中國農(nóng)民工住房問題的歷史與現(xiàn)狀

董 昕

(中國社會科學院 城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京 100028)

一、問題的提出

中國的農(nóng)民工住房問題是近幾年來的新興研究領域。對中國農(nóng)民工住房問題的研究呈現(xiàn)出兩大特點:一是研究內(nèi)容以現(xiàn)狀為主;二是研究層面以個別城市為主。研究內(nèi)容以現(xiàn)狀為主，多采用從現(xiàn)狀分析到成因分析再到政策建議的研究模式[1－2]。研究層面以個別城市為主，如梅洪常等對重慶市農(nóng)民工進城在就業(yè)、安居方面現(xiàn)狀的調(diào)查與分析[3];馬萬里和陳瑋對杭州農(nóng)民工基本住房狀況的調(diào)查分析[4];張智對北京市農(nóng)民工住房情況的調(diào)查研究[5];農(nóng)民工城市貧困項目課題組對北京、廣州、南京和蘭州的調(diào)查研究，具體涉及農(nóng)民工在務工城市的住房狀況以及工資水平等影響因素[6]。這主要基于兩方面的原因:一方面是官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)不支持，另一方面是非官方調(diào)查規(guī)模小、持續(xù)難。農(nóng)民工的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可謂十分匱乏，尤其是全國層面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，國家統(tǒng)計局在2008年底才建立了農(nóng)民工統(tǒng)計監(jiān)測調(diào)查制度。學者自行組織的調(diào)研由于人力物力等的限制規(guī)模較小，往往局限于個別城市的農(nóng)民工住房情況，而且難以長期跟蹤調(diào)查。這在某種程度上也造成了對中國農(nóng)民工問題的研究缺乏歷史發(fā)展脈絡的分析和全國宏觀層面的把握，而這正是解決農(nóng)民工住房問題不可或缺的基礎性研究。本文以歷史視角和全國層面為側(cè)重點，通過對文獻數(shù)據(jù)的挖掘、相關政策的梳理、大規(guī)模調(diào)查的分析以及邏輯推演，來研究中國農(nóng)民工住房問題的歷史與現(xiàn)狀。

二、中國農(nóng)民工住房問題的發(fā)展歷程

農(nóng)民工住房問題的產(chǎn)生與變化，一方面與農(nóng)民工群體的發(fā)展息息相關，另一方面也與城鎮(zhèn)住房市場的發(fā)展密不可分。

中國農(nóng)民工群體的產(chǎn)生與發(fā)展是伴隨著中國宏觀經(jīng)濟制度的變遷和微觀經(jīng)濟發(fā)展的需求而進行的，中國農(nóng)民工的發(fā)展歷程也隨著一些標志性政策或事件的發(fā)生而呈現(xiàn)出階段性的特征。中國農(nóng)民工作為一個社會群體出現(xiàn)在1978年改革開放以后，發(fā)展至今已有30多年的歷史，其間經(jīng)歷的關鍵性節(jié)點主要有三個:其一，是1992年鄧小平的南巡講話;其二，是1997年的東南亞金融危機;其三，是2004年“民工荒”現(xiàn)象在全國出現(xiàn)。以這些標志性的政策或事件為關鍵節(jié)點，可以將農(nóng)民工的發(fā)展歷程劃分為四個階段:1978—1991年，農(nóng)民工的初步發(fā)展階段;1992—1996年，農(nóng)民工的快速發(fā)展階段;1997—2003年，農(nóng)民工的緩慢發(fā)展階段;2004年至今，農(nóng)民工的公平發(fā)展階段。

從1978年改革開放至今三十多年的時間，中國城鎮(zhèn)住房市場的發(fā)展經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。其間，有兩個關鍵性的節(jié)點:一是1998年住房分配貨幣化改革，二是2007年保障性住房被重新賦予重要地位。這兩個關鍵性的節(jié)點將中國城鎮(zhèn)住房市場的發(fā)展劃分為三個階段:即1978—1997年的住房由福利分配向市場配置的過渡階段，1998—2006年的住房高度市場化階段，以及2007年至今的加強政府住房保障階段。農(nóng)民工是城鎮(zhèn)低收入群體的重要組成部分，農(nóng)民工的住房問題是城鎮(zhèn)住房領域的重要問題，農(nóng)民工住房問題產(chǎn)生與變化的階段性特征也基本同城鎮(zhèn)住房市場的發(fā)展階段相一致。

