解決鄂爾多斯市級以下財(cái)政問題的若干構(gòu)想

楊堰錕 喬永峰

一、鄂爾多斯市財(cái)政管理體制運(yùn)行中存在的問題

其一，分稅制下鄂爾多斯市“兩稅”基數(shù)過低。1994年分稅制中的主要稅種增值稅以及消費(fèi)稅“兩稅”稅收返還基數(shù)，是參照1993年各地收入基數(shù)核定的（國發(fā)［1993]85號），很大程度上延續(xù)了1993年實(shí)施分稅制前各地區(qū)既得利益格局和原財(cái)政包干體制造成的地區(qū)間財(cái)力不平衡的不合理因素。1993年鄂爾多斯市“兩稅”返還基數(shù)較低，僅10195萬元，在“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的原則下，鄂爾多斯財(cái)政收入具有先天不足特征。

其二，財(cái)力由中央到地方層層向上集中。1994年分稅制實(shí)施后，在提高中央財(cái)政占全國財(cái)政收入比重的同時(shí)，自治區(qū)對鄂爾多斯市也采取了集中財(cái)力的辦法。作為主要財(cái)政收入的“兩稅”75%上劃中央，25%留歸地方，“兩稅”基數(shù)之上增量部分中央對地方雖然美其名曰返還，但實(shí)際返還數(shù)是在上年返還基數(shù)基礎(chǔ)之上再按上劃“兩稅”增長率乘以0.3系數(shù)遞增返還，而不是按上劃“兩稅”新增絕對額的比例返還地方，自治區(qū)“兩稅”返還鄂爾多斯市時(shí)也采用了類似的辦法。結(jié)果造成中央對地方、地方上級財(cái)政對下級財(cái)政“兩稅”返還比例逐年下降，“兩稅”增量財(cái)力被上級財(cái)政集中的局面。同時(shí)，作為地方財(cái)政收入的地方稅收體系十分不健全，地方稅收的稅基過窄，增收潛力較小，沒有主體稅種當(dāng)作地方財(cái)政的支柱，很難形成和建立比較穩(wěn)定的地方稅收體系。地方政府沒有必要的稅收立法權(quán)，無權(quán)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，開設(shè)適應(yīng)當(dāng)?shù)刎?cái)源的新稅種，地方經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)無法轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政收入新的增長點(diǎn)。從1994年分稅制財(cái)稅體制實(shí)施以來，到2003年止，上劃中央稅收收入累計(jì)完成51.73億元，占十年來財(cái)政總收入131.2億元的39.4%。上級財(cái)政依據(jù)高勢權(quán)力，將財(cái)力層層集中，形成倒金字塔形的財(cái)力結(jié)構(gòu)。

其三，“事權(quán)”層層下放。在市級財(cái)力被中央、自治區(qū)集中的同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)中市級政府的事權(quán)呈擴(kuò)大趨勢。農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)、社會保障、環(huán)境保護(hù)等與增長掛鉤的法定支出日見增大，財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一出現(xiàn)了“上級點(diǎn)菜，下級拿錢；上級決策，下級配套”的矛盾。同時(shí)鄂爾多斯市是一座新興城市，其城市化、工業(yè)化需要大量財(cái)政資金的支持，“事權(quán)”的擴(kuò)大使市級財(cái)政面臨巨大的支出壓力?！柏?cái)權(quán)集中向上，事權(quán)逐層下移”的財(cái)政體制，反映在鄂多斯市的財(cái)政收支上是：財(cái)政收入總量高速增長，但地方財(cái)政可用財(cái)力增長緩慢，地方政府承擔(dān)的公共需求增多，財(cái)政支出壓力加劇，財(cái)政收支矛盾突出，財(cái)政運(yùn)動(dòng)困難重重。

在鄂爾多斯市和旗區(qū)財(cái)政體制方面突出表現(xiàn)為：其一，現(xiàn)行市與旗區(qū)按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的財(cái)政管理體制，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源合理配置的要求；其二，稅收征管條塊交叉分割，造成挖搶稅源、人為混庫、相互擠占收入的現(xiàn)象，對維護(hù)稅收秩序、強(qiáng)化了稅收征管帶來消極影響；其三，現(xiàn)有財(cái)政體制固有的既得利益格局，嚴(yán)重影響了市政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，妨礙了市委“集中財(cái)力辦大事”決策的實(shí)施，削弱了市政府統(tǒng)籌調(diào)控全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡東、西部財(cái)力差距的宏觀調(diào)控能力，甚至危及市本級維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要。因此，市級財(cái)政管理體制改革勢在必行。

