突破“轉(zhuǎn)型陷阱”：提升預(yù)算的建構(gòu)力

[摘 要]當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型面臨著“低能力國家”、“低質(zhì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”、“民主形式主義”、“非理性民粹主義”等諸多陷阱。應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型陷阱的出路在于加快國家建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。預(yù)算不僅是一種效率工具和控制工具，它還是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)國家建構(gòu)、創(chuàng)新公共治理的關(guān)鍵，在突破轉(zhuǎn)型陷阱中發(fā)揮著極為重要的作用。通過“預(yù)算憲則”，可以對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序建構(gòu)；通過預(yù)算的控制與責(zé)任機(jī)制，可以對(duì)政治和社會(huì)秩序建構(gòu)；通過預(yù)算的信息表達(dá)與協(xié)商，可以對(duì)公共理性建構(gòu)。為提升預(yù)算的建構(gòu)力，需要加快相關(guān)制度改革。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算；轉(zhuǎn)型陷阱；建構(gòu)力

[中圖分類號(hào)]F812.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2013）09-0071-05

我國正在經(jīng)歷著人類歷史上前所未有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)型。發(fā)展之中伴隨著利益分化以及諸多的不平衡，由此使未來的轉(zhuǎn)型面臨一些陷阱。只有突破這些陷阱，才能完成從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型任務(wù)。預(yù)算不僅是一種效率工具和控制工具，它還是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)國家建構(gòu)、創(chuàng)新公共治理的關(guān)鍵，在突破轉(zhuǎn)型陷阱中發(fā)揮著極為重要的作用。

一、我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的主要陷阱

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型是一種急劇變化的復(fù)雜過程，呈現(xiàn)出復(fù)合性、整體性、迅速性、兩重性等特征，社會(huì)優(yōu)化與社會(huì)矛盾并生、社會(huì)進(jìn)步與社會(huì)弊病共存。在這種情況下，社會(huì)各界對(duì)未來發(fā)展的路徑及解決現(xiàn)實(shí)問題的思路、方式產(chǎn)生了分歧。面臨諸多社會(huì)思潮和選擇方案，很容易陷入一些陷阱。能否突破這些陷阱，事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。這些陷阱主要表現(xiàn)為：

1. “低能力國家”陷阱

政府作為轉(zhuǎn)型秩序的穩(wěn)定器，對(duì)防止轉(zhuǎn)型失控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序轉(zhuǎn)型起到重要作用。尤其是在我國，由于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型是由政府主導(dǎo)的，政府能力的強(qiáng)弱成為能否有序轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。然而，在轉(zhuǎn)型過程中，卻容易導(dǎo)致“低能力國家”陷阱。其原因在于，一方面，由于轉(zhuǎn)型是一個(gè)新舊交替的過程，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)功能的分化，原有政府結(jié)構(gòu)與功能的變動(dòng)無法與之相適應(yīng)，就會(huì)出現(xiàn)政府在履行諸多基本職能時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重的功能性障礙，導(dǎo)致政府控制能力的減弱。另一方面，隨著發(fā)展和轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，政府的邊界處于變動(dòng)之中，無論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是在社會(huì)領(lǐng)域，都出現(xiàn)了要求政府進(jìn)一步放權(quán)的呼聲。由于我國長(zhǎng)期以來被認(rèn)為是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域擁有較強(qiáng)的權(quán)力，在應(yīng)對(duì)放權(quán)的呼聲中，如果把握不好放權(quán)的內(nèi)容和幅度，就會(huì)造成權(quán)力的失衡與錯(cuò)位，從而削弱了國家能力?！暗湍芰摇毕葳?，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性被打破，政府引導(dǎo)和控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的能力不足，從而使社會(huì)秩序陷入較為混亂的局面。

