外部性與政府適度干預(yù)：漓江上游水源林治理中的政策框架設(shè)計(jì)

王瑩

摘 要：在漓江上游水源林治理中存在的主要問題是水源林綜合保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨教岣咧g的矛盾。水源林作為一種特殊的公共物品，由于其外部性極強(qiáng)，政府必須進(jìn)行適度干預(yù)。通過不斷深化林權(quán)改革和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等制度創(chuàng)新，有利于漓江流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：外部性；政府干預(yù)；產(chǎn)權(quán)；交易成本；生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）09-0086-03

漓江不僅是桂林旅游的精魄所在，它還是桂林城市供水的命脈。能否妥善解決漓江水資源的儲備問題，更是茲事體大。作為漓江的主要發(fā)源地，貓兒山的水流量占據(jù)了漓江總水量的52%，在涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)流域徑流量等方面發(fā)揮了重要作用。研究表明，貓兒山五種林型水源涵養(yǎng)能力順序?yàn)殍F杉林、水青岡林、高山矮林、人工闊葉林、毛竹林，鐵杉林的綜合水源涵養(yǎng)功能最高，毛竹林的最低，鐵杉林強(qiáng)大的水源涵養(yǎng)功能是漓江源的重要保證[1]。然而，近年來，漓江上游水源林面積急劇下降，森林水文效能大幅度減退，特別是近年來貓兒山腳下農(nóng)民大量把原本有良好儲水功效的常綠闊葉林砍伐，重新種上經(jīng)濟(jì)效益高的毛竹林等速生林，更是間接影響了貓兒山地區(qū)的水土涵養(yǎng)能力，這對漓江水位的逐年下降無疑是雪上加霜。生態(tài)環(huán)境問題參伍錯(cuò)綜，表面上看是人類社會經(jīng)濟(jì)活動的副產(chǎn)品，實(shí)際上是人與人、人與自然、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益互為沖突的輸出結(jié)果。在對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入不造成負(fù)面影響的前提下，恢復(fù)漓江上游水源林區(qū)的生態(tài)功能，已成為迫在眉睫的工作。

一、外部性問題的提出及其理論溯源

經(jīng)濟(jì)學(xué)上認(rèn)為，外部性是市場失靈的核心，外部性現(xiàn)象引發(fā)人際沖突與社會矛盾，常常導(dǎo)致一種非最優(yōu)的資源配置。經(jīng)濟(jì)的外部性概念是由劍橋大學(xué)的庇古和馬歇爾在20世紀(jì)初提出的。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)亙古不衰的話題，外部性是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要范疇，也是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重點(diǎn)研究對象。庇古稅和科斯手段為解決外部性問題提供了重要的理論基礎(chǔ)。

庇古認(rèn)為：外部效應(yīng)是由于邊際私人成本與邊際社會成本、邊際私人收益與邊際社會收益的背離造成的，外部性產(chǎn)生的原因在于市場失靈，市場機(jī)制已不能靠自身運(yùn)行達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，此時(shí)必須通過政府來干預(yù)解決?！氨庸哦悺敝荚谕ㄟ^補(bǔ)貼和征稅的方式實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，對于正的外部影響政府應(yīng)予以補(bǔ)貼，對于負(fù)的外部影響應(yīng)施以罰款，以使外部性生產(chǎn)者的私人成本等于社會成本，從而提高社會整體福利?？扑乖谂薪梃b庇古理論的基礎(chǔ)上提出了自己的觀點(diǎn)，他認(rèn)為外部性實(shí)際上是產(chǎn)權(quán)界定不清所導(dǎo)致的，倘若產(chǎn)權(quán)界定清晰并能進(jìn)行自由交易，那么市場自身就能解決外部性問題。外部性表面上看是產(chǎn)權(quán)問題，實(shí)質(zhì)上是交易費(fèi)用過高所致。因此，要解決外部性問題，關(guān)鍵在于降低交易費(fèi)用。

二、負(fù)外部性：漓江上游水源林治理困境的發(fā)生機(jī)理

（一）效益的公共性使得漓江上游水源林治理面臨“搭便車”現(xiàn)象

漓江上游水源林是一項(xiàng)典型的公共物品，其基本特征是效益的公共性和正外部性。水源林在保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣等方面發(fā)揮了諸多功效。這種物品一旦被生產(chǎn)出來，沒有任何一個(gè)人可以排除在享受它帶來的利益之外，因此也時(shí)常導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。極強(qiáng)的正外部性，加之水源林產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益很難通過貨幣形式在市場上體現(xiàn)出來，使得私人缺乏生產(chǎn)和提供這類公共物品的動力。即使這種生態(tài)效益和社會效益能夠以貨幣形式度量出來，也很難保證投資者和經(jīng)營者在短期內(nèi)收回成本和獲取收益，因?yàn)樗戳炙a(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益在很大程度上具有間接性、長期性的特點(diǎn)。假如這種效益在短期內(nèi)得不到直接補(bǔ)償，私人供給公共物品就很可能是無利可圖的，這樣私人就不可能參與公共物品的生產(chǎn)與提供。由于私人收益小于社會收益，長期以往，市場主體的逐利本性便使得當(dāng)?shù)鼐用駟适Я死^續(xù)保護(hù)水源林的動力。效益的公共性和外部性，決定了漓江上游水源林不能或不能有效通過市場機(jī)制由私人來提供。