二、完善鄂爾多斯市以下財(cái)政體制的必要性

現(xiàn)行的財(cái)政體制，是1994年國家和自治區(qū)實(shí)行分稅制時(shí)結(jié)合當(dāng)時(shí)的盟情確定的。十幾年來，鄂爾多斯市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅收結(jié)構(gòu)以及市旗區(qū)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化，而財(cái)政卻始終維系著原有體制，即使是撤盟設(shè)市時(shí)也未作必要的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，實(shí)踐證明這一體制已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)支出的需要，改革勢在必行。

第一，保障市本級基本支出，增強(qiáng)市級宏觀調(diào)控能力的需要。1994年確立分稅制財(cái)政體制時(shí)，也正值實(shí)施盟旗經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期，因此，為了有效增強(qiáng)旗區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力，把主要稅源基本都劃歸旗區(qū)管理，經(jīng)濟(jì)增長帶來的財(cái)政成果當(dāng)然也全部留給了旗區(qū)。十二年來，全市的財(cái)政支出從1994年的5.1億元增加到2005年的64.7億元，增長12.8倍，而市本級僅增長8.6倍，分別較全市的平均水平低4.2倍，有的旗區(qū)的收入和支出都超過了市級，市級必要的宏觀調(diào)控能力越來越弱。

第二，是協(xié)調(diào)解決東西部旗區(qū)差距的需要。市內(nèi)東強(qiáng)西弱、東高西低的不平衡問題越來越突出，以2004年的人均財(cái)力水平為例，當(dāng)年東部最高的人均財(cái)力是西部最低的3倍還多。因此，西部旗區(qū)干部職工的反響大，人民群眾的意見多，也是每年人大、政協(xié)會議代表和委員自發(fā)集體聯(lián)名提出議案的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，有的甚至引發(fā)了上訪等影響社會穩(wěn)定的現(xiàn)象。

第三，是依法治稅和強(qiáng)化征管的需要。隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，各類企業(yè)投資多元化格局的形成，按企業(yè)的行政隸屬關(guān)系劃分收入級次的辦法已經(jīng)很不適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，從而使稅收征管難度大，不利于企業(yè)依法納稅，一定程度上影響到企業(yè)的快速發(fā)展。

第四，是從全區(qū)來看，其它十一個(gè)盟市都對旗區(qū)財(cái)政管理體制進(jìn)行了完善，個(gè)別盟市已經(jīng)調(diào)整了好幾次，唯有我市只做過一次微調(diào)。建立與之相適應(yīng)的市與旗區(qū)財(cái)政管理體制勢在必行。

從以上分析可以看出，盡管鄂爾多斯市財(cái)政收入的發(fā)展速度迅速，但由于上劃中央財(cái)政的收入逐年增加，同時(shí)市以下財(cái)政需求逐年也增加，導(dǎo)致鄂爾多斯市本級以及市以下級可用財(cái)政與支出的差距反而越來越大。鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政增加，卻由于舊的財(cái)政管理體制，使依靠集中轉(zhuǎn)移支付增加財(cái)力無法實(shí)現(xiàn)，這就要求必須相應(yīng)的改變和完善現(xiàn)有的財(cái)政管理體制?？梢詳喽S著鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，原來的財(cái)政體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢。同時(shí)，在完善鄂爾多斯市財(cái)政體制時(shí)，著重考慮以下幾個(gè)問題：如何解決三農(nóng)問題，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村的發(fā)展？如何緩解各級政府的財(cái)政壓力、解決其財(cái)政困難？如何避免發(fā)展與潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？在國家實(shí)行九年義務(wù)教育免費(fèi)的情況下，如何加大財(cái)政對地方基礎(chǔ)教育的支持力度？我們借鑒國外發(fā)達(dá)國家的地方財(cái)政管理體制，與鄂爾多斯市實(shí)際情況相結(jié)合，針對以上問題分別提出相應(yīng)的解決策略，簡單講就是從財(cái)政收入和財(cái)政支出兩方面進(jìn)行改革，從根本上我們要建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的具有中國社會主義特色的公共財(cái)政管理體制。

三、完善鄂爾多斯市與旗區(qū)財(cái)政管理體制的構(gòu)想

財(cái)政管理體制的核心是上、下級財(cái)政之間的財(cái)力分配，各級財(cái)政之間財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分是體制的基本內(nèi)容。同時(shí)，財(cái)政管理體制是一種制度安排，制度設(shè)計(jì)應(yīng)該具有完整、系統(tǒng)、周密的規(guī)范特征。按照我國財(cái)政體制設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)做法，分別就鄂爾多斯市與旗區(qū)財(cái)政管理體制的指導(dǎo)思想、基本原則、具體內(nèi)容、配套措施幾個(gè)方面進(jìn)行探討。

（一）完善市與旗區(qū)財(cái)政管理體制的指導(dǎo)思想

1.黨和國家的大政方針。新一代中央領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“五個(gè)統(tǒng)一”、“構(gòu)建和諧社會”、“以人為本”、“可持續(xù)發(fā)展”的執(zhí)政理念，是新財(cái)政管理體制必須遵守的政治路線和完善的基本方向。