2. “低質(zhì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”陷阱

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，我國把構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為轉(zhuǎn)型的目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換。有觀點(diǎn)認(rèn)為，只要把資源配置的功能交予市場(chǎng)，由市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，就實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、完成了轉(zhuǎn)換的目標(biāo)。然而，市場(chǎng)是在法制和慣例基礎(chǔ)上運(yùn)行的一種制度，良好的法制、健全的交易制度、明確的交易準(zhǔn)則以及市場(chǎng)主體權(quán)利的保障，都是市場(chǎng)有效發(fā)揮激勵(lì)和配置作用的前提。但是，無論法制的建立與完善，還是慣例、契約精神的培育，絕非一朝一夕完成，而是一個(gè)較長(zhǎng)的制度與文化的構(gòu)造過程。因此，雖然建起了市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的大框架，但這一機(jī)制是不完善的，進(jìn)一步改革和規(guī)范的任務(wù)依然很重。在這種情況下，如果忽視對(duì)制度和文化的建構(gòu)，忽視進(jìn)一步改革的重要性，就會(huì)導(dǎo)致低質(zhì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陷阱，即：雖然市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮主導(dǎo)作用，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)種種弊端，如價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制極不完善，配置的效率低下，甚至造成資源配置的扭曲。低質(zhì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陷阱不僅嚴(yán)重影響發(fā)展的質(zhì)量和潛力，而且容易引發(fā)諸多社會(huì)問題。

3. “民主形式主義”陷阱

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的物質(zhì)生活水平的提高，人們要求政治參與的熱情也隨之提高，特別是在外部一些國家的“示范”與“指導(dǎo)”下，社會(huì)上對(duì)于民主的呼聲日趨強(qiáng)烈。實(shí)現(xiàn)更加充分的民主本無可非議。但不能把民主的形式僅僅局限于西方發(fā)達(dá)國家的范式，將選舉簡(jiǎn)單的等同于民主。當(dāng)前的民主問題，不在于民主形式，而在于民主質(zhì)量，在于政府與社會(huì)之間形成良性的互動(dòng)關(guān)系。如果單純的追求民主的形式，而不重視民主的質(zhì)量，不重視社會(huì)建設(shè)，不把民主建設(shè)建立在自己國家的國情之上，就會(huì)跌入“民主形式主義”陷阱。一些發(fā)展中國家在過去民主浪潮中所帶來的混亂，特別是在近期的阿拉伯世界的民主化浪潮中，一個(gè)又一個(gè)政府不斷癱瘓，并引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，很大程度是由于民主形式主義所造成，因此，值得我們深思。

4. “非理性民粹主義”陷阱

群眾路線是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，傾聽群眾的呼聲、了解并滿足群眾的合理訴求是我們處理事務(wù)的原則。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于各種矛盾的出現(xiàn)，一些矛盾，特別是社會(huì)不公引起的矛盾，容易引發(fā)激進(jìn)觀念，產(chǎn)生非理性民粹主義。特別是在思想趨于多元化的情況下，公眾真正、合理的訴求往往被非理性的要求所掩蓋。非理性民粹主義，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的激進(jìn)與盲從，難以形成一種理想的社會(huì)共識(shí)。如果在政策決策中，一味的呼應(yīng)這種非理性民粹主義的訴求，就會(huì)陷入一種“非理性民粹主義”陷阱。例如，為取悅民眾，應(yīng)對(duì)社會(huì)上福利提升的要求，超越國家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，大搞平均式的福利主義，就很容易陷入“福利主義”的泥潭，使國家陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，勢(shì)必影響國家發(fā)展的可持續(xù)性。

二、應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型陷阱需要加快國家建構(gòu)

應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型陷阱的出路在于加快國家建構(gòu)，在增強(qiáng)國家能力的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，使轉(zhuǎn)型有序、平穩(wěn)。國家建構(gòu)的重點(diǎn)在于以下四個(gè)方面：