（二）市場主體的逐利本性催生了新的負(fù)外部效應(yīng)

建國以來，國家不斷加強(qiáng)對漓江上游水源林的保護(hù)工作，目前，上游已先后建成貓兒山國家級自然保護(hù)區(qū)、海洋山和青獅潭兩個(gè)水源林保護(hù)區(qū)，漓江上游水源林保護(hù)工作取得了一定成效。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水源林的保護(hù)與利用引起的矛盾愈發(fā)尖銳。水源林雖然具有生態(tài)保護(hù)功能，但對生產(chǎn)者而言并無利益驅(qū)動的內(nèi)在機(jī)制。漓江下游靠江吃飯的旅游產(chǎn)業(yè)或?qū)旖杏盟枨蟮娜巳?，雖然長期承受漓江的的恩澤，但是市場機(jī)制并不具備對上游水源林區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，當(dāng)上游生態(tài)良好時(shí)，市場機(jī)制并不能給予肯定，現(xiàn)行政策對保護(hù)水源林的行為主體予以補(bǔ)償?shù)牧Χ纫草^弱。上游居民在“自利理性”精神的驅(qū)動下，將部分集體或個(gè)人所有的公益林砍伐，重新種上經(jīng)濟(jì)效益高的毛竹林，也就不難理解這些行為了。近年來，毛竹林的種植面積有逐年擴(kuò)張之勢，農(nóng)民在自身獲益的同時(shí)不自覺地給他人造成了影響。由于鐵杉林等原始闊葉林減少、水土涵養(yǎng)功能減弱，漓江源頭水資源儲備量下降，導(dǎo)致漓江流于的水位和水量不足，影響了漓江游客賞玩的興致，影響了城市用水的需求，而這種影響恰恰又是負(fù)面性質(zhì)的，即農(nóng)民的改種植行為催生了負(fù)外部效益。

（三）水源林產(chǎn)權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定性脆弱加劇了治理困境

產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，只有明晰產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并由此獲利。但是，水源林具有自然資源的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，存在天然模糊和不完整的特征；產(chǎn)權(quán)的不可分割性，使水源林的保護(hù)和治理主體無法由此獲利，這就使得保護(hù)和治理活動失去了市場的支持，市場失靈在所難免。羅慧等人認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境資源由于不可分割性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)難以界定或界定成本很高，而通過市場力量提供的環(huán)境質(zhì)量和數(shù)量的公共物品一般嚴(yán)重不足，由于外部性、信息不對稱、存在交易費(fèi)用，市場的自發(fā)運(yùn)行往往偏離理想中的最佳效益點(diǎn)，從而易產(chǎn)生類似“公地悲劇”的市場失靈。在當(dāng)前的資源產(chǎn)權(quán)所有制結(jié)構(gòu)下，前文所述的上游居民的經(jīng)濟(jì)行為在事實(shí)上產(chǎn)生了外部性，“對資源有控制權(quán)的人并不直接和按比例地收益或受損于自身行為；而受損（益）的人又通常不能根據(jù)自己利益對資源做出直接反應(yīng)行為，原因在于對資源的收益權(quán)或承擔(dān)損失的責(zé)任總是與資源的控制權(quán)相分離，正是這種分離導(dǎo)致外部不經(jīng)濟(jì)，其實(shí)質(zhì)是私人成本的社會化”[2]。

水源林產(chǎn)權(quán)責(zé)權(quán)利關(guān)系缺乏長期的穩(wěn)定性，穩(wěn)定性脆弱又主要存在以下目標(biāo)沖突：政府積極治理和當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c程度不高的矛盾，退耕、封育或生態(tài)投資與居民作為理性經(jīng)濟(jì)人追求利益最大化的矛盾，生態(tài)環(huán)境外部性與農(nóng)戶“不患貧而患不均”的小農(nóng)意識之間的矛盾，生態(tài)環(huán)境效益長期性與農(nóng)戶追求短期經(jīng)濟(jì)效益的矛盾[3]，這些因素造成了漓江上游水源林治理的市場失靈困境。

