城鄉(xiāng)一體化：一個“中國夢”

[摘 要]推進城鄉(xiāng)一體化是推動科學(xué)發(fā)展，全面建成小康社會的一項重大任務(wù)。合肥市充分認識城鄉(xiāng)一體化的意義，努力澄清3個認識誤區(qū)，積極借鑒國內(nèi)外成功的經(jīng)驗，緊扣實際，以規(guī)劃為龍頭、以體制機制為關(guān)鍵、以產(chǎn)業(yè)為支撐、以公共產(chǎn)品為抓手、實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和美好鄉(xiāng)村建設(shè)良性互動，扎扎實實推進城鄉(xiāng)一體化，全力打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；認識；合肥市；現(xiàn)狀；對策

[中圖分類號]F127.54 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）09-0044-07

農(nóng)村好？還是城市好？問題簡單卻又令人糾結(jié)！19世紀英國著名的城市學(xué)家埃比尼澤·霍華德提出了城鄉(xiāng)一體的思想。他認為“城市和鄉(xiāng)村都各有優(yōu)點和相應(yīng)的缺點，而城鄉(xiāng)一體則避免了二者的缺點”，城市和鄉(xiāng)村必須成婚，這種“愉快的結(jié)合”必將迸發(fā)出新的希望、新的生活、新的文明！

十八大報告提出：推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這是黨在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段所發(fā)出的最強音，也是向全黨同志乃至全社會發(fā)出的最響亮的號召。合肥市作為安徽省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，應(yīng)該，也能夠加快推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，發(fā)揮示范作用。

一、對城鄉(xiāng)一體化的理性認識

（一）城鄉(xiāng)一體化的基本定義

城鄉(xiāng)一體化并非舶來品，而是中國的首創(chuàng)。對城鄉(xiāng)一體化的定義，至今還沒有形成統(tǒng)一的解釋。國外也只有城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等說法。黑格爾認為，“任何概念的界定都是全部理論的展開”。

不同學(xué)科的學(xué)者對其解讀也各有不同。社會學(xué)者認為，城鄉(xiāng)一體化是打破相互分割的城鄉(xiāng)壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，促進生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間合理分布，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展的必經(jīng)途徑；經(jīng)濟學(xué)者認為，城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經(jīng)濟農(nóng)業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益緊密，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展以獲取最佳經(jīng)濟效益的客觀要求；生態(tài)學(xué)者認為，城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟良性平衡系統(tǒng)的最高境界；城市地理學(xué)者認為，城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)社會發(fā)展的內(nèi)在要求、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的模式、自然—社會—經(jīng)濟符合系統(tǒng)發(fā)展變化的頂級狀態(tài)，它是通過城鄉(xiāng)關(guān)系自身否定之否定而實現(xiàn)的[1]。

如果以簡潔的語言下定義的話，城鄉(xiāng)一體化就是指要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)一體化的主要特征

一是統(tǒng)一性。城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)該是相互依存、平衡、協(xié)調(diào)、有機結(jié)合的關(guān)系。城鄉(xiāng)作為一個整體，就不能“城鄉(xiāng)兩策，重城抑鄉(xiāng)”。二是目標性。城鄉(xiāng)發(fā)展的目標就是城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)居民在政治權(quán)利、收入分配、社會福利等方面趨于平衡、趨于公平、趨于均等，共享改革發(fā)展成果，共享現(xiàn)代文明。三是階段性。城鄉(xiāng)一體化是一個歷史發(fā)展過程。第一步要“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，遏止住目前城鄉(xiāng)差距還在擴大的趨勢；第二步是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，加大對農(nóng)村的投入，加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距；第三步是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；四是復(fù)雜性；城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是要改革城鄉(xiāng)體制，即主要改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、產(chǎn)權(quán)不清晰的土地制度和城鄉(xiāng)不平衡的財政制度。

（三）城鄉(xiāng)一體化的主要目標是“七個一體化”

即城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化；城鄉(xiāng)要素配置一體化；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)一體化；城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展一體化；城鄉(xiāng)社會保障一體化；城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)一體化。

（四）城鄉(xiāng)一體化的衡量標準

對此，目前形成的共識：一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的基本建立，特別是統(tǒng)一要素市場的建立；二是城鄉(xiāng)居民收入基本一致；三是城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平基本一致，特別是社會保障的城鄉(xiāng)差異完全消除；四是農(nóng)業(yè)高度發(fā)達，農(nóng)業(yè)GDP比重下降到5%以下，專業(yè)農(nóng)戶成為農(nóng)村的主體居民；五是全國恩格爾系數(shù)平均降到15%左右；六是城鎮(zhèn)化率達到70%以上。