1. 確定政府的邊界

亦即合理處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的行為范圍和權(quán)力邊界劃分問題。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府的邊界不是簡(jiǎn)單的定位于“市場(chǎng)失靈”范圍。政府與市場(chǎng)的有機(jī)聯(lián)系以及其作用邊界應(yīng)從社會(huì)再生產(chǎn)和社會(huì)發(fā)展的整體中去理解。政府與市場(chǎng)“兩次融合”于社會(huì)再生產(chǎn)和社會(huì)發(fā)展之中，二者之間呈現(xiàn)多種關(guān)系組合。一方面，作為市場(chǎng)的一個(gè)主體，政府與個(gè)人、企業(yè)等其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，在市場(chǎng)制度下平等參與市場(chǎng)交易。另一方面，作為國家與社會(huì)的管理者，政府在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系中對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)控和必要的補(bǔ)充。在這個(gè)層面上，政府與市場(chǎng)的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是指“政府干預(yù)”與“市場(chǎng)自由”在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中結(jié)合的程度，它主要體現(xiàn)的是一種宏觀層面的關(guān)系。需要依據(jù)形勢(shì)的變化，及時(shí)調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系的形式和內(nèi)容，使其保持一種動(dòng)態(tài)平衡。在社會(huì)領(lǐng)域，隨著社會(huì)的自主性增強(qiáng)，必然要求政府向社會(huì)適當(dāng)放權(quán)，社會(huì)自主管理權(quán)力的增加，意味著政府管理權(quán)力的減少。然而，這種對(duì)立性又是相對(duì)的，政府和社會(huì)組織之間還存在著相互影響、相互滲透的關(guān)系，并在特定條件下相互轉(zhuǎn)化和構(gòu)造。在這種情況下，如何有效的確定二者的邊界，成為社會(huì)領(lǐng)域建構(gòu)的重點(diǎn)和難題。

2. 公共權(quán)力的制約與平衡

不受約束的公共權(quán)力，將會(huì)導(dǎo)致權(quán)力邊界的無限延伸和濫用，損害社會(huì)有機(jī)體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在政府邊界相對(duì)確定的情況下，如果不對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效制約與平衡，將會(huì)出現(xiàn)其對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)權(quán)力的侵蝕，使三者無法處于一種和諧與平衡之中。對(duì)公共權(quán)力的制約與平衡主要表現(xiàn)在三個(gè)層面：其一，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間權(quán)力的制約與平衡；其二，立法、司法與行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力的制約與平衡；其三，社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的制約與平衡。這三個(gè)層面相互連接、補(bǔ)充，構(gòu)成了公共權(quán)力的制約與平衡體系。

3. 公共治理創(chuàng)新

改革的推進(jìn)帶來了國家—社會(huì)的分離，傳統(tǒng)意義上的單向度的管控模式，難以及時(shí)應(yīng)對(duì)二者分離中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，因此，需要實(shí)現(xiàn)公共管理模式的轉(zhuǎn)型，即實(shí)現(xiàn)由“公共管理”到“公共治理”的轉(zhuǎn)變。公共治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、主體間權(quán)力的互相依賴性和互動(dòng)性，有利于發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的比較優(yōu)勢(shì)。它實(shí)質(zhì)上要求公眾的積極參與，使政府與社會(huì)形成良性的互動(dòng)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的“善治”。然而，如果缺乏有效的整合機(jī)制與制度設(shè)計(jì)，就很難發(fā)揮三者的比較優(yōu)勢(shì)，難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)優(yōu)化效應(yīng)，反而會(huì)帶來一些問題。因此，如何公共治理創(chuàng)新，打造符合社會(huì)變化的治理機(jī)制，是國家建構(gòu)的一個(gè)重要內(nèi)容。

4. 社會(huì)共識(shí)與公共理性

改革的推進(jìn)使社會(huì)利益發(fā)生重大調(diào)整，社會(huì)各階層的利益博弈更為明顯，原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、共同受益的共識(shí)逐漸被打破。如何形成新的共識(shí)，不僅有利于化解矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，而且關(guān)系到改革的方向、路線和動(dòng)力。缺乏社會(huì)共識(shí)的改革，難以在深層次上推進(jìn)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)非理性的民粹主義威脅，尤為重要的一點(diǎn)就是構(gòu)建公共理性。以追求個(gè)體利益為目標(biāo)的個(gè)人理性，可能會(huì)導(dǎo)致集體的或公共的非理性。公共理性的缺乏，已經(jīng)成為下一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的重要障礙。只有形成公共理性，才能減少改革的阻力，使改革沿著正確的方向前進(jìn)。