農(nóng)民工的住房問題的階段性變化特征從當時學者或政府部門調(diào)查的結(jié)果也可以得到印證，雖然不同的學者和政府部門采用的調(diào)查方法存在著差異，但是卻仍然可以反映出不同階段農(nóng)民工住房問題的一些共性。

1.住房市場化過渡階段(1978—1997年)，農(nóng)民工的住房問題并不突出，政策基本空白

1978—1997年，是中國城鎮(zhèn)住房從福利分配向市場配置過渡的階段，也是農(nóng)民工群體的初步發(fā)展階段和快速發(fā)展階段。這一階段，農(nóng)民工的住房問題并不突出，農(nóng)民工的相關政策仍然聚焦于能否進城、能否留城方面，住房方面的政策很少。這一方面是由于“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工大多可以回鄉(xiāng)居住，而“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工大多由雇主提供“包吃包住”的住宿條件，住房支出普遍較低;另一方面是由于農(nóng)民工單身進城的多，家庭隨遷的少，對住房條件的要求較低，“包吃包住”的集體宿舍基本可以滿足居住需求，相比而言，就業(yè)機會、工資水平和工傷事故等問題更為嚴峻。與此同時，中國的城鎮(zhèn)住房制度改革正處于探索階段，住房從福利分配逐漸向市場配置過渡，住房商品化尚未完全實現(xiàn)，自然也不會出現(xiàn)住房價格與城鎮(zhèn)居民收入水平的背離。因此，農(nóng)民工的住房問題就顯得并不突出，自然關于農(nóng)民工住房的政策也就很少出臺。

農(nóng)民工的住房來源主要依靠回村居住或單位提供宿舍，靠租房來解決住房的農(nóng)民工比例很低。從當時學者或政府部門調(diào)查的結(jié)果看，回村居住或單位提供宿舍的大約占70%—80%，而租房的大約占10%—20%。(1)農(nóng)民工的初步發(fā)展階段，“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工較多。對于“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工來說，大部分因為工作地與原居住地較近仍能回村居住;少部分沒有宿舍離家又遠的農(nóng)民工，有的借宿在親友家，有的在鎮(zhèn)區(qū)建房、買房、租房，但比例很低。有學者的調(diào)查結(jié)果證明了這一情況，如:1987年對內(nèi)蒙古翁牛特旗6個城鎮(zhèn)的1 300戶鎮(zhèn)區(qū)家庭的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工集中的鎮(zhèn)機關和企業(yè)雇用的合同工、臨時工中有78.7%的人晚上回村居住[7]。(2)隨著農(nóng)民工群體的發(fā)展，“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工逐漸增加。對于“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工來說，由用工單位提供宿舍是解決其住房需求的主要方式。這一時期，“進廠”是大多數(shù)農(nóng)民工離開土地后的出路，而“包吃包住”再加上每月幾百元的工資，則是進廠的“標準”待遇。如1994年對深圳、珠海、東莞、中山、南海和廣州6個市149個工廠的1 021份問卷反映出，有82.9%的人住工人宿舍[8]。同年，對湖南岳陽市196個農(nóng)民工的調(diào)查結(jié)果顯示，63.77%的農(nóng)民工住單位集體宿舍[9]。1997年對湖北宜昌市346個外來民工的調(diào)查問卷反映，有86.1%的人居住在廠家或企業(yè)提供的集體宿舍[10]。《中國工會統(tǒng)計年鑒1998》中的1997年中國農(nóng)民工問題調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，由單位提供集體公房的占68.7%。

