏離本地、本部門的實(shí)際，以損害人民群眾的利益為代價而制造出的虛假政績，其價值取向和廣大人民群眾的根本利益背道而馳，極大地敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)，損害了人民利益，給社會以及國家造成了嚴(yán)重的危害。

我國政府新建的許多面子工程、形象工程，即所謂的政績工程。造成政績工程頻現(xiàn)的原因如下：①激勵機(jī)制誘導(dǎo)。財政分權(quán)體制下，若地方政府和本轄區(qū)內(nèi)居民兩者的福利激勵相容，則“地方政府比中央政府具有更大的改善公共服務(wù)的積極性”[4]。財政分權(quán)體制下，財政內(nèi)生的激勵機(jī)制促進(jìn)了地方政府官員偏好某種目標(biāo)，由此極易賦予地方政府官員在其任職期間內(nèi)執(zhí)政的不確定性，誘導(dǎo)地方政府的行為目標(biāo)進(jìn)一步遠(yuǎn)離居民偏好。1994年的分稅制允許地方政府擁有相當(dāng)程度的受制度保障的地方財政權(quán)力和收益，由此促使各個地方政府產(chǎn)生了強(qiáng)烈的財政競爭激勵。②政績考核標(biāo)準(zhǔn)偏差。目前，我國中央政府對地方政府官員的考核、任命仍然具有絕對的權(quán)威，并且還可以設(shè)定就業(yè)、稅收等極具顯性的各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并把它們劃入地方政府官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)之中，這樣的考核體制嚴(yán)重扭曲了地方政府官員的政績觀與行政意識。地方政府官員的提升與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈正比，地方政府通過推動GDP增長，加快發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，能夠獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的支持和肯定，從而獲取政治晉升的機(jī)會。③約束機(jī)制弱化。從理論上來講，財政分權(quán)體制最大的好處是地方政府比中央政府更容易獲知當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，由此能夠使有限的資源得到更好地配置，公共服務(wù)能夠更為合理科學(xué)的提供，即更容易獲得“用腳投票”與“用手投票”的機(jī)會。然而長期以來我國一直實(shí)行戶籍制度和城鄉(xiāng)區(qū)別對待的政策來限制人口流動，“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件——人口在地區(qū)間自由流動在我國根本不具備，因此傳統(tǒng)的“用腳投票”機(jī)制在我國沒有作用，政府的行為根本得不到居民流動的約束，故地方政府擁有恣意的行政空間。

（二）地方保護(hù)主義和引資惡性競爭共存

地方保護(hù)主義是一種本位地方主義，它支配著地方政府為達(dá)到保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)政治利益的初衷，對本地區(qū)的企業(yè)實(shí)施保護(hù)，限制非本地企業(yè)提供的商品或提供的服務(wù)參與市場公平競爭，提供各種保護(hù)地方利益的政策措施與思想意識的保護(hù)性行為[5]。這一行為不僅嚴(yán)重違背了國家的法律法規(guī)，而且破壞了應(yīng)有的市場秩序，阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成，并由此牽制著居民生活質(zhì)量和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然地方保護(hù)主義在分稅制改革之前就已經(jīng)存在，但分稅制改革在建立了更為完善的稅收監(jiān)管體系之后，無疑將會引發(fā)更為嚴(yán)重的地方保護(hù)主義傾向改革。造成上述現(xiàn)象的原因是：①“多級政府結(jié)構(gòu)及財政分權(quán)能夠強(qiáng)化政府本身，尤其是地方政府本身的激勵機(jī)制，鼓勵他們之間的競爭”[6]。1994年分稅制以后，稅收返還額依舊是在1993年基數(shù)上逐年遞增，而且和各地的增值稅、消費(fèi)稅的增長相關(guān)，遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅增長率的1∶0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費(fèi)稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%，以此獎勵那些超額完成征稅任務(wù)的地方政府，這在一定程度上會推動地方政府努力繁榮本地經(jīng)濟(jì)。②分稅制下，地方政府各種稅種設(shè)立后，地方政府的經(jīng)濟(jì)利益很大程度上受財政狀況的影響與牽制，追求財政收入的最大化已經(jīng)成為各地地方政府經(jīng)濟(jì)行為的利益目標(biāo)。③地方政府經(jīng)濟(jì)的主要來源是向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)征稅，企業(yè)經(jīng)營的好壞直接影響著當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會、財政稅收狀況等經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，由此地方政府獲得更大的動力來保護(hù)他們作為稅基的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以及他們作為財政收入來源、政治權(quán)利基礎(chǔ)和私人利益的國有企業(yè)，那么實(shí)行地方保護(hù)主義就順其自然成了地方政府的理性選擇。