（五）城鄉(xiāng)一體化的認識誤區(qū)[2]

誤區(qū)之一：城鄉(xiāng)一體化就是城鄉(xiāng)一樣化。表現(xiàn)之一，追求外在形態(tài)的一樣化。機械的按照城市的摸樣去建設(shè)新農(nóng)村。城市有的，農(nóng)村也要有。城市有高樓，農(nóng)村也要建設(shè)樓房，像“城里人”一樣生活。把城鄉(xiāng)一體化建設(shè)變成為一種形式。表現(xiàn)之二，將“城鄉(xiāng)一體化”理解為“空間一體化”。盲目追求城市和鄉(xiāng)村在空間上的一體發(fā)展，混淆了城市與鄉(xiāng)村在空間發(fā)展上的區(qū)別，走了一定的彎路。有的地區(qū)就提出將農(nóng)村的污水要盡量納入城鎮(zhèn)的污水管網(wǎng)，農(nóng)村的垃圾處理采取村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、縣處理的模式，將農(nóng)村的垃圾運進城市。但從國際上的先進經(jīng)驗來看，很多農(nóng)村生活污水就地處理是最經(jīng)濟、最生態(tài)的。運到城鎮(zhèn)集中處理，無論是從管網(wǎng)上、運行費用上，還是從污染方面來說，都是不經(jīng)濟也不生態(tài)的。從資源化來說，農(nóng)村的很多垃圾是可以堆肥、作為資源來再利用的。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化。城市和鄉(xiāng)村有許多不同之處，并且有本質(zhì)的區(qū)別。城、鄉(xiāng)應(yīng)實現(xiàn)資源共享，優(yōu)勢互補，共享改革發(fā)展成果，共同繁榮。

誤區(qū)之二：城鄉(xiāng)一體化就是以新農(nóng)村建設(shè)替代化。認為城鄉(xiāng)一體化只是解決農(nóng)民的一些實際困難，比如吃水難、看病難、子女上學(xué)難等。于是認為當前的“美好鄉(xiāng)村建設(shè)”就是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。于是乎，只追求給予農(nóng)村更多物質(zhì)和資金上的支持，而沒有從城鄉(xiāng)互動、共同發(fā)展的角度去認識，更缺乏全局上的通盤考慮和戰(zhàn)略上的總體規(guī)劃。城鄉(xiāng)一體化與新農(nóng)村建設(shè)是兩個完全不同的概念。它們是整體和局部、相輔相成、互相促進、共同發(fā)展的關(guān)系。

誤區(qū)之三：城鄉(xiāng)一體化就是農(nóng)村城市化。這顯然有悖于城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)要求與價值取向。從世界發(fā)展歷史來看，城與鄉(xiāng)、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、工人與農(nóng)民是并存的，是缺一不可的。城市化水平再高，城鄉(xiāng)一體化程度再高，農(nóng)村和城市總是并存發(fā)展的。從發(fā)達國家（地區(qū)）和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展歷程來看，城鄉(xiāng)一體化不是用城鎮(zhèn)取代農(nóng)村。美國和德國的農(nóng)村人口也分別有3%～4%。城鄉(xiāng)一體化的過程是把大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)變了身份的同時，還要把留下的少量農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代新型農(nóng)民，讓這部分農(nóng)民不進城也能享受到城市文明。因此，城鄉(xiāng)一體化不是一個消滅農(nóng)民的過程，而是城市功能、生活方式的擴散，以及城市精神在更大范圍傳播的過程。

二、推進城鄉(xiāng)一體化的重要意義

（一）推進城鄉(xiāng)一體化是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在需要

科學(xué)發(fā)展觀是馬克思主義同當代中國實際和時代特征相結(jié)合的產(chǎn)物，對新形勢下實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展等重大問題作出了新的科學(xué)回答?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。推進城鄉(xiāng)一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。只有加快推進城鄉(xiāng)一體化，才能實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村全面發(fā)展，經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧發(fā)展，人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

（二）推進城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑

“三農(nóng)”問題一直是黨中央高度重視的大問題。“三農(nóng)”問題不僅是經(jīng)濟問題、社會問題，而且是政治問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有中國的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)村的全面小康，就沒有全國的全面小康。中國未來30年最大的挑戰(zhàn)，就是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。不破解就意味著執(zhí)政不穩(wěn)，中國幾千年來都有因為農(nóng)民問題沒有解決好，而喪失政權(quán)的例子（張來武，2012）。