農(nóng)民工的住房支出相對于收入而言較低。根據(jù)相關文獻數(shù)據(jù)進行大致的推測，當時的農(nóng)民工住房支出占其收入的比重應該低于10%。這與大多數(shù)農(nóng)民工由雇主提供住宿或回村居住有關，即使需要通過租房解決居住問題的，由于當時的土地市場和房地產(chǎn)市場尚處于初步形成階段，房租價格也是較為低廉的。《中國工會統(tǒng)計年鑒1998》中的1997年中國農(nóng)民工問題調(diào)查數(shù)據(jù)反映，每月工資收入最為集中的分檔是400—500元占19.7%，600—800元占19.7%，而進城務工交通及住宿費支出最為集中的分檔是20元以下占21.5%、20—50元占24.6%。1997年對湖北宜昌市346個外來民工的調(diào)查結(jié)果是86.1%的人居住在廠家或企業(yè)提供的集體宿舍，相應的月住宿支出在5元以下[10]。

農(nóng)民工的住房條件較差，但住房滿意度較高。這主要是由于這一階段的農(nóng)民工舉家進城的少，進城務工的主要目的是掙錢寄回農(nóng)村家鄉(xiāng)，而對在城市的生活條件要求不高，大多認為能滿足基本的生存需要就行。1994年對深圳、珠海、東莞、中山、南海和廣州6市1 021個打工者的調(diào)查結(jié)果顯示，其所住房間的大小平均為26.0平方米，而房間里的居住人數(shù)平均為12.6人，人均居住面積只有2平方米，但認為自己的住房條件很好或較好的打工者占62.5%[8]。1994年對湖南岳陽市農(nóng)民工的住房條件的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在建筑工地干活的民工一般都住在工地的簡易工棚里;而農(nóng)民工居住的單位集體宿舍普遍存在著住房擁擠，衛(wèi)生狀況、采光、通風及干濕狀況較差的情況[9]?！吨袊y(tǒng)計年鑒1998》中的1997年調(diào)查中，認為勞動環(huán)境和居住條件差是進城務工后最易引起的苦惱的農(nóng)民工僅占2.4%，遠遠低于認為最苦惱的是城鄉(xiāng)貧富懸殊(占41.3%)、節(jié)假日思念親人(占38.4%)。

關于農(nóng)民工住房的政策很少。其中，較有影響力的政策是1984年國務院發(fā)出《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，通知中提出地方政府要為到集鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民和家屬建房、買房、租房提供方便，建房用地要按照國家有關規(guī)定和集鎮(zhèn)建設規(guī)劃辦理?？梢?，對于這一階段農(nóng)民工向集鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，國家政策是持鼓勵態(tài)度的。

2.住房高度市場化階段(1998—2006年)，農(nóng)民工的住房問題不斷累積，政策仍然較少

1998—2006年，是中國城鎮(zhèn)住房高度市場化的階段，也是農(nóng)民工群體發(fā)展速度放緩并逐步走向公平發(fā)展的階段。這一階段，農(nóng)民工的住房問題不斷積累，農(nóng)民工的相關政策還是更多地關注就業(yè)限制、工資拖欠等方面，住房方面的政策依然較少。一方面，隨著房地產(chǎn)市場的逐漸發(fā)展，住房價格不斷上漲;另一方面，農(nóng)民工的住房消費僅被作為經(jīng)濟增長點來看待，而忽視了低收入農(nóng)民工的住房困難需要政府提供保障，加之農(nóng)民工進城后的就業(yè)范圍不再局限于“包吃包住”的行業(yè)和家庭隨遷比例提高，單純依靠市場已經(jīng)難以解決農(nóng)民工的住房問題。因此，在此階段農(nóng)民工的住房問題正在不斷地積累和膨脹。