三、預(yù)算在國家建構(gòu)中的作用

在一般意義上，公共預(yù)算通常被理解為政府配置資源或理財(cái)?shù)墓ぞ?。?shí)際上，預(yù)算遠(yuǎn)不僅僅是簡(jiǎn)單地分配政府的財(cái)政資源，更為重要的是可以塑造和構(gòu)建國家制度、社會(huì)公共生活，有助于在政府與社會(huì)之間形成良性互動(dòng)關(guān)系。

通過預(yù)算，一方面，實(shí)現(xiàn)公眾責(zé)任與能力的構(gòu)建，亦即培育公民意識(shí)和公民能力。公民意識(shí)不僅為現(xiàn)代化進(jìn)程提供精神動(dòng)力，而且為國家和社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供倫理秩序、政治秩序和法制秩序基礎(chǔ)。在整個(gè)社會(huì)形成負(fù)責(zé)任的公民意識(shí)，是一個(gè)文明的現(xiàn)代社會(huì)、一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本要求和特征。缺乏公民意識(shí)以及公民能力不足是我國與西方發(fā)達(dá)國家的一個(gè)顯著差距，并且是影響最為深遠(yuǎn)的一個(gè)差距，這不僅與我國取得的巨大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展成就不相匹配，而且已經(jīng)成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的一大障礙。通過預(yù)算公開和預(yù)算參與，有助于打造負(fù)責(zé)任的公民，提升其參與公共管理的的能力。另一方面，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的構(gòu)建，提升政府公信力。解決政府公信力下降的問題，一個(gè)有效的方式就是在提高政府服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，打造一個(gè)透明、負(fù)責(zé)任的政府，即將政府由一個(gè)國家權(quán)力的擁有者提升為公共利益的組織者、保障者。預(yù)算公開和預(yù)算參與改革，有助于以一種集體性的、自覺的理性行為，監(jiān)督或制約政府更好地促進(jìn)和保障公民的權(quán)利和自由，從而促進(jìn)公民與政府以一種合作而不是對(duì)立的心態(tài)來對(duì)待公共事務(wù)和公共管理。這不僅有利于為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展注入新的動(dòng)力，而且有利于促進(jìn)社會(huì)形成共識(shí)。具體而言，預(yù)算在國家建構(gòu)中的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1. 經(jīng)濟(jì)秩序建構(gòu)：預(yù)算憲則

預(yù)算是政府活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上的反映，體現(xiàn)著整個(gè)國家的政策，規(guī)定著政府活動(dòng)的范圍和方向。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府與市場(chǎng)邊界最終要通過預(yù)算的形式予以體現(xiàn)。由于預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家集中性財(cái)政收支計(jì)劃，具有較強(qiáng)約束力。預(yù)算一旦經(jīng)人大批準(zhǔn)予以執(zhí)行，則就具有了法律效力。這種法律效力，實(shí)際上是為政府經(jīng)濟(jì)行為“立法”，起到了“憲則”的作用。經(jīng)濟(jì)權(quán)利的邊界依賴于預(yù)算憲則。通過“預(yù)算憲則”，間接明確政府、市場(chǎng)主體的權(quán)利和行為邊界，有利于防止政府對(duì)市場(chǎng)的不合理介入和過度干擾，從而構(gòu)建一個(gè)合理的經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)，作為公共資源的配置機(jī)制，預(yù)算是一種效率工具。通過對(duì)財(cái)政收入的來源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量的規(guī)定，并通過績(jī)效預(yù)算、零基預(yù)算等方法，有利于提高公共資源的配置效率。