考察歷史，可以發(fā)現(xiàn)，建國后，我國發(fā)展經(jīng)濟，執(zhí)行的是一個重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略（也效仿西方和蘇聯(lián)）。要優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，必須要有一系列的制度安排。于是，我國建立了3種制度：一個是統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，一個是人民公社制度，一個是戶籍制度。因而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)于1958年隨著計劃經(jīng)濟體制形成而形成，城鄉(xiāng)差距越來越大……二元結(jié)構(gòu)造成了我國城鄉(xiāng)分割，阻礙了農(nóng)村發(fā)展，制約了國家整體的經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。多年來不斷探索解決“三農(nóng)”問題的新途徑、新措施，有效地促進了“三農(nóng)”問題的解決，但是并未從根本上解決“三農(nóng)”問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，加快推進城鄉(xiāng)一體化進程，是解決新時期“三農(nóng)”問題的根本出路。只有破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，“三農(nóng)”問題才能從根本上得到解決。

（三）推進城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會的必然要求

“小康”一詞出自《詩經(jīng)》：“民亦勞止，汔可小康”，其意是，老百姓終日勞作不止，最大的希望就是過上小康的生活。兩千多年前，孔子開始用“大同”、 “小康”來表達心目中的社會理想；十六大提出了“全面建設(shè)小康社會”，加快推進現(xiàn)代化進程的新階段；它是我國21世紀前20年要實現(xiàn)的一項重要目標。全面建設(shè)小康社會的重點和難點都在農(nóng)村。只有加快推進城鄉(xiāng)一體化，以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，才能促進農(nóng)村的發(fā)展，在全國實現(xiàn)全面小康。

（四）推進城鄉(xiāng)一體化是加快建設(shè)和諧社會的重要基礎(chǔ)

構(gòu)建社會主義和諧社會，是中央在十六屆四中全會提出來的。所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。和諧社會對農(nóng)村來講，就是使農(nóng)民安居樂業(yè)、和睦相處，農(nóng)村安定有序、充滿活力。我國有百分之五六十的人在農(nóng)村，如果農(nóng)村很亂，那怎么能和諧？所以推進城鄉(xiāng)一體化，解決城鄉(xiāng)差距擴大問題，解決農(nóng)村矛盾問題，實際上是和諧社會建設(shè)非常重要的基礎(chǔ)。

三、我國推進城鄉(xiāng)一體化歷史與現(xiàn)狀

（一）推進城鄉(xiāng)一體化進展

由于歷史上形成的城鄉(xiāng)隔離發(fā)展，各種經(jīng)濟社會矛盾不斷出現(xiàn)。到了20世紀80年代末期，城鄉(xiāng)一體化的思想逐漸受到重視。最早提出這一概念的是江蘇蘇南地區(qū)。1983年蘇南地區(qū)的經(jīng)濟社會背景是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，但發(fā)展中遇到計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)分割的障礙，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以順利發(fā)展。所以有些縣、市就提出來政府要對轄區(qū)內(nèi)的城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)實行統(tǒng)籌兼顧的調(diào)節(jié)和安排，提出要實行城鄉(xiāng)一體化。因為這個概念和做法，符合經(jīng)濟發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展的實際，所以不脛而走，產(chǎn)生了較為廣泛的影響。許多學(xué)者也開始對其內(nèi)涵和概念進行研究。當時隨費孝通教授在蘇南進行小城鎮(zhèn)問題研究的張雨林研究員就此進行研究，寫了“論城鄉(xiāng)一體化”的論文，發(fā)表在《社會學(xué)研究》1988年第5期上，這是比較系統(tǒng)論述城鄉(xiāng)一體化的第一篇文章。[3]由于城鄉(xiāng)一體化涉及社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、文化生活、空間景觀等多方面，人們對城鄉(xiāng)一體化的理解有所不同。

十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》第一次從政治的最高層面提出“城鄉(xiāng)一體化”的概念，決定指出，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。遺憾的是，該政策出臺時機不好，正值2008年金融危機襲來之時，因“保穩(wěn)定、保增長、保民生”而收效甚微。

自十六屆三中全會后，黨和政府出臺了一系列政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展始終是貫穿其中的一條紅線，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性變化。

2008年4月起，安徽省政府先后批準蕪湖等6市1縣（蕪湖市、馬鞍山市、合肥市、銅陵市、淮南市、淮北市和郎溪縣）為安徽省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗區(qū)，城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點取得了階段性成效。