農(nóng)民工的住房來源中租房的比例不斷提升，而單位提供住宿的比例不斷減少。從當時學者的調(diào)查結(jié)果看，有的城市農(nóng)民工租房居住的比例已經(jīng)超過了居住在單位或雇主提供宿舍里的比例。如2002年對南京市578名農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，租房者占59.69%，住單位宿舍者占10.38%[11]。2004年對浙江省杭州、溫州、臺州、嘉興、紹興、寧波和金華7個地區(qū)的718份調(diào)查問卷顯示，有36.35%的農(nóng)民工住在單位提供的集體宿舍，49.79%的農(nóng)民工與別人一起租房子[12]。2005年對南昌市897位樣本農(nóng)民工的調(diào)查結(jié)果是:租房的占47%，集體居住的(包括居住在工廠、企業(yè)內(nèi)部和建筑工地臨時居住點)占33%[13]。2006年對上海市農(nóng)民工抽樣調(diào)查(樣本數(shù)為1 026)資料顯示，住在出租房的占68.0%，單位宿舍的占15.6%[14]。

農(nóng)民工的住房支出相對提高。根據(jù)相關文獻數(shù)據(jù)進行大致的推測，當時的農(nóng)民工住房支出占其收入的比重約為10%—20%。這與中國城鎮(zhèn)住房市場化進程有著直接的關系，住房的市場化程度不斷提高，住房銷售價格和出租價格上漲，而單位提供宿舍的比例不斷減少，住房更多的實物福利轉(zhuǎn)化為貨幣收入，相應地住房支出占收入的比重也隨之提高。2002年對南京市578名農(nóng)民工的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工的月均消費580元，其中吃飯開支占34.72%，房租占27.96%，月均房租支出占月均收入的比例為19.07%[15]。2006年對南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州、揚州、泰州和南通等8個城市1 816份農(nóng)民工問卷的分析表明，人均月房租水電費為174.38元，一年約1 556元，占人均年消費總額的21.20%，占人均年收入的10.71%[16]。

農(nóng)民工的住房條件依然較差，住房滿意度下降。居住地主要集中于城鄉(xiāng)結(jié)合部及“城中村”，一些城市邊緣地帶形成了以地緣、血緣為紐帶的外來務工人員集中居住地，如“新疆村”、“安徽村”、“浙江村”等;居住面積小，環(huán)境質(zhì)量差的情況普遍存在。2002年對南京市578名農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所住房子的面積在7平方米以下的占20.2%、在8—20平方米之間的占39.4%，即有60%的人所住房子的面積在20平方米以下，而且80%左右的人是多人合住;住宿處仍有13.5%沒有自來水、10.2%沒有電、51%沒有煤氣、61.1%沒有衛(wèi)生間或廁所、57.1%沒有廚房，住處往往只有一張床、一只煤爐等基本生活必需品[11]。2004年對浙江的農(nóng)民工調(diào)查中，11.03%的農(nóng)民工住在工地簡棚等臨時搭建的簡易住房里[12]。2005—2006年，建設部先后對18個省(區(qū)、市)解決務工人員住房問題進行了調(diào)查，湖南省64%的務工人員居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部;深圳市務工人員住所的人均建筑面積為6.8平方米(不包括違章建筑)，居住在集體宿舍中的務工人員，人均建筑面積僅為5.0平方米，還有300萬務工人員居住在城中村及其他違章建筑中;上海市務工人員住房人均建筑面積不足7平方米的占47.0%;重慶市務工人員所租房屋中有46%不同程度地存在陰暗潮濕現(xiàn)象和安全隱患，其中17%沒有自來水，61%不附帶衛(wèi)生間，57%不附帶廚房;各地建筑施工企業(yè)務工人員居住條件尤為簡陋，部分施工企業(yè)仍采用大工棚、大通鋪，一個房間一般居住10人左右，有的甚至超過20人，人均建筑面積不足3平方米，普遍不具備洗浴等基本生活設施[17]。與此同時，隨著農(nóng)民工舉家遷移的比例增加，農(nóng)民工的居住需求中更多地體現(xiàn)出家庭生活的需要，對住房面積、教育配套等的要求不斷提高，而農(nóng)民工居住條件的改善有限，與農(nóng)民工的居住需求之間存在著較大的差異，因而這一階段農(nóng)民工對住房的滿意度水平比前一階段有所下降。如2002年對南京市被調(diào)查的578名農(nóng)民工中，有34.1%的人與配偶同住、82.2%的人與孩子同住[11];同時，認為最大生活困難是住房小的比例是18.5%，高于工作難找(12.6%)，也高于孩子上學難(11.9%)[15]。