2. 政治和社會(huì)秩序建構(gòu)：預(yù)算的控制與責(zé)任機(jī)制

預(yù)算對(duì)政治和社會(huì)秩序建構(gòu)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是有利于打造責(zé)任政府與責(zé)任公民。政治責(zé)任的關(guān)鍵在于公開，任何監(jiān)督都不如公開有益，預(yù)算信息公開和預(yù)算參與對(duì)于將公眾由普通群眾提升為負(fù)責(zé)任的公民，將政府由一個(gè)國家權(quán)力的擁有者提升為公共利益的組織者、保障者，起到非常積極的作用，即一方面打造負(fù)責(zé)任的政府；另一方面打造負(fù)責(zé)任的公民。二是有利于增強(qiáng)對(duì)政府行為的控制。從某種程度上而言，預(yù)算是對(duì)政府行為的控制（管理）過程，有利于拓展公共控制，提高立法和執(zhí)行合作，提升行政和管理效率。預(yù)算對(duì)政府行為的控制又可分為兩個(gè)層面，一方面是縱向控制，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制；另一方面是橫向控制，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的相互制衡。三是有利于社會(huì)矛盾的分解，促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。預(yù)算在政府與社會(huì)之間，起到一種物質(zhì)中介關(guān)系。通過這一中介，對(duì)公共資源做出合理的安排，有利于分解社會(huì)矛盾，使社會(huì)矛盾由剛性轉(zhuǎn)為柔性，從而在政府與社會(huì)之間形成良性的互動(dòng)關(guān)系，保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

3. 公共理性建構(gòu)：預(yù)算的信息表達(dá)與協(xié)商

公共理性的建構(gòu)，要求導(dǎo)入一種程序，這種程序能夠清晰、明確反映審慎思考、符合社會(huì)發(fā)展要求的各種合理的偏好，并將這些偏好整合成符合公共利益的集合偏好，而預(yù)算恰是符合這種要求的程序。當(dāng)然，前提是需要對(duì)預(yù)算的形成程序進(jìn)行改革，并在實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息公開的基礎(chǔ)上，逐步推行預(yù)算的協(xié)商與參與。通過預(yù)算的信息表達(dá)與協(xié)商，可以轉(zhuǎn)變私人觀念，并提高其參與公共事務(wù)管理的能力，在公共生活中形成一種開放的、充滿活力的“意見形成”過程，以理性的表達(dá)方式來代替利益的表達(dá)方式，形成一種公共文化，進(jìn)而使預(yù)算在各方權(quán)力的制衡下，通過追求激勵(lì)相容（共融）與公共利益，逐漸走向公共理性。

四、提升預(yù)算建構(gòu)力的改革建議

從我國在現(xiàn)實(shí)來看，預(yù)算的內(nèi)在價(jià)值和作用仍未充分顯現(xiàn)，深化預(yù)算改革勢(shì)在必然。為提升預(yù)算的建構(gòu)力，需要做好以下幾個(gè)方面：

1. 以預(yù)算為政治生活的核心，提升預(yù)算相關(guān)部門的地位

預(yù)算不僅僅是政府理財(cái)?shù)募夹g(shù)問題，更是一個(gè)權(quán)力問題和政治問題。公共預(yù)算的建構(gòu)力的發(fā)揮程度與人們的觀念和預(yù)算相關(guān)部門的政治地位有關(guān)。長(zhǎng)期以來，許多人將政府預(yù)算看作普通的政府收支計(jì)劃，將主管預(yù)算工作的財(cái)政部門看作是政府的“會(huì)計(jì)”。在這種理念下，預(yù)算只是政府核算的工具，與此相適應(yīng)，對(duì)財(cái)政部門的理解還是停留在“賬房先生”的程度，導(dǎo)致財(cái)政部門地位的弱化。發(fā)揮預(yù)算的建構(gòu)作用，首先要破除這種理念，將公共預(yù)算作為政治生活的核心，放在更加重要的位置，發(fā)揮其在整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的政策導(dǎo)向作用。同時(shí)，突出預(yù)算相關(guān)部門的地位，增強(qiáng)其權(quán)威和約束力，通過形成合理的預(yù)算關(guān)系，進(jìn)而規(guī)范、約束相關(guān)部門的活動(dòng)。