1989年，合肥市正式確立了“城鄉(xiāng)一體、共同發(fā)展”的戰(zhàn)略方針，這在當時全國極為少見；2001年，提出了“堅持城鄉(xiāng)一體、加快發(fā)展縣域經(jīng)濟、整體推進現(xiàn)代化大城市建設(shè)”的指導(dǎo)思想，以強大的合力推動農(nóng)村加快發(fā)展。2006年，圍繞城鄉(xiāng)一體化建設(shè)先后制定了一系列相關(guān)政策，特別是工業(yè)立市、從“141”進而到“1331”空間發(fā)展戰(zhàn)略的制定實施，從較高層面上引領(lǐng)和推動了合肥市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的較好較快發(fā)展。具體工作也可圈可點，諸如進行體制創(chuàng)新，成立統(tǒng)籌辦，城鎮(zhèn)醫(yī)保和新農(nóng)保“合二為一”，九年義務(wù)教育城鄉(xiāng)統(tǒng)一免費，肥西晉級“全國百強縣”，長豐人縣摘下了國家級貧困縣“帽子”等等。2012年，合肥市城鎮(zhèn)化率為66.4%。

截至目前，合肥市在城鄉(xiāng)一體化方面形成的特色是六措并舉，極力推進合肥城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展。一是以產(chǎn)城園一體化構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。優(yōu)化空間布局，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動發(fā)展；推進合作共建，帶動縣域經(jīng)濟融合發(fā)展；打造工業(yè)集中區(qū)，促進特色鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；推進農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。二是以“三新”工程加快新農(nóng)村建設(shè)。堅持把新社區(qū)、新村莊、新農(nóng)莊環(huán)境整治等“三新工程”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手，以省市新農(nóng)村建設(shè)示范村鎮(zhèn)為載體，探索出了一條加快推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路子。三是以土地制度改革推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅持將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的第一步邁向了“土地”，走出了“以土地整治提基礎(chǔ)、以土地流轉(zhuǎn)促規(guī)模、以仲裁調(diào)解化矛盾、以轉(zhuǎn)移就業(yè)作保障”的創(chuàng)新之路。四是以社會保障推進農(nóng)村公共服務(wù)均等化。①城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實現(xiàn)全覆蓋；②新型農(nóng)村合作醫(yī)療實現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌；③農(nóng)村低保、五保和失地農(nóng)民實現(xiàn)應(yīng)保盡保。五是以金融創(chuàng)新破解農(nóng)村融資難題。①探索農(nóng)村資源資本化的路徑；②大力發(fā)展縣域新型農(nóng)村金融組織；③大力發(fā)展農(nóng)村扶貧資金互助社。六是以政策創(chuàng)新促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展。堅持把理念、政策、機制和體制的創(chuàng)新，作為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展的動力源泉?！罢逋七M”是合肥在推動城鄉(xiāng)一體化試點和新農(nóng)村建設(shè)方面涌現(xiàn)出來的全國名牌。

區(qū)劃調(diào)整后，合肥市正站在更高的平臺、更廣的視野，全面謀劃、科學(xué)推進城鄉(xiāng)發(fā)展。

（二）推進城鄉(xiāng)一體化問題

1. 城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有形成一體化

合肥市目前面積為1.14萬km2，常住人口為752萬人。過去給人的印象往往是：“過了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村；過了一村又一村，村村像城鎮(zhèn)”，原因歸結(jié)為，合肥市地方總體規(guī)劃尚沒有覆蓋城鄉(xiāng)，區(qū)域規(guī)劃不及時，美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的村莊規(guī)劃沒有到位，各項專業(yè)規(guī)劃如道路交通、給排水等制定滯后。城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間關(guān)系沒有協(xié)調(diào)好，有的城鎮(zhèn)單純做好示范村鎮(zhèn)的選點和規(guī)劃編制工作。對城鄉(xiāng)規(guī)劃的落實也缺乏有效的監(jiān)管機制。突出問題：一是建設(shè)與規(guī)劃不同步。先建設(shè)后規(guī)劃，或是邊規(guī)劃邊建設(shè)，導(dǎo)致規(guī)劃流于形式。即使有了規(guī)劃，也不能做到科學(xué)發(fā)展。一些集鎮(zhèn)、農(nóng)村建設(shè)無序的現(xiàn)象大量存在，農(nóng)業(yè)污染源面廣量大，環(huán)境生態(tài)功能系統(tǒng)急需保護和修復(fù)。大量農(nóng)村人口進入城市，也帶來了農(nóng)村居住用地閑置等問題，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)面臨諸多新課題。二是人為修改規(guī)劃。目前人治大于法治的地方仍然存在。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)換人后擅自改動規(guī)劃的現(xiàn)象不無存在。三是村民亂建房、建大房、占用耕地違背“規(guī)劃”現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，因而是“新房子，亂村子”。農(nóng)村的第三產(chǎn)業(yè)一直難以發(fā)展。