關于農(nóng)民工住房的政策仍然不多。為了應對1997年東南亞金融危機對中國經(jīng)濟的沖擊，拉動內(nèi)需、刺激經(jīng)濟增長成為中國宏觀經(jīng)濟政策的重要內(nèi)容，而住房市場化則被作為拉動內(nèi)需的有力手段。1998年7月，國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，明確要求各省、自治區(qū)、直轄市1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。至此，中國房地產(chǎn)市場才真正開始形成，城鎮(zhèn)住房市場也開始步入高度市場化的階段。同時，農(nóng)民工的住房消費也被作為經(jīng)濟增長的拉動力來看待。2000年中共中央、國務院《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中明確提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以有效帶動農(nóng)村基礎設施建設和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴大投資需求尤其是吸引民間投資，可以明顯提高農(nóng)民消費的商品化程度，擴大對住宅、農(nóng)產(chǎn)品、耐用消費品和服務業(yè)的需求”，要“逐步開展對有穩(wěn)定收入的進鎮(zhèn)農(nóng)民在購房、購車和其他消費方面的信貸業(yè)務”。隨著中國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的啟穩(wěn)和農(nóng)民工住房問題的積累，國家也出臺了一些農(nóng)民工住房政策，但仍然停留在導向性的層面，尚缺乏具體實施的細則。如2005年，建設部、財政部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，提出有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金;進城務工人員購買自住住房時，可按規(guī)定提取本人及其配偶住房公積金賬戶內(nèi)的存儲余額，也可申請住房公積金貸款。2006年，國務院《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中，提出要多渠道改善農(nóng)民工居住條件:有關部門要加強監(jiān)管，保證農(nóng)民工居住場所符合基本的衛(wèi)生和安全條件;招用農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設農(nóng)民工集體宿舍;農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，可建設統(tǒng)一管理、供企業(yè)租用的員工宿舍，集約利用土地;加強對城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設和管理，提高公共基礎設施保障能力;各地要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住宅建設發(fā)展規(guī)劃;有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房。

3.加強政府住房保障階段(2007年至今)，農(nóng)民工的住房問題日益突顯，政策密集出臺

2007年至今，是中國城鎮(zhèn)住房加強政府保障的階段，也是農(nóng)民工群體謀求公平發(fā)展的階段。這一階段，農(nóng)民工的住房問題日益突顯，農(nóng)民工的住房政策密集出臺。租賃住房已經(jīng)成為解決農(nóng)民工住房需求的主要途徑之一，但是城鎮(zhèn)住房租賃市場的供給結(jié)構(gòu)存在著兩極化的問題，使得農(nóng)民工租賃的住房集中于城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部或地下室等居住條件較差的地方。城鎮(zhèn)住房租賃市場供給結(jié)構(gòu)中的兩極:一是指居住條件較好的商品房、房改房等，其價格超越了農(nóng)民工收入所能承受的范圍;另一是指居住條件惡劣的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部或地下室，其價格低廉在農(nóng)民工的支付能力范圍內(nèi)。這兩類住宅組成了城鎮(zhèn)住房租賃市場的主要部分，而中間價位的住房供給存在著一定程度的缺位。加之農(nóng)民工的流動性較強，工作收入的穩(wěn)定性較差，住房支付意愿較低，所以使城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部或地下室成為農(nóng)民工租住的聚集地。而目前出臺的農(nóng)民工住房政策更多地傾向于依靠用工單位采取無償提供、廉價租賃等方式來解決農(nóng)民工的住房問題，從用工單位作為市場主體的角度而言，其實質(zhì)是將農(nóng)民工貨幣收入的一部分轉(zhuǎn)化為實物收入。因此，在農(nóng)民工的住房問題日益突顯的情況下，還需要從更廣闊的視角來考慮解決農(nóng)民工的住房問題。