同時，地方政府競相展開“引資競爭”、“讓利競賽”、“瘋狂爭奪”現(xiàn)象愈]愈烈，出現(xiàn)了“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”的局面，甚至不惜違反國家政策法規(guī)，這不但沒有使地方政府的稅收增加，反而嚴(yán)重浪費(fèi)了國家及地方的資源；不但沒有使人民的生活水平得到提高，反而因環(huán)評門檻的降低而導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重。在招商引資中的稅收優(yōu)惠條款大多是由地方政府決定的，政府間稅收競爭在地方保護(hù)主義活動中逐漸變質(zhì)了。地方政府為了搶奪經(jīng)濟(jì)資源，可以隨意出臺稅收優(yōu)惠政策，減稅免稅，以此來達(dá)到以稅招商的效果。造成上述現(xiàn)象的原因是：“政府是一個惡意的收入最大化者，而非一個仁慈的公共物品提供者”[7]，“各個地方政府減少自己應(yīng)得利益的不計代價的引資競爭，即撲向低層的競爭，會陷入競相優(yōu)惠的囚徒困境”[8]。事實(shí)上，地方政府普遍認(rèn)為招商引資能夠促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，而本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長反過來又能夠增加地方政府的財政收入，故地方政府甚至把招商引資當(dāng)作“第一要務(wù)”。

（三）重復(fù)建設(shè)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化嚴(yán)重

近些年，重復(fù)建設(shè)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化嚴(yán)重，其特點(diǎn)為各城市間生產(chǎn)布局的重復(fù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化、職能同化、特點(diǎn)同化現(xiàn)象較為突出。我國地方政府重復(fù)建設(shè)和越來越高的地區(qū)產(chǎn)業(yè)相似系數(shù)，嚴(yán)重抑制了地區(qū)競爭優(yōu)勢的培育和降低了資源配置效率，造成地區(qū)間資源分配的矛盾沖突，直接威脅著全社會整體經(jīng)濟(jì)利益。“如果人們能夠自由移動，那么他們就會在全國尋找一個公共品提供與稅收形成最佳組合從而使他們效用最大化的區(qū)域居住下來，而且地方政府也會在公共品與稅收組合上相互模仿、相互競爭，從而達(dá)到整個社會福利的最大化”[9]。然而1994年的分稅制下地方政府間的相互模仿、相互學(xué)習(xí)發(fā)生了嚴(yán)重的異化。造成上述現(xiàn)象的原因如下：①1994年的分稅制，中央政府和地方政府固定收入的劃分依然沒有完全脫離隸屬關(guān)系，如中央企業(yè)的所得稅歸中央、地方企業(yè)的所得稅歸地方。在這種情況下，地方政府擁有強(qiáng)烈的動機(jī)進(jìn)行重復(fù)建設(shè)。②于此同時，增值稅、產(chǎn)品稅、企業(yè)所得稅及其有關(guān)的教育附加稅和城建維護(hù)稅等相當(dāng)一部分稅收依然是在生產(chǎn)項下征收。也就是說，生產(chǎn)型企業(yè)多的地方，財政收入高；生產(chǎn)型企業(yè)少的地方，財政收入低。正因為如此，地方政府熱衷重復(fù)建設(shè)就毫不奇怪了。③除此之外，分稅制實(shí)行以征收企業(yè)增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制度。增值稅屬于中央和地方共享稅，地方政府可以從多項稅收中獲得38個百分點(diǎn)，因此，地方政府千方百計突破中央宏觀產(chǎn)業(yè)政策、開辟財源、爭搶項目。財力的限制誘使地方政府在項目投資中的進(jìn)一步小型化和在融資中采取不正當(dāng)手段，極易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。

