財(cái)稅改革應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)公平

◇周 穎

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，無(wú)論是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”，還是“轉(zhuǎn)變政府職能”，財(cái)政改革都起到頗為重要的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)稅體制改革的不斷深入，歷史遺留問(wèn)題仍然沒(méi)有完全解決。

我國(guó)從1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，至今已有20多年，應(yīng)梳理總結(jié)，借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)國(guó)情的分稅制財(cái)稅體制。

我國(guó)與美國(guó)等國(guó)家“稅種分開(kāi)，稅權(quán)分立，機(jī)構(gòu)分設(shè)，轉(zhuǎn)移支付”的分稅制有所不同。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，1994年分稅制方案，設(shè)立了中央稅、地方稅和中央地方共享稅體系，營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅是地方主體稅種。但隨著2002年所得稅實(shí)行中央與地方六四分成，2016年5月1日全面營(yíng)改增后新增值稅中央與地方五五分成，地方稅體系群龍無(wú)首，缺乏主體稅種。

作為中央地方共享稅的新增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅占稅收總收入比重的70%左右。顯然，落實(shí)十八屆三中全會(huì)和十九大提出的“健全地方稅體系”的改革任務(wù)，必須立足于“共享稅為主體、專項(xiàng)稅為輔助”的國(guó)情，不可能建成美國(guó)式的各級(jí)政府都有主體稅種和輔助稅種的分稅制體系。

同時(shí)，與美國(guó)的分權(quán)模式不同，我國(guó)稅權(quán)是高度集中的，再加上這次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革確定的國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，形成了“共享稅為主體、稅權(quán)高度集中、國(guó)稅地稅合并統(tǒng)一”的中國(guó)特色的分稅制財(cái)稅體制，這種財(cái)稅體制適應(yīng)了我國(guó)政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

還要看到，分稅制基礎(chǔ)是中央與地方事權(quán)的合理劃分。因?yàn)槭聶?quán)范圍決定支出規(guī)模，進(jìn)而決定收入規(guī)模。“中央與地方事權(quán)支出責(zé)任劃分不明確”是這次財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，比如，外交、國(guó)防自然歸中央財(cái)政，但像高等教育事業(yè)有時(shí)就不好劃分，一些高校常常被收歸中央或下放地方。盡管如此，隨著改革的推進(jìn)，國(guó)家先后推出了中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分以及基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)劃分辦法，來(lái)逐步理順中央與地方事權(quán)劃分。其實(shí)已經(jīng)有了頂層設(shè)計(jì)，只需要去層層落實(shí)。

在“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一”上，財(cái)稅體制還有很大的改善空間。十八屆三中全會(huì)明確了新一輪財(cái)稅體制改革將從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面入手。前兩項(xiàng)明確了具體改革任務(wù)，后一項(xiàng)更大程度上涉及國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。類似企業(yè)只有一個(gè)財(cái)務(wù)部門，不能所有的部門都來(lái)收錢，其他職能部門應(yīng)將重點(diǎn)放在提供公共服務(wù)上，否則會(huì)出現(xiàn)利益沖突?，F(xiàn)在不少政府部門通過(guò)設(shè)立各種審批、檢查等門檻，設(shè)立各種收費(fèi)項(xiàng)目，作為部門收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。未來(lái)，可從財(cái)政制度上保障各部門的經(jīng)費(fèi)，以使他們的立足點(diǎn)放在提供更好的服務(wù)上，罰款僅僅是處罰措施，而不是收入措施。

目前財(cái)政體制運(yùn)行中存在不少問(wèn)題，其中之一就是地區(qū)性的稅收優(yōu)惠政策繁多。因?yàn)槎嗄晔聶?quán)模糊的結(jié)果造成“事權(quán)層層下移”，基層財(cái)力壓力頗大。現(xiàn)在地方政府在稅收政策方面存在“亂開(kāi)口子”的問(wèn)題，這種結(jié)果部分歸咎于我國(guó)稅法的內(nèi)容比較寬泛，地方在執(zhí)法過(guò)程中有很多變動(dòng)。地方“亂開(kāi)口子”，即政府任意增稅或減稅的行為，實(shí)際就造成了企業(yè)成本的增加或減少，導(dǎo)致不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

公共財(cái)政是法治財(cái)政，強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入與財(cái)政支出的法制化。2016年財(cái)政部專門制定《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)要結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，并大力推行財(cái)政權(quán)力清單和責(zé)任清單，這對(duì)依法規(guī)范和治理地方稅權(quán)具有十分重要的意義。

2018年，分稅制改革又邁出了新步伐，全國(guó)人大已經(jīng)同意國(guó)務(wù)院將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，從而改革了國(guó)稅地稅征管體制，這為集中地方稅權(quán)、降低征納稅成本、提高稅收征管效率提供了組織保證。從未來(lái)一段時(shí)期的立法取向看，應(yīng)當(dāng)在財(cái)稅立法中全面建立各級(jí)財(cái)政重大決策的合法性審查機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定財(cái)政重大決策責(zé)任追究制度，依靠各類監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制守住地方稅收政策的合法性底線。

要維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，不能對(duì)某些部門或行業(yè)有過(guò)分的稅收優(yōu)惠，而對(duì)其他一些部門又有過(guò)分的稅收打壓，稅收應(yīng)通過(guò)法律的規(guī)制盡可能維持中性。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，稅收中性強(qiáng)調(diào)的是政府課稅不能扭曲市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，應(yīng)盡可能地減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干擾或破壞。但從各國(guó)實(shí)際情況看，稅收激勵(lì)是不可避免的，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有關(guān)的某些稅收減讓優(yōu)惠措施也被認(rèn)為是合適的。實(shí)踐中，稅收優(yōu)惠被詬病往往是因?yàn)槠錂?quán)力行使缺乏制度制約，導(dǎo)致政府有關(guān)部門或地方政府屢屢濫用稅收優(yōu)惠權(quán)。

雖然2015年《立法法》修改后我國(guó)已經(jīng)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)稅收法定原則，但現(xiàn)行稅收法律法規(guī)對(duì)稅收優(yōu)惠權(quán)的規(guī)定仍顯粗疏，立法對(duì)相關(guān)政府部門或地方政府是否享有稅權(quán)（包括稅收優(yōu)惠權(quán)）并不清晰，未來(lái)的分稅制改革需要進(jìn)一步強(qiáng)化稅收立法權(quán)的行使，在稅收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵(lì)、地區(qū)發(fā)展激勵(lì)方面給予相關(guān)部門和地方政府以必要稅權(quán)，形成資本激勵(lì)、外資激勵(lì)、出口激勵(lì)等稅收減讓措施的合理設(shè)計(jì)，進(jìn)而使目標(biāo)行業(yè)和目標(biāo)地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策更接地氣，更符合我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和區(qū)域平衡發(fā)展的要求。