農(nóng)民工的住房來源中租房和單位提供住宿是農(nóng)民工解決住房需求的主要途徑。從學者和政府部門的調(diào)查結(jié)果看，有的城市農(nóng)民工租房的比例大于單位提供住宿的比例，有的城市單位提供住宿的比例大于租房的比例，但總體上說，絕大部分農(nóng)民工都是通過租房和單位提供住宿這兩種主要途徑解決住房需求的。從國務院發(fā)展研究中心課題組2007年在北京、廣州、南京和蘭州4個城市的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民工中住在宿舍里的比例分別是50.1%、54.6%、51.2%和41.0%，而租房居住分別占35.1%、39.6%、40.8%和45.6%[6]。2007年對248名重慶市農(nóng)民工的調(diào)查顯示，有44.5%的農(nóng)民工住在單位的工棚或集體宿舍內(nèi)，自己單獨租房或與人合租的有42.9%[3]。2007年對杭州市農(nóng)民工的725份調(diào)查問卷結(jié)果表明，農(nóng)民工的居住方式以市場租賃為主(占61%)，其次是單位自建宿舍(占10%)、單位租賃(占9%)、工棚(占9%)、雇主家(占3%)及經(jīng)營用房(占3%)、單位改造宿舍(占2%)[4]。2008年和2009年對武漢市480名農(nóng)民工的抽樣調(diào)查反映出，農(nóng)民工自行租房的比例超過60%，用人單位提供的住房比例為31%[18]。國家統(tǒng)計局2009年對全國31個省(自治區(qū)、直轄市)6.8萬個農(nóng)村住戶和7 100多個行政村的農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工的住房來源中，租賃住房的占34.6%，由雇主或單位提供宿舍的占33.9%[19]。國家統(tǒng)計局2011年對全國31個省(自治區(qū)、直轄市)899個縣7 500多個村近20萬名農(nóng)民工的調(diào)查結(jié)果表明，與他人合租住房的占19.3%，獨立租賃住房的占14.3%，也就是說租賃住房的農(nóng)民工比例合計為33.6%，超過了由雇主或單位提供宿舍的比例(32.4%);《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》還提出近幾年農(nóng)民工在單位宿舍和生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的比例呈下降趨勢，而與他人合租住房、鄉(xiāng)外從業(yè)回家居住的比例呈上升態(tài)勢;在東部地區(qū)務工的農(nóng)民工居住條件要好于中西部地區(qū)，在工地、工棚及生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的比例要明顯低于中西部地區(qū)[20]。

農(nóng)民工的住房支出相對收入而言所占比例不高，但農(nóng)民工感覺房租負擔重。從國家統(tǒng)計局2009年對全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查結(jié)果看，50.5%的農(nóng)民工由雇主或單位提供免費住宿;7.4%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿，但有住房補貼;42.1%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼;其中，雇主或單位不提供免費住宿的農(nóng)民工每人月均居住支出245元，約占外出農(nóng)民工月平均收入為1 417元的17.3%[19]。2009年對北京市404份農(nóng)民工調(diào)查問卷的分析結(jié)果是，整體上的房租與收入比為26.9%[5]。2008年和2009年對武漢市480名農(nóng)民工的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，35%的人住房開支比重是10%以下(主要是單位提供住宿者)，25%的人住房開支比重是10%—15%，18%的人住房開支比重是15%—20%，14%的人住房開支比重是20%—30%，僅有8%的人住房開支比重在30%以上，也就是說有92%的人住房支出占收入的比例低于30%;而調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)相當一部分農(nóng)民工認為房租太高，房租高導致經(jīng)濟壓力大是其對城市居住不滿意的重要因素，也是他們提前返鄉(xiāng)的直接因素[18]。2007年對杭州市農(nóng)民工的725份調(diào)查問卷結(jié)果也表明，房租貴已經(jīng)成為農(nóng)民工對居住總體滿意度差的主要原因之一[4]。