2. 城鄉(xiāng)體制機制沒有一體化

其一，城鄉(xiāng)二元體制仍然存在。合肥市現(xiàn)行的戶籍等制度仍然是實行“城鄉(xiāng)有別”，屬于城鄉(xiāng)二元體制。計劃經(jīng)濟時期延續(xù)下來的東西還有很多沒有真正得到清理和改革，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然嚴重阻礙著美好鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐，制約城鎮(zhèn)化水平的提高。目前合肥市城鎮(zhèn)化率已由2011年的64.6%上升到2012年的66.4%。從調(diào)研來看，除了主城區(qū)城鎮(zhèn)化速度發(fā)展較快外，各縣市農(nóng)業(yè)人口市民化的進程仍然緩慢，甚至有的止步不前。其二，城鄉(xiāng)管理不對稱。從部門設(shè)置來看，目前城鎮(zhèn)化歸建委管，美好鄉(xiāng)村建設(shè)由市農(nóng)委的統(tǒng)籌辦全面落實。兩個部門分頭管理，造成城鎮(zhèn)化與美好鄉(xiāng)村建設(shè)各自為政，互不相干。直管干部也認為城鎮(zhèn)化與美好鄉(xiāng)村建設(shè)是相互矛盾的，此消彼長。當前城鄉(xiāng)管理存在以下3個突出問題：重城區(qū)，輕集鎮(zhèn)；重城鎮(zhèn)，輕美好鄉(xiāng)村建設(shè)；重硬件建設(shè)，輕視農(nóng)民就業(yè)和公共服務(wù)。農(nóng)村常駐的僅是所謂的“386199部隊”，青壯年紛紛到江浙滬一帶尋找工作，過年才回家一次。如此情況，城鎮(zhèn)如何發(fā)展，美好鄉(xiāng)村又怎樣建設(shè)？[4]其三，城鄉(xiāng)建設(shè)資金少、使用效率低。相關(guān)政府部門的涉農(nóng)資金投向分散，項目決策缺乏統(tǒng)籌安排，難以形成合力推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。與安徽省一樣，由于配套政策的缺位，合肥市也陷入“工業(yè)化城鎮(zhèn)化缺土地、美好鄉(xiāng)村建設(shè)缺資金、耕地保護缺動力、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺抓手、農(nóng)民增收缺渠道”的尷尬局面。

3. 城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局沒有一體化

產(chǎn)業(yè)布局不合理導(dǎo)致不同區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡。合肥市除了主城區(qū)各種產(chǎn)業(yè)競相生輝外，尚有四縣一市，產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距較大。一方面各地加大招商力度，實施趕超戰(zhàn)略，有的甚至盲目發(fā)展——“撿到籃子都是菜”；另一方面是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相當落后，目前仍有近百萬農(nóng)民外出打工。產(chǎn)業(yè)支撐力總體不強，導(dǎo)致吸納就業(yè)不足。大量的實踐證明，沒有產(chǎn)業(yè)作支撐，城鎮(zhèn)是難以“化”起來，農(nóng)村也難以建成小康社會的。產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌急需上升到全市層面，力爭做到全市“一盤棋”。

4. 城鄉(xiāng)居民收入消費差距大

2012年合肥市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22 459元，比上年增長17.9%；人均消費性支出15 697元，增長12.0%；城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)為38.0%，比上年上升2.2個百分點。全市農(nóng)村居民人均純收入7 862元，比上年增長18.7%；人均生活消費支出4 477元，增長15.8%；農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為48.3%，比上年下降0.3個百分點。合肥市城鄉(xiāng)居民收入之比為 2.76，比2011年2.86稍微收窄，各縣市恩格爾系數(shù)仍然處于大于35%，小于50%的溫飽階段。農(nóng)民收入不高，消費意愿不強，內(nèi)需潛力有待挖掘。

5. 城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品沒有一體化

農(nóng)村居民消費傾向占比低，消費意愿不高，農(nóng)村居民消費總量明顯偏低，源于城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置不均衡。突出的是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準較低，公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展滯后。農(nóng)村醫(yī)護人員近年來改變不大，素質(zhì)尚待提高。由于大力發(fā)展縣城教育的導(dǎo)向，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資轉(zhuǎn)移縣城，農(nóng)村高中教育質(zhì)量呈現(xiàn)下降趨勢，不利于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