2. 重構(gòu)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成有效的制約與平衡機(jī)制

重構(gòu)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是在預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督之間形成有效的制約和平衡機(jī)制。從預(yù)算權(quán)力配置的大框架上來看，我國對(duì)預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)部門的權(quán)限作了明確的劃分，但在實(shí)際權(quán)力行使中，卻存在人大權(quán)力多流于形式、預(yù)算權(quán)力碎片化、權(quán)力與責(zé)任非對(duì)稱性等問題。重構(gòu)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，首先，要處理好黨委、人大和政府間的預(yù)算關(guān)系。黨委決定預(yù)算的原則、方針、重點(diǎn)等宏觀性問題，人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行審議和監(jiān)督，政府根據(jù)黨委的預(yù)算指導(dǎo)方針編制政府預(yù)算。其中，最為重要的是進(jìn)一步明確人大的審議和監(jiān)督權(quán)，完善審議和監(jiān)督模式與程序，增強(qiáng)其控制能力。其次，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政部門與各個(gè)支出部門之間的權(quán)力關(guān)系，防止預(yù)算權(quán)力的碎片化。維護(hù)財(cái)政部門對(duì)各支出部門在預(yù)算審查領(lǐng)域的權(quán)威，建立制度化的分配資金方式，減少非正式的預(yù)算權(quán)力的影響，改進(jìn)資源配置效率。此外，建立財(cái)政責(zé)任的問責(zé)機(jī)制，解決權(quán)力與責(zé)任的非對(duì)稱性。

3. 進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算的統(tǒng)一，提高控制的質(zhì)量

實(shí)行預(yù)算的統(tǒng)一，是提升預(yù)算建構(gòu)力和控制質(zhì)量的前提。推動(dòng)預(yù)算的統(tǒng)一，著力做好三個(gè)方面：一是統(tǒng)一財(cái)力，即將現(xiàn)有政府收支全部納入預(yù)算。不僅要把預(yù)算外資金裝進(jìn)“籠子”，而且要真正做到收支脫鉤，統(tǒng)一納入預(yù)算、統(tǒng)籌使用。二是統(tǒng)一分配。只有將全部財(cái)政資金的分配權(quán)集中到一個(gè)預(yù)算機(jī)構(gòu)，由其來統(tǒng)籌安排資金，才能真正的達(dá)到以預(yù)算控制行政的目的。但從我國現(xiàn)實(shí)看，將全部財(cái)政資金完全由財(cái)政部門分配，還存有相當(dāng)大的難度。這不僅受制于部門利益的掣肘，也受制于財(cái)政部門的技術(shù)條件。這就需要采取循序漸進(jìn)的方式，優(yōu)化編制程序，建立與有關(guān)預(yù)算單位的協(xié)作機(jī)制，逐漸改變預(yù)算分配權(quán)分散的問題。三是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)預(yù)算體系。我國的預(yù)算體系由公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成。由于這四大預(yù)算的功能定位、收支范圍以及管理等方面存在明顯差異，因此，應(yīng)保證其相對(duì)獨(dú)立性。但為了全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)，必須做好它們之間的有機(jī)銜接，在此基礎(chǔ)上，納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”。