農(nóng)民工的住房條件沒有明顯改善，住房滿意度也不高。國務院發(fā)展研究中心課題組2007年在北京、廣州、南京和蘭州4個城市的調(diào)查顯示，有10.6%的農(nóng)民工的住所不到5平方米，31.9%的人為5—8人共同居住，大約20%的農(nóng)民工居住在9人及以上的宿舍中;尤其在北京有12.3%的農(nóng)民工租住的是地下室，10%的租用房中沒有自來水，有超過一半的農(nóng)民工宿舍冬季沒有供暖設施[6]。2007年對杭州市725名農(nóng)民工的調(diào)查結(jié)果反映出，農(nóng)民工所住房屋的自來水普及率為89.4%，也就是說，有10.6%的農(nóng)民工住房中沒有自來水[4]。2008年和2009年對武漢市480名農(nóng)民工的抽樣調(diào)查表明，18%的農(nóng)民工的人均住房面積不到3平方米[18]。2009年對北京市404份農(nóng)民工調(diào)查問卷的分析顯示，63%的人居住在城中村中的原有農(nóng)房或房主自行搭建的房屋以及農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)房中，19%的住在地下室以及經(jīng)營場所的房間內(nèi)，72%的農(nóng)民工人均居住面積低于5平方米[5]。在住房滿意度方面，2007年對重慶市248名農(nóng)民工的調(diào)查反映，對現(xiàn)有居住條件“滿意”和“很滿意”的僅占17.9%，而“不滿意”和“很不滿意”的則占40.6%[3]。2007年對杭州市725名農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對住房條件非常滿意和比較滿意的占26%、一般的占44%、比較不滿意和非常不滿意的占30%，導致不滿意的主要因素是房間太小、太臟、住得太擁擠、設施太簡陋，但也有相當一部分農(nóng)民工認為，在外生活不易，居住只要滿足需求即可，房租便宜、設施差點無所謂[4]。

關于農(nóng)民工住房的政策密集出臺。先是建設部在對2007年住房公積金管理和使用工作的部署中提出，要依法擴大公積金制度覆蓋范圍，逐步擴大到包括在城市中有固定工作的農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)各類就業(yè)群體，首次將農(nóng)民工納入到中國住房公積金體系的覆蓋范圍之中。2007年8月，國務院又出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā) [2007]24號)，繼2006年國務院《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā) [2006]5號)后，再次強調(diào)要多渠道改善農(nóng)民工居住條件。值得注意的是，與國發(fā)[2006]5號文相比，國發(fā) [2007]24號文中關于多渠道改善農(nóng)民工居住條件具體措施有所不同:一是明確提出開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設的農(nóng)民工集體宿舍只能向農(nóng)民工出租，但不得按商品住房出售;二是強調(diào)有條件的地方，應建設符合農(nóng)民工特點的住房向農(nóng)民工出租，沒有再提繳存住房公積金用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房?？梢?，針對農(nóng)民工流動性較強、購房比例很低等特點，中國對農(nóng)民工的住房保障政策更多地從所有權方面轉(zhuǎn)向了使用權方面。2007年12月，建設部、發(fā)改委、財政部、勞動保障部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關于改善農(nóng)民工居住條件的指導意見》(建住房[2007]276號)，提出改善農(nóng)民工居住條件的基本原則:一要因地制宜，滿足基本居住需要;二要循序漸進，逐步解決;三要政策扶持，用工單位負責。建住房 [2007]276號文件在明確用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責任主體的同時，還就多渠道改善農(nóng)民工居住條件的具體措施提出了一些指導意見，如用工單位可以采取無償提供、廉價租賃等方式向農(nóng)民工提供居住場所，農(nóng)民工自行安排居住場所的，用工單位應當給予一定的住房租金補助;招用農(nóng)民工較多的企業(yè)，應充分利用自有職工宿舍或通過租賃、購置等方式籌集農(nóng)民工住房房源;集中建設的農(nóng)民工集體宿舍，由用工單位承租后向農(nóng)民工提供，或由農(nóng)民工直接承租，但不得按商品住房出售或出租;積極引導和鼓勵城鄉(xiāng)結(jié)合部居民利用自有住房向農(nóng)民工出租等?？梢姡谵r(nóng)民工住房問題日益突顯的情況下，政府對于農(nóng)民工住房保障問題的關注度也日益提高，政策也較前一階段更為具體。各地也隨之出臺了一系列地方性的配套政策。但是由于城市本地戶籍人口的住房保障問題尚未得到很好的解決，這些地方性的政策更多地停留在對農(nóng)民工住房保障問題的探索層面，解決農(nóng)民工住房問題的實際作用有限。