四、推進城鄉(xiāng)一體化的路徑選擇

（一）積極借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗和模式

他山之石，可以攻玉。學(xué)習借鑒別人的成功經(jīng)驗，可以避免走彎路，甚至可以實現(xiàn)“彎道超越”。

1. 發(fā)達國家推進城鄉(xiāng)一體化的成功經(jīng)驗

一是在農(nóng)村大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是積極轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口；三是推進財政向農(nóng)村傾斜；四是大量增加農(nóng)民和農(nóng)村補貼；五是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；六是逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系；七是大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)；八是制定法律法規(guī)，當然要有針對性的實施細則和檢查反饋，法律才能取得實際效果。

2. 國內(nèi)發(fā)達地區(qū)已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)一體化模式

一是蘇南“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動”的模式；二是珠江三角洲的“以城帶鄉(xiāng)”的模式（義烏模式）；三是上?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的模式；四是成都市“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動”的模式。[5]一言以蔽之，除了學(xué)習以上成功經(jīng)驗和模式之外，還要有結(jié)合合肥實際的應(yīng)對策略。

（二）推進城鄉(xiāng)一體化的對策思考

1. 以規(guī)劃為龍頭，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展

建設(shè)區(qū)域性特大城市，必須把城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展作為一個整體來統(tǒng)一規(guī)劃、通盤考慮，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。十八大就指出：要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。只有科學(xué)規(guī)劃才能保證百年建設(shè)。一要在規(guī)劃中體現(xiàn)“以人為本”的思想，使人成為經(jīng)濟社會發(fā)展的中心。為“最廣大人民”服務(wù)，應(yīng)該成為城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的根本目的。它涵蓋范圍很廣，物質(zhì)條件的改善僅是其中的一部分。二要整合辦事機構(gòu)。合肥市已經(jīng)成立統(tǒng)籌辦。各地新農(nóng)村辦公室要與村鎮(zhèn)科合二為一，合署辦公，相互協(xié)作，像一個大腦指揮兩條腿走路一樣，統(tǒng)一行動，協(xié)調(diào)前進，形成強大的工作合力，推動兩大戰(zhàn)略任務(wù)的實現(xiàn)。這是當前從制度上提供保障的關(guān)鍵之舉。三要以市域總體規(guī)劃為龍頭，修編市域各類規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)逐步形成“中心城市—副中心城市—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—中心村”層次完整、比例適當、主題突出、特色鮮明的等級規(guī)模體系。特別要把中心村規(guī)劃作為龍頭工程，精心打造安徽特色，著力引導(dǎo)人口集聚，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村發(fā)展。規(guī)劃中要采取系統(tǒng)考慮方法、注重差異化發(fā)展。四要充分考慮人口流動，農(nóng)民減少的必然趨勢。有些地方希望小學(xué)棄置不用，就是無視人口流動的教訓(xùn)。城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌考慮人口轉(zhuǎn)移，防止出現(xiàn)既阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)又制約美好鄉(xiāng)村建設(shè)的尷尬局面。

2. 以創(chuàng)新體制機制為關(guān)鍵，推進城鄉(xiāng)一體化

其一，加快改革戶籍制度。它是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提條件。合肥市打造區(qū)域性特大城市，首先要壯大體量。改革戶籍吸納人口是關(guān)鍵，而這需要破除戶籍障礙。十八大報告提出：加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，才能減少農(nóng)民；減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民、富裕農(nóng)村，合肥城鄉(xiāng)才能實現(xiàn)全面發(fā)展。目前農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)移戶口。根本辦法是，只有要讓農(nóng)民切身感受到轉(zhuǎn)為城市居民的諸多好處，農(nóng)民市民化進程才會加快。為此，可以先讓進城農(nóng)民無障礙享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇，逐漸消除城鄉(xiāng)居民因身份不同而帶來的現(xiàn)實差距，增強其城鎮(zhèn)歸屬感，以此引導(dǎo)農(nóng)民市民化。