分稅制后，地方政府尤其是具有相同經(jīng)濟(jì)地位的地方政府的經(jīng)濟(jì)行為涌現(xiàn)了較高程度的模仿。在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于相同地位的經(jīng)濟(jì)體譬如長三角、珠三角等，由于各地?fù)碛袠O其相近的稟賦條件，各經(jīng)濟(jì)體作為一個實(shí)體模仿國內(nèi)其他相同地位地區(qū)的經(jīng)濟(jì)模式和地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，致使其內(nèi)部行為結(jié)構(gòu)出現(xiàn)趨同，缺少發(fā)展特色。在財政分權(quán)體制下，地方政府加劇競爭和效仿。如果某一地方政府采取了提高本地區(qū)居民福利的政策措施，其他地區(qū)居民會以此為依據(jù)來對所在地區(qū)政府的政策做出評價，并通過用手投票或用腳投票來反映自己的偏好，因此，標(biāo)尺效應(yīng)促使同級政府之間相互競爭和學(xué)習(xí)[10]。

（四）基層財政困難下地方政府不正當(dāng)?shù)氖杖胪緩郊ぴ?/p>

分稅制后，地方政府不正當(dāng)?shù)氖杖胪緩郊ぴ?。征地是地方政府為了公共利益的需要而依法?qiáng)制取得他人土地并給予補(bǔ)償?shù)男袨閇11]。土地一經(jīng)使用，即變?yōu)閲宜校^而把它出售給或劃撥給城市。地方政府通過壟斷價格征得農(nóng)地后，除了留作公共利益使用之外，另一部分通過市場進(jìn)行競價拍賣，以此獲得預(yù)算外收入。此外，地方政府還想方設(shè)法通過非稅方式如增設(shè)一些本可以不收的費(fèi)用項目或是增加收入金額，這些行為無一例外加大了對老百姓的攫取力度，加重了當(dāng)?shù)孛癖姷呢?fù)擔(dān)。更嚴(yán)重的是，在1994年分稅制后，由于中央財政掌管國家稅收收入的大部分，地方政府長期面臨著資金缺口，盡管我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格禁止地方財政赤字的出現(xiàn)以及地方政府舉債，但實(shí)際上各級地方政府大都不管不顧本身的償債能力，極力地擴(kuò)大赤字、舉債度日亦或是負(fù)債運(yùn)行，并且有相當(dāng)一部分債務(wù)處于隱性狀態(tài)。地方政府支出責(zé)任的擴(kuò)大根本沒有獲得相應(yīng)的財力支撐，那么地方政府的赤字風(fēng)險必將繼續(xù)放大。

財政分權(quán)體制下地方政府面臨更大的地方利益的壓力，具有更大的權(quán)威、更少的障礙和更多的機(jī)會，故地方政府的腐敗現(xiàn)象變得越來越普遍。“地方政府特別是在發(fā)展中國家，同居民的接近使地方政府更容易受到尋租行為的沖擊。”[12]“財政分權(quán)會導(dǎo)致地方政府不遵守財政紀(jì)律，盡量多的消耗國家資金產(chǎn)生公共品問題和誘發(fā)超權(quán)限過度支出的問題?！盵13]當(dāng)?shù)胤秸貏e是縣鄉(xiāng)級政府陷入巨大的財政收支困境時，就迫使地方政府發(fā)掘不正當(dāng)?shù)氖杖胪緩健Ｔ斐缮鲜霈F(xiàn)象的原因如下：①政府層級過多。與政府級次相對應(yīng)，我國分稅制確定的財政層級為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級架構(gòu)，由此形成中央對省、省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)四級財政關(guān)系。與世界其他國家相比，五級架構(gòu)的特征使中央與地方以及地方各政府間面臨更復(fù)雜的財政關(guān)系，各級政府財政收支劃分的難度突顯。②沒有明確界定財權(quán)與事權(quán)間的范圍。分稅制的實(shí)施，致使財權(quán)不斷向上集中而事權(quán)卻不斷下移。財政資金的分配規(guī)則往往由上一級政府制定，中央、省、市等上一級政府對財政資金的集中程度不斷加大，一些基本的事權(quán)卻更多的下放給了縣、鄉(xiāng)等下一級政府。③主體稅種缺乏。中央和省級政府分稅后，留給地方政府的大多是稅源分散、征收成本高、收入不穩(wěn)定、征管難度大的小稅種，導(dǎo)致地方政府缺乏主體稅種，缺乏必要的財力支撐，根本無法滿足地方政府各項支出的需要，無法正常履行其職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務(wù)。