三、化解外部性問題的政策框架設(shè)計(jì)：漓江上游水源林治理中的政府責(zé)任

在政府適度干預(yù)的過程中，新的政策框架需要納入提高農(nóng)戶自主行動能力并推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營的制度機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)資源的高效利用。通過不斷深化林權(quán)改革和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等制度創(chuàng)新，由經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的下游地區(qū)“反哺”上游地區(qū)，對漓江上游水源林區(qū)的生態(tài)保護(hù)努力和機(jī)會成本予以相應(yīng)的補(bǔ)償，不僅是生態(tài)正義和環(huán)境公平的體現(xiàn)，而且是漓江流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)形成良性循環(huán)的客觀需要。

（一）深化科學(xué)合理的林權(quán)改革

要想克服水源林治理中的市場失靈，首先需要政府界定水源林區(qū)的生態(tài)產(chǎn)權(quán)。按照產(chǎn)權(quán)學(xué)派的觀點(diǎn)，明確的林地承包經(jīng)營權(quán)將有利于農(nóng)戶保護(hù)自身所擁有的森林資源。雷新途、石道金認(rèn)為，解決生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)困境的基礎(chǔ)在于界定清晰的生態(tài)產(chǎn)權(quán)邊界，并以此為基礎(chǔ)優(yōu)化生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)配置和維護(hù)生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)制度，從而提高生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)效率。一般來說，涉及國家整體生態(tài)保護(hù)的森林、生態(tài)草地、水源林、瀕危動植物資源其生態(tài)產(chǎn)權(quán)，仍然應(yīng)該由國家掌控。蔡晶晶通過分析“分山到戶”和“共有產(chǎn)權(quán)”兩種模式，指出無論是產(chǎn)權(quán)“配置”或“統(tǒng)合”，都無法保證我國森林資源的永續(xù)發(fā)展。在林權(quán)體系不穩(wěn)定的情況下，資源使用者都尋求短期利益的最大化，他們對森林的經(jīng)濟(jì)功能重視程度遠(yuǎn)超過生態(tài)功能，強(qiáng)調(diào)毛竹林等速生林帶來的短期效益，舍棄了原生天然林的長期生態(tài)服務(wù)效益。因此，如何建立起內(nèi)生的、能夠符合更大群體利益的自我約束機(jī)制，將是林權(quán)改革必須重視的問題。

（二）推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，采取生態(tài)補(bǔ)償政策

類似漓江上游水源林這樣的主要提供非物質(zhì)性服務(wù)的生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)服務(wù)物化程度低，界定產(chǎn)權(quán)的信息、執(zhí)行和交易費(fèi)用非常高；即使是在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，其交易成本仍然是巨大的，通過科斯手段難以有效解決外部效應(yīng)。此時(shí)，可以選擇生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，“通過對損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（或補(bǔ)償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵(lì)損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的”[4]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以有效反哺漓江上游水源林地區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的財(cái)政減少，補(bǔ)償當(dāng)?shù)匾虬l(fā)展方式和發(fā)展項(xiàng)目受到一定限制而衍生的機(jī)會成本。由于“市場失靈”的存在，在漓江上游水源林的治理工作中，政府要主動承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償和利益協(xié)商的職責(zé)，按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，受益對象明確的，由受益者補(bǔ)償，受益對象模糊的，由政府補(bǔ)償。

1.明確漓江上游水源林生態(tài)補(bǔ)償主客體是前提

運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對如何治理漓江上游水源林進(jìn)行探討，必須明確以下問題：生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w為中央及地方各級政府，生態(tài)補(bǔ)償客體為法律法規(guī)、政策實(shí)施過程中的各種利益相關(guān)者，地區(qū)范圍內(nèi)主要包括漓江上游水源林的當(dāng)?shù)鼐用?、與漓江密切相關(guān)的旅游業(yè)直接或間接從業(yè)人員、“共飲漓江水”的工農(nóng)業(yè)或生活用水需求者等。一國范圍內(nèi)，生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)者（補(bǔ)償接受者）為漓江上游區(qū)域內(nèi)居民，生態(tài)服務(wù)受益者（補(bǔ)償支付者）為全國公民。

2.建立健全漓江上游森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度是關(guān)鍵

近年來，中央政府和廣西區(qū)政府相繼出臺了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》《廣西壯族自治區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等政策文件，對生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制等方面做出了具體規(guī)定。要提高對水源林生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動上游地區(qū)保護(hù)水源林的積極性。在明確漓江上游水源林生態(tài)補(bǔ)償方案的過程中，政府要積極鼓勵(lì)各方利益主體及專家學(xué)者的廣泛參與，“綜合選用不同的研究方法，按照生態(tài)服務(wù)價(jià)值、資本成本、時(shí)間成本、機(jī)會成本等內(nèi)容，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的特征、所提供的服務(wù)功能、所處區(qū)域的特點(diǎn)”[5]，將生態(tài)服務(wù)價(jià)值計(jì)算結(jié)果結(jié)合公眾聽證，制定出符合實(shí)際、操作性強(qiáng)的分配標(biāo)準(zhǔn)。