三、結(jié)論和啟示

1.農(nóng)民工住房問題的發(fā)展階段與城鎮(zhèn)住房市場的發(fā)展階段相一致，解決農(nóng)民工的住房問題必須考慮城鎮(zhèn)住房市場的整體情況

縱觀農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)住房市場與農(nóng)民工住房問題的發(fā)展歷程，相比而言，農(nóng)民工住房問題的發(fā)展階段與城鎮(zhèn)住房市場的發(fā)展階段更為一致。這也說明農(nóng)民工住房問題的解決受限于城鎮(zhèn)住房市場的整體情況，要解決農(nóng)民工的住房問題必須從全局的角度考慮城鎮(zhèn)住房市場的整體情況。目前，部分地區(qū)通過收入水平、居住年限等標準的設定，將農(nóng)民工納入其流入地的城鎮(zhèn)住房保障體系，但受限于城鎮(zhèn)住房保障體系自身遠未完善，其打通制度性障礙的政策指向性意義更大于實質(zhì)效果。不考慮城市其他低收入群體的住房問題，單純解決農(nóng)民工的住房問題是不現(xiàn)實的，也是不可能的。中國的農(nóng)民工是城鎮(zhèn)低收入群體的重要組成部分，農(nóng)民工住房問題的解決需要在解決城鎮(zhèn)低收入群體住房問題的整體框架下進行。

2.農(nóng)民工的最主要住房來源已經(jīng)從單位宿舍逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽庾∷椒?，農(nóng)民工住房保障的責任主體也應由用工單位轉(zhuǎn)向政府

從已有的各部委文件看用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責任主體，但從近期的調(diào)查結(jié)果來看，租住私房已經(jīng)成為農(nóng)民工最主要的住房來源。住房支付能力不足的農(nóng)民工，理應納入住房保障體系，而從國際經(jīng)驗和公共財政等角度來看，住房保障的責任主體都應是政府，農(nóng)民工住房保障的責任主體也應該是政府而不是企業(yè)。當然，政府也可以使用財政補貼等來激勵用人單位承擔具體建設、管理農(nóng)民工住房的職責。在沒有政府補貼的情況下，單純依靠用人單位向農(nóng)民工提供住房，其實質(zhì)只是將農(nóng)民工的部分貨幣工資轉(zhuǎn)換為實物工資而已。因此，應明確政府才是解決農(nóng)民工住房問題的責任主體。

3.農(nóng)民工的住房問題與老家住房情況緊密相連，農(nóng)民工住房問題的解決有賴于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地制度與住房制度改革

解決農(nóng)民工的住房問題，除了農(nóng)民工的住房保障政策外，還離不開城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地制度改革與住房制度改革的推進。農(nóng)民工在流入地和流出地的雙重住房消費之間存在著較大的矛盾，絕大多數(shù)農(nóng)民工在老家擁有自建房，而在流入地自有住房的比例卻很低，出現(xiàn)了“老家有房無人住、城里有人無房住”的不合理現(xiàn)象。一方面，農(nóng)民工大部分時間生活在城里，收入來源也主要在流入地的城鎮(zhèn);另一方面，打算在老家建房或買房的農(nóng)民工較多，而計劃在流入地買房的較少。這種矛盾的解決有賴于以宅基地為核心的土地制度與住房制度的改革，如建立宅基地及農(nóng)村住房的市場流通渠道等。

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