四、財政改革視角下地方政府政績困局化解的制度創(chuàng)新

從以上的分析可以看出，地方政府深陷政績困局，不僅損害著民眾利益，威脅著經(jīng)濟(jì)增長，而且極大程度上削弱著政府的社會認(rèn)可度，因此，采取措施化解地方政府政績困局迫在眉睫。目前，許多專家學(xué)者從樹立地方政府官員正確的政績觀、完善官員的政績考核制度，法理性等角度提出了政策建議。本文以財政改革為視角，認(rèn)為應(yīng)采取以下措施：

（一）推進(jìn)公共預(yù)算制度改革

公共預(yù)算制度不僅是現(xiàn)代政府治理的主要財政工具，還是政府控制行政成本、強(qiáng)化公共支出管理、進(jìn)行公共支出評價的重要途徑。現(xiàn)階段我國地方政府政績困局的一個重要原因是公共服務(wù)支出中存在較為普遍的“預(yù)算軟約束”，因此應(yīng)適時推進(jìn)公共預(yù)算制度改革，實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的民主化、精細(xì)化、公共化和公開化。①加快推進(jìn)公共預(yù)算的民主化進(jìn)程。在我國，人民代表大會及其常委會審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算以及決算，其實(shí)質(zhì)是從最基本的方面對政府進(jìn)行監(jiān)督和制約。強(qiáng)化人民代表大會及其常委會對公共預(yù)算的民主控制機(jī)制，可以采取以下措施：預(yù)算編制部門不僅要向人大提交年度預(yù)算報告，而且需審時度勢，同時上交關(guān)于財政形勢的分析報告以及財政發(fā)展戰(zhàn)略報告；為進(jìn)一步強(qiáng)化人大預(yù)算審查與監(jiān)督權(quán)，需建立與完善人大對公共預(yù)算的批準(zhǔn)和審查機(jī)制，在全面實(shí)施并推行部門預(yù)算的基礎(chǔ)上細(xì)化財政總預(yù)算；加快財政監(jiān)督立法步伐，制訂財政監(jiān)督法，同時加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)審計約束公共預(yù)算。②加快推進(jìn)公共預(yù)算的精細(xì)化進(jìn)程。改革傳統(tǒng)預(yù)算管理制度，關(guān)鍵是實(shí)施公共預(yù)算的精細(xì)化管理?？刹扇∪缦麓胧焊母锬壳暗摹盎鶖?shù)法”，推行“零基預(yù)算”的預(yù)算編制方法，即我國在編制年度預(yù)算時，須按正常經(jīng)費(fèi)以及專項經(jīng)費(fèi)兩方面重新核定，對各項財政支出均不以上年度預(yù)算為基數(shù)；正常經(jīng)費(fèi)按人員定額核定，專項經(jīng)費(fèi)根據(jù)需要逐項核定，確保該保留的保留，該刪減的刪減，如需增加的給予增加；穩(wěn)步分離預(yù)算編制職能和執(zhí)行職能，可考慮設(shè)立單獨(dú)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格預(yù)算評審制度，我國要定時定期評審政府預(yù)算，確保政府運(yùn)營成本的合理性，強(qiáng)制降低政府運(yùn)作成本，由此加強(qiáng)對政府開支成本核算制度的完善；建立健全政府財政信息管理系統(tǒng)，采用先進(jìn)科學(xué)的信息技術(shù)，每一筆財政收支數(shù)據(jù)得以完整記錄，可以為預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行提供全面真實(shí)的財政管理報告。③加快推進(jìn)公共預(yù)算的公共化進(jìn)程?？蓮囊韵路矫嬷郑杭涌焱七M(jìn)公共預(yù)算支出的法定化過程，把公共衛(wèi)生、公共教育、社會救助與保障等相關(guān)公共支出法定化，合理安排行政管理支出；改革財政支出制度，實(shí)現(xiàn)財政支出公共化，著[于滿足社會公共需要，科學(xué)合理地劃分公共財政的職能范圍；進(jìn)一步改革復(fù)式預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公共化，改進(jìn)與完善目前的預(yù)算制度，實(shí)行由政府公共預(yù)算、社會保障預(yù)算和國有資產(chǎn)預(yù)算組成的新型復(fù)式預(yù)算制度，并全部交由人大預(yù)算監(jiān)督和審批。④以實(shí)施《中華人民共和國政府信息公開條例》為契機(jī)，加快推進(jìn)公共預(yù)算的公開化進(jìn)程。推行參與式預(yù)算，擴(kuò)大公眾參與預(yù)算編制以及預(yù)算執(zhí)行的過程，推進(jìn)預(yù)算決策的公開化、透明化，同時加強(qiáng)對預(yù)算聽證會的重視，擴(kuò)大預(yù)算聽證的范圍，提高民眾參與預(yù)算聽證的熱情；除涉及國防、國家安全等特殊領(lǐng)域之外，政府應(yīng)確保財政政策目標(biāo)制定、財政政策實(shí)施、財政預(yù)算和財政公布的透明度，通過提供充分的信息，使人民能夠?qū)φ呢斦芾砘顒舆M(jìn)行更為有效的監(jiān)督。