其二，加快改革財政制度。它是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本保證。一是結(jié)合中央省級財政支持，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。二是要統(tǒng)籌使用資金。積極改革政府支農(nóng)投資管理方式，整合涉農(nóng)項目資金，實行統(tǒng)籌分配使用，重點投向美好鄉(xiāng)村建設(shè)。老歐盟采用按基金方式管理農(nóng)村發(fā)展公共資金已有多年經(jīng)驗了，它們的做法值得借鑒。三是要根據(jù)各地實際創(chuàng)新金融支持方式。要繼續(xù)貫徹落實積極財政政策，加大財政支持、風險補償、減免稅費、簡化手續(xù)、加強財政金融服務(wù)等措施，把鼓勵創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項政策落到實處。通過政策支農(nóng)和財政補貼，促進城市資金流向農(nóng)村。市縣政府要采取具體的考核指標，鼓勵、引導(dǎo)乃至干預(yù)等多種方式，引導(dǎo)金融部門參與城鎮(zhèn)化和美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

其三，加快改革土地制度。它是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本保障。土地關(guān)涉農(nóng)民的社會保障，又關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題，更牽涉到農(nóng)民城鎮(zhèn)化。一要加快土地、林地和宅基地“確權(quán)辦證”工作，確保在保護農(nóng)民土地權(quán)益前提下流轉(zhuǎn)土地。二要加快建立失地農(nóng)民利益保障機制。比如征地補償標準要提高、補償形式多元化、人性化等。三是積極推廣合肥市既有的土地整治經(jīng)驗，繼續(xù)實施土地整治，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。鄉(xiāng)村干部要主動作為，為民著想，加快土地流轉(zhuǎn)，推動“三農(nóng)”發(fā)展。

其四，完善就業(yè)制度。它是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的主要因素。要做到全市“一盤棋”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)安排。一要加快縣城和小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力。健全勞動關(guān)系，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移戶口、留住人口、穩(wěn)定發(fā)展。二要開辟農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就業(yè)和公共服務(wù)就業(yè)之路。各縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極行動，抓緊建立人口、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)聯(lián)動機制，搭好人口、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)三者之間交流的橋梁，引導(dǎo)勞動力流向合理、適度和有效，帶動三方良性循環(huán)，促進城鎮(zhèn)化和美好鄉(xiāng)村建設(shè)健康發(fā)展。

3. 以產(chǎn)業(yè)為支撐，促進城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。

一是合理布局產(chǎn)業(yè)，促進人口合理分布。要搶抓當前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、合肥經(jīng)濟圈建設(shè)等政策疊加機遇，合理布局三次產(chǎn)業(yè)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和人口發(fā)展狀況，特大城市應(yīng)該大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)以及教育產(chǎn)業(yè)，以解決就業(yè)問題。合肥主城區(qū)要盡可能為周邊地區(qū)提供高端服務(wù)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)；低端、加工為主的產(chǎn)業(yè)要盡可能地讓位給縣（市）區(qū)。

二是市直屬開發(fā)區(qū)要帶動縣域經(jīng)濟尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)既要頂天立地，如合肥平板顯示、光伏太陽能、公共安全、電子信息、江淮汽車等，又要鋪天蓋地（如浙江小狗經(jīng)濟），比如一般小企業(yè)。要始終圍繞八大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加強產(chǎn)業(yè)鏈招商，培育和壯大產(chǎn)業(yè)集群，不斷提升產(chǎn)業(yè)的科技水平，做大做強現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)；著力引進產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、技術(shù)含量高的企業(yè)和項目，并加大培育。要在市級層面統(tǒng)籌安排各縣市招商引資，防止產(chǎn)生雷同、同質(zhì)化競爭。

三是發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。目前合肥市農(nóng)村人口依然不少，尤其是廬江、長豐、肥東等，要繼續(xù)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余人口，需要大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)不在多，而在強、在優(yōu)、在特色，更在于各級領(lǐng)導(dǎo)善于挖掘！倘若每一個小城鎮(zhèn)都有一個產(chǎn)業(yè)集聚，那么，各地就形成了發(fā)展優(yōu)勢，也就形成了吸引勞動力的強大磁場，城鄉(xiāng)發(fā)展就有了厚實的基礎(chǔ)。

四是把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)打造成一、二、三產(chǎn)業(yè)的結(jié)合體。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)農(nóng)業(yè)，風險很大，效益很差，日益受到農(nóng)民排斥。但是如果加快良種改造，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，把農(nóng)業(yè)打造成一、二、三產(chǎn)業(yè)的結(jié)合體，這樣的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就迸發(fā)出難以想象的發(fā)展前景，并產(chǎn)生令人驚喜的效益。為此，可以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。寧夏中寧市把枸杞產(chǎn)業(yè)打造成世界第一大產(chǎn)業(yè)，變成一、二、三產(chǎn)業(yè)的結(jié)合體，建成一個漂亮的城市。其思路是：先解決市場銷售問題（出口），然后解決品種、種植、加工、創(chuàng)新等問題，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興城，產(chǎn)城共體。以產(chǎn)業(yè)為引擎的城市，就是有效的規(guī)模城市。這種經(jīng)驗，值得合肥市借鑒。