4. 完善預(yù)算公開制度，逐步提高財(cái)政透明度

從更深層次上而言，預(yù)算公開不僅是完善社會(huì)主義民主制度以及保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提和基礎(chǔ)，而且是實(shí)現(xiàn)公眾責(zé)任和政府責(zé)任雙重構(gòu)建的有效手段。今后，應(yīng)按照循序漸進(jìn)原則，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)預(yù)算信息公開工作，注重防范各種風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)與其他改革的協(xié)調(diào)和配合。從近期操作來看，應(yīng)以細(xì)化預(yù)算編制、統(tǒng)一預(yù)算公開的形式和內(nèi)容為重點(diǎn)，完善法律基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)，構(gòu)建責(zé)權(quán)分明的公開主體體系，防范分配性風(fēng)險(xiǎn)，合理界定信息公開和免除公開的范圍，完善公開方式，滿足公眾的信息需求，把基礎(chǔ)工作做扎實(shí)，使預(yù)算信息公開在法律和制度框架內(nèi)規(guī)范、有序推進(jìn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)而言，應(yīng)將預(yù)算信息公開放在整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的大環(huán)境中統(tǒng)籌考慮，與其他預(yù)算改革、政府管理和決策體制改革以及社會(huì)管理改革等結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息公開的深層次目標(biāo)。公開只是透明的必要條件，不是充分條件。透明要求公開，但公開未必透明，因此，要在完善預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，采取相關(guān)措施，逐步提高財(cái)政透明度。例如，建立健全政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，全面、完整地反映和披露政府的財(cái)務(wù)狀況；調(diào)整預(yù)算科目，建立有利于反映政府收支全貌和履行職能獲得的詳細(xì)情況的收支分類體系和預(yù)算報(bào)告制度；做好財(cái)政支出的績(jī)效管理，提高財(cái)政支出的透明度。

5. 構(gòu)建符合我國國情的預(yù)算協(xié)商與參與機(jī)制，推動(dòng)公共治理創(chuàng)新

缺乏公共的協(xié)商、參與和監(jiān)督，也是我國預(yù)算構(gòu)建力不強(qiáng)的一個(gè)原因。黨的“十八大”報(bào)告提出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！鳖A(yù)算的協(xié)商與參與，無疑將成為社會(huì)主義協(xié)商民主制度的重要內(nèi)容。預(yù)算的協(xié)商與參與能夠?qū)崿F(xiàn)代議制民主和直接民主的結(jié)合，有利于解決代議制民主的弊端。預(yù)算的協(xié)商與參與是治理層面的一次延伸，體現(xiàn)的是政府與社會(huì)共同治理的理念，可以促使從傳統(tǒng)的“單一控制”取向轉(zhuǎn)為“多種控制”與“社會(huì)協(xié)商參與”并舉的公共治理。根據(jù)我國的政治體制特點(diǎn)，應(yīng)構(gòu)建“體制內(nèi)協(xié)商”與“體制外參與”有機(jī)結(jié)合的預(yù)算協(xié)商與參與機(jī)制。在體制內(nèi)，以政協(xié)為核心構(gòu)筑協(xié)商參與平臺(tái)；在體制外，政府、社會(huì)組織、專家與普通公眾相互協(xié)作，在政府的指導(dǎo)下搭建協(xié)商參與平臺(tái)。協(xié)商與參與的效果，取決于協(xié)商與參與的方式、公眾的參與度、協(xié)商的范圍以及參與主體的素質(zhì)。協(xié)商與參與的形式應(yīng)是靈活多樣的，中央與地方以及地方各級(jí)的協(xié)商與參與方式應(yīng)符合差異性、多樣性特點(diǎn)，與各自實(shí)際密切結(jié)合，以便發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提高預(yù)算的運(yùn)行質(zhì)量。

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On the Ways to Breakthrough "Transition Traps"： Promoting Budget's Construction Capacity

Chen Long

（Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，Beijing 100142，China）

Abstract： Nowadays，China's economic-social development and transformation confront a lot of traps such as "low capacity country"，"low quality market economy"，"democratic formalism"，"irrational populism" and so on. The way to breakthrough these traps lies in the acceleration of state building and in the benign interaction between government and market， government and society. Budget is not only an efficiency tool and control tool， it is also the key for modern society to realize the state building and to innovate the public governance. Budget plays an extremely important role in overcoming the transition traps. Constitutional budgeting helps the construction of economic order. Budgetary control and accountability mechanism help the construction of political and social order. Budget information representation and consultation help the construction of public rationality. In order to enhance the construction capacity of budget， it is necessary to speed up relative system reforms.

Key words： budget； transition traps； construction capacity

（責(zé)任編輯：李 萌）