（二）推進(jìn)財政分權(quán)體制改革

財政體制的規(guī)范是各級政府有效履行提供公共產(chǎn)品職責(zé)的制度保證，因此，完善分稅制財政體制是地方政府，尤其是基層政府?dāng)[脫財政困境的治本之策。從世界范圍來說，成功實(shí)施分稅制財政體制的國家通常是三級政府架構(gòu)，相對應(yīng)的是三級財政級次，各級政府財權(quán)和事權(quán)劃分明確，轉(zhuǎn)移支付制度完善。分稅制財政分權(quán)體制的完善是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從以下方面入手：①減少財政分權(quán)層級。我國當(dāng)前設(shè)置中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府的行政架構(gòu)，層次過多，致使財政層級過多。筆者認(rèn)為，我國的財政體制應(yīng)該設(shè)計為三個層級：一是中央財政，二是作為中觀層次的省級財政，三是承擔(dān)城市公共事務(wù)管理的市級財政與承擔(dān)農(nóng)村公共事務(wù)管理的縣級財政。因為市、縣財政直接面對地方居民提供公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)，故可以考慮在省以下實(shí)行市、縣財政同級，也就是實(shí)行財政的“省管縣”體制。省級政府和縣級政府一直是兩個穩(wěn)定的層級，中央之下有了這兩級政府，再加上一級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）或兩級（地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派出機(jī)構(gòu)，合理規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的編制和功能，既減少了政府層次，又很好地維護(hù)了政府體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。②科學(xué)化分事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，合理配置稅種。我國要從根本上明確中央政府與地方政府間的財政關(guān)系，首先要充分考慮到地方政府間的差異，針對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采取科學(xué)合理的分配方法。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)采取財權(quán)與事權(quán)相匹配、支出與責(zé)任劃分相匹配的財政分權(quán)體制，因為這些地區(qū)擁有相對寬裕的財力，地方政府有較強(qiáng)的組織收入能力，同時容易獲得該地區(qū)所需要的財力，故只需賦予該地區(qū)相應(yīng)的財權(quán)就能夠履行中央政府劃分的事權(quán)責(zé)任；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)在這些地區(qū)建立財權(quán)和事權(quán)相匹配、支出責(zé)任與該地區(qū)可支配的財力相對應(yīng)的財政分權(quán)體制，因為相對財權(quán)劃分來說，該地區(qū)的地方政府根本不能有效地承擔(dān)事權(quán)責(zé)任。其次由于稅收是政府財政收入的主要來源，故合理科學(xué)地進(jìn)行分稅亦是劃分各級政府財力以及財權(quán)的最佳選擇。為了使財政收入的劃分能夠真實(shí)客觀地反映各級政府的實(shí)際收入，須嚴(yán)格管理非稅收入，完善我國的稅收體系也是根據(jù)稅種劃分各級政府的財政收入，確保各級政府稅源穩(wěn)定的客觀要求。有效的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)有利于中央和地方、上級和下級間的財政分配關(guān)系的規(guī)范，使地方政府征稅的積極性得以提高。③建立健全科學(xué)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系。有效的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)有利于中央和地方、上級和下級間的財政分配關(guān)系的規(guī)范，使地方政府征稅的積極性得以提高。