4. 以公共產(chǎn)品為抓手，推進城鄉(xiāng)一體化

一要推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)一體化。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)完備和配套，能提升城鎮(zhèn)發(fā)展的承載力，促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，進而釋放大量勞動力。把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營造優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境結(jié)合起來，更有利于增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，順利實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。政府要義不容辭、想方設(shè)法提供公共產(chǎn)品，做好“兜底民生”。二要推進集鎮(zhèn)和中心村基本公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)均等化是指城鄉(xiāng)居民享受的公共服務(wù)在總體上均等化，并非是將公共服務(wù)延伸到鄉(xiāng)村分布零散的各個住戶。那樣，只會浪費公共資源，延緩美好鄉(xiāng)村建設(shè)。就公共服務(wù)而言，要把集鎮(zhèn)和中心村建設(shè)成為農(nóng)民向往、人口集聚的地方。三要充分調(diào)動民間力量，利用民間資本，發(fā)揮民間作用。采取民辦公助、BT、BOT等方式，盡快改善基礎(chǔ)設(shè)施，積極提供公共服務(wù)。

5. 實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和美好鄉(xiāng)村建設(shè)良性互動

美好鄉(xiāng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)要逐步進入“兩條腿走路”的新階段。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，關(guān)鍵在“城”。其一，關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)。一要盡快將現(xiàn)有廠礦企業(yè)中的本市農(nóng)民工市民化；二要讓農(nóng)民買得起房子，積極吸引本市青壯年農(nóng)民去城鎮(zhèn)就業(yè)并市民化；三要以產(chǎn)業(yè)聚集推動城鎮(zhèn)發(fā)展；四要對合肥主城區(qū)與巢湖主城區(qū)之間實行填充式發(fā)展。合肥市“十二五”規(guī)劃明確指出：把小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點，通過政府推動、體制創(chuàng)新、市場運作的模式，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高綜合配套水平，增強公共服務(wù)功能，推進產(chǎn)業(yè)和人口集聚。這是推進新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。其二，關(guān)于美好鄉(xiāng)村建設(shè)。一要培育新農(nóng)村建設(shè)主體。改革補貼方式，按勞動人口補貼，以激勵4 050人員從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，并吸引熱愛農(nóng)村的青年從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，尤其是農(nóng)業(yè)大縣比如廬江縣；二要發(fā)揮示范點作用，并設(shè)法推廣其成功經(jīng)驗，以形成全面開花之勢；三要嚴格遵照規(guī)劃建設(shè)美好鄉(xiāng)村，并有利于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城鎮(zhèn)化是大勢所趨，勢不可擋。合肥市在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要與建設(shè)美好鄉(xiāng)村實現(xiàn)良性互動，促進雙方共同發(fā)展。對實在不能城鎮(zhèn)化的地方，建成美好鄉(xiāng)村，最終形成生態(tài)文明下的城鎮(zhèn)村共生模式。

到2015年，合肥市城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)體制基本接軌、城鄉(xiāng)空間布局一體、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)社會發(fā)展同步、城鄉(xiāng)社會保障對接。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制基本建立，成為安徽省一體化發(fā)展的先行區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革的示范區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)的樣板區(qū)。真正在合肥市城鄉(xiāng)實現(xiàn)政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)“五位一體”，并早日形成城鄉(xiāng)一體化的美好格局，打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”，進而為實現(xiàn)“中國夢”作出自身應(yīng)有的更大的貢獻。

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The Urban-rural Integration： A "Chinese Dream"

——Taking Hefei， Anhui Province as an Example

Wang Yonglong

（Hefei school of administration，Hefei 238000，China）

Abstract： It is a major task to carry out the urban-rural integration in promoting scientific development and building a well-off society in all-round way. Hefei is fully aware of the significance of the urban-rural integration，makes efforts to clarify three misunderstandings in cognition，actively learns from the successful experiences at home and abroad，and tries to realize the benign interaction of urbanization and the beautiful rural construction based on the reality and with planning as the leading guide，system mechanism as the key，industries as the support，public goods as the starting point in order to build the "Lake City，Innovation Base"with all efforts，and promote the urban-rural integration down to earth.

Key words： Urban-rural Integration；cognition；Hefei；present situation；countermeasures

（責任編輯：張改蘭）