3.推進(jìn)漓江上游水源林生態(tài)補(bǔ)償融資是核心

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以國家公共補(bǔ)償為主，并結(jié)合部分市場化補(bǔ)償方式。當(dāng)前我國的生態(tài)補(bǔ)償融資渠道主要有三種形式：一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，二是專項(xiàng)基金，三是征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅（費(fèi)）。在漓江上游水源林的治理中，必須突破水源林保護(hù)區(qū)的保護(hù)困境，提高保護(hù)效益，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償融資，以資金和經(jīng)費(fèi)為核心，以生態(tài)補(bǔ)償為突破口，以效益為紐帶，建立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級聯(lián)動的保護(hù)機(jī)制。

漓江上游水源林生態(tài)補(bǔ)償融資可以通過以下途徑推進(jìn)：首先，政府對源區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，建立和完善漓江上游水源林生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對源區(qū)居民實(shí)行資金補(bǔ)償或?qū)嵨镅a(bǔ)償；其次，要完善轉(zhuǎn)移支付的方式，設(shè)計(jì)和調(diào)整稅收返還的方式和力度，簡化轉(zhuǎn)移支付形式，合理分配轉(zhuǎn)移支付支出的使用方向。具體而言，政府可以根據(jù)下游靠漓江發(fā)展旅游業(yè)的地區(qū)，根據(jù)下游地區(qū)的GDP與源區(qū)的GDP的差距，每年從其旅游業(yè)的純收入中抽取一定比例的資金作為源區(qū)居民的補(bǔ)償資金和源區(qū)生態(tài)保護(hù)工作的資金，以縮小下游地區(qū)民眾與源區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)差距。[6]還可以從設(shè)立漓江上游水源林專項(xiàng)保護(hù)基金入手，按漓江供水量每噸0.01-0.02元計(jì)，從漓江下游地區(qū)使用的生活、工業(yè)用水工程中按一定比例繳納水資源保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)，在每年年底一次性將本年度收繳的資金劃入專項(xiàng)資金賬戶，用于漓江上游水源林保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)生活垃圾處理、生活污水處理、自然生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)科研等項(xiàng)目的補(bǔ)助。此外，還可以通過發(fā)行低于一般利息的生態(tài)債券或發(fā)行生態(tài)彩票，作為源區(qū)補(bǔ)償資金的部分補(bǔ)充。

4.強(qiáng)化漓江上游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制科學(xué)管理是根本

在漓江上游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中，要“鼓勵(lì)構(gòu)建跨部門的源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的管理機(jī)構(gòu)，由林業(yè)部門、土地管理部門、環(huán)保部門等”聯(lián)合行動，各司其職，確保中央和地方政府下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金或下游對上游支付的補(bǔ)償金落到實(shí)處，“對源區(qū)的各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償效果進(jìn)行監(jiān)測，并及時(shí)向公眾公布”[6]，接受社會監(jiān)督，不斷進(jìn)行工作調(diào)整和改進(jìn)，增加管理的科學(xué)度、透明度和法治度。

（三）以可持續(xù)發(fā)展觀為行動指南進(jìn)行公共政策創(chuàng)新

政府要在可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下開展漓江上游水源林治理活動。要以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，高起點(diǎn)制定生態(tài)功能總體規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)生態(tài)和可持續(xù)社會的相互融合。一要認(rèn)真實(shí)施漓江上游功能區(qū)劃，以保護(hù)漓江及其沿岸生態(tài)環(huán)境為前提，嚴(yán)格控制開發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度。二要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與管制，要對沿江地區(qū)水源林等資源實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境監(jiān)測，嚴(yán)守“生態(tài)紅線”。三要完善基層環(huán)保工作機(jī)制，加快落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保職責(zé)，積極推行“環(huán)保網(wǎng)格化”管理。四要加強(qiáng)環(huán)保宣傳引導(dǎo)，提高廣大群眾對政府環(huán)保工作的認(rèn)同，促進(jìn)生態(tài)文明理念的普及。五要正確引導(dǎo)企業(yè)和社會的發(fā)展與消費(fèi)，完善政府、企業(yè)與公民社會在漓江上游水源林治理上的多元參與和良性互動。

外部性獨(dú)立于市場機(jī)制之外，外在效應(yīng)不能通過市場機(jī)制自動消除或化解，往往需要借助市場之外的力量——政府予以矯正。然而，政府在消除外部效應(yīng)的同時(shí)，也會因其維護(hù)公共利益的干預(yù)行為產(chǎn)生新的外部性問題。因此，政府干預(yù)市場的準(zhǔn)則應(yīng)該是尋求公平與效益之間的適度平衡。由于時(shí)間有限，相關(guān)研究有待進(jìn)一步深入。

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（責(zé)任編輯 王文江）