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)是財政轉(zhuǎn)移支付的對象，也就是說人均財力超過全國平均水平的地區(qū)，無法給予轉(zhuǎn)移支付，而只有人均財力低于全國平均水平的地區(qū)，才可以獲得轉(zhuǎn)移支付，盡最大可能避免“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，中央應(yīng)制定適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付方法與形式。值得一提的是，在我國，縣（區(qū)）是參與地區(qū)政府競爭的基本單位，故僅僅制定中央對省級的財政轉(zhuǎn)移支付制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，解決且規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是化解地方政府政績困局的合理途徑。

（三）健全財政支出績效考核制度

由于受計劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下的粗放型管理模式影響，財政支出分配通常以規(guī)模為基本取向，缺乏責(zé)任意識與績效觀念。近些年來，財政部門加強(qiáng)了財政資金監(jiān)管，然而對財政支出的追蹤問效依然是財政支出管理的薄弱環(huán)節(jié)所在。“沒有測評，就沒有管理”[14]。推進(jìn)財政支出績效考核工作，逐步建立健全財政支出績效考核體系正是解決這一問題的重要舉措。需要重點(diǎn)考慮以下幾個方面：①準(zhǔn)確客觀地制定財政支出績效目標(biāo)。預(yù)算單位在制定財政支出績效目標(biāo)、編制部門預(yù)算草案時，不僅要結(jié)合項目的實(shí)際發(fā)展情況，同時也要把財政支出評審論證工作認(rèn)真做好，通過規(guī)范的評審論證，合理科學(xué)地提出財政支出的績效目標(biāo)。②加大預(yù)算執(zhí)行中的財政支出績效考核力度。財政支出績效考核不僅要加強(qiáng)事后全面綜合考核，更要注重事中考核。建立健全以考核結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算模式，實(shí)施政府績效預(yù)算。所謂績效預(yù)算，就是按照政府提供公共物品和公共服務(wù)的績效狀況安排預(yù)算資金的預(yù)算組織形式[15]，其實(shí)質(zhì)是將政府績效和預(yù)算相掛鉤，根據(jù)計劃來決定預(yù)算，根據(jù)預(yù)算來計算成本，根據(jù)成本來分析效益，最后按效益去衡量其業(yè)績。進(jìn)一步完善“預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—考評監(jiān)督”的公共財政支出管理制度，其中最為重要的是建立一套規(guī)范、科學(xué)、可執(zhí)行的績效考核指標(biāo)體系[16]?？傮w上，考核指標(biāo)應(yīng)按照項目實(shí)施過程的特性構(gòu)建并且能夠反映項目投入、實(shí)施、產(chǎn)出以及效果，不僅可以把項目投入直至最終產(chǎn)生效益的整個過程統(tǒng)一到績效目標(biāo)這個中心上來，而且需把整個過程分解成能夠體現(xiàn)與影響最終效果的各個模塊，同時在各個模塊中具體來研究考核各類績效的指標(biāo)體系。③健全財政支出績效考核結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。財政支出績效考核是工具與手段，其目的是績效考核結(jié)果的應(yīng)用。建立健全財政支出績效考核結(jié)果反饋與應(yīng)用制度，把績效考核的結(jié)果向預(yù)算執(zhí)行單位準(zhǔn)確及時地反饋，要求執(zhí)行單位據(jù)此來完善管理制度、改進(jìn)管理措施、增強(qiáng)支出責(zé)任與降低支出成本，同時把績效考核的結(jié)果作為來年進(jìn)行年度預(yù)算的重要依據(jù)；此外，還應(yīng)向同級人民政府報告績效考核的結(jié)果，為政府決策提供參考，并把它作為行政問責(zé)的重要參照。④建立健全財政支出績效考核結(jié)果信息公開制度。穩(wěn)步增強(qiáng)績效考核結(jié)果的公開度、透明度。經(jīng)政府批準(zhǔn)后，在一定范圍內(nèi)公布績效考核結(jié)果，尤其是那些和民眾利益緊密相連的重大支出項目的考核結(jié)果，勇于接受輿論及社會各界的監(jiān)督，提高政府公共支出的透明度，加強(qiáng)部門財政資金的有效運(yùn)用以及部門的監(jiān)督行為。這樣，不僅有利于監(jiān)督機(jī)制作用的有效發(fā)揮，而且有利于財政支出能進(jìn)能退機(jī)制的建立。

五、結(jié) 語

財政分權(quán)理論在指出財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府比較容易發(fā)揮信息優(yōu)勢與參與轄區(qū)競爭時，通常忽視了財政分權(quán)的特定環(huán)境。綜上可知，我國財政分權(quán)制度賦予了地方政府特有的財政與政治雙重激勵，嚴(yán)重扭曲地方政府政績觀，驅(qū)使地方政府為追求所謂的“政績”而展開標(biāo)尺競爭，致使地方政績工程、重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義及惡性招商引資、土地財政、地方債務(wù)等問題屢見不鮮，地方政府深陷政績困局。這極大程度上損害了國家和人民的利益，危及到政府形象，導(dǎo)致政府的社會認(rèn)可度削弱。

鑒于此，目前改善地方政府政績困局的主要思路是在現(xiàn)有的財政分權(quán)制度框架下，適時推進(jìn)公共預(yù)算制度改革，實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的民主化、精細(xì)化、公共化和公開化；其次須推進(jìn)財政分權(quán)體制改革，減少財政分權(quán)層級，科學(xué)合理化分中央與地方以及地方各級政府間的財權(quán)和事權(quán)，合理配置稅種，建立科學(xué)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系；此外，還應(yīng)健全財政支出績效考核制度，構(gòu)建科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系，實(shí)施地方政府績效預(yù)算。

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Causes of the Local Government Performance Dilemma and Its Solution

——from the Perspective of Fiscal Decentralization Theory

Shao Mengjie，Sheng Mingke

（Management faculty of Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

Abstract： Since the reform and opening up，China's fiscal decentralization reform，especially the tax system in 1994，has entrusted local governments financial and political motivation，which，to some extent，results in the deviation of orientation in local government performance and distortion of performance evaluation，thus local governments are getting stuck in performance dilemma. This paper believes that to dissolve the dilemma of local governments，more attention should be paid to the inner relationship between fiscal decentralization and the economic behavior of local governments，promoting the reform in public budget system and fiscal decentralization，perfecting the evaluation system of fiscal expenditure performance and implementing the performance budget of local governments.

Key words：local government；performance dilemma；fiscal decentralization；tax distribution system

（責(zé)任編輯：李 萌）