2.財(cái)政部和自治區(qū)已經(jīng)出臺的完善財(cái)政體制政策。這些政策規(guī)定了鄂爾多斯市與旗區(qū)財(cái)政劃分財(cái)力的范圍和基本方法。包括：《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題意見的通知》（國發(fā)〔2002〕26號）和《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善自治區(qū)與盟市財(cái)政管理體制的通知》（內(nèi)政發(fā)〔2005〕101號）。

3.在國家財(cái)政管理體制改革提出的“省管縣”路徑的背景下，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為少數(shù)民族自治區(qū)，由于管理地域的廣闊性（一個(gè)市的面積比內(nèi)地一個(gè)省的面積都大）、民族發(fā)展歷史性以及地域性、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異的顯著性，鄂爾多斯市財(cái)政管理體制完善，還是以“分稅制”下由市來管理旗區(qū)財(cái)政的方式最為穩(wěn)妥，而不是“省管縣”。

（二）完善市與旗區(qū)財(cái)政管理體制的基本原則

1.統(tǒng)一性原則。新體制要符合國家分稅制財(cái)政管理體制的總體構(gòu)思，要貫徹分稅種、按比例劃分財(cái)力精神，改變過去按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，實(shí)行稅收收入屬地管理。體制安排既考慮市與中央、自治區(qū)分稅制財(cái)政體制的銜接，又要為市以下財(cái)政體制完善提供范例，以維護(hù)國家分稅制財(cái)政體制的統(tǒng)一性、連續(xù)性和嚴(yán)肅性。

2.統(tǒng)籌兼顧原則。統(tǒng)籌兼顧有兩方面的考慮，一方面是體制的公平性，要以平等的制度將鄂爾多斯市七旗一區(qū)放在發(fā)展的同一條起跑線上，盡可能減少利益調(diào)整中的阻力。另一方面是適度集中，在保證旗區(qū)現(xiàn)有財(cái)力的前提下，對增量財(cái)力合理確定分配比例，增量財(cái)力適當(dāng)集中市級，增強(qiáng)市政府宏觀調(diào)控能力，為市委、市政府“集中財(cái)力辦大事”提供可靠財(cái)力保障。具體做法是全市統(tǒng)一確定基期年，統(tǒng)一確定稅收共享的范圍和比例，并按照“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”的總體要求，通過存量留用，保證旗區(qū)既得利益；通過增量共享，既要增強(qiáng)市級的宏觀調(diào)控能力，又要充分調(diào)動(dòng)旗區(qū)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和增收節(jié)支的積極性。

3.協(xié)調(diào)增長原則。這一原則是根據(jù)鄂爾多斯市財(cái)政收入總量不斷擴(kuò)張、屢創(chuàng)新高，同時(shí)地方可用財(cái)力逐漸萎縮而提出的。新體制應(yīng)該促進(jìn)旗區(qū)加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極培植地方財(cái)源，切實(shí)優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，規(guī)范稅收秩序，有效提高財(cái)政收入質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入和地方財(cái)政收入?yún)f(xié)調(diào)增長的長效機(jī)制。具體實(shí)施時(shí)可以設(shè)置共享收入，把市與中央、自治區(qū)共享收入作為市與旗區(qū)的共享范圍。然后，設(shè)定適當(dāng)?shù)姆窒肀壤龠M(jìn)旗區(qū)政府主動(dòng)優(yōu)化稅源結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財(cái)政體制的政策導(dǎo)向作用。

4.簡明規(guī)范原則。制定財(cái)政管理體制要便于執(zhí)行，體制要素中基數(shù)核定、稅種劃分和分成比例的確定、財(cái)政年終結(jié)算事項(xiàng)的計(jì)算、庫款報(bào)解，力求簡便，公正透明，嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，便于操作。

（三）完善市與旗區(qū)財(cái)政管理體制的具體思路

第一，財(cái)權(quán)劃分的設(shè)想。一級政府行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會等管理職能，必須有財(cái)政收入保障。財(cái)政收入包括稅收和非稅收入，稅收是財(cái)政收入的主要形式和最重要的來源。在全國統(tǒng)一的“分稅制”框架下，鄂爾多斯市與旗區(qū)財(cái)政管理體制的核心是稅種的劃分，財(cái)政收入分配范圍是中央、自治區(qū)分配后財(cái)力的再分配。在稅種上、下財(cái)政歸屬劃分的依據(jù)方面，西方財(cái)政理論提出若干標(biāo)準(zhǔn)，主要有：（1）效率原則，該原則是以征稅效率為劃分標(biāo)準(zhǔn)。（2）適應(yīng)原則，該原則以稅基廣狹為劃分標(biāo)準(zhǔn)，稅基廣的稅種歸上一級財(cái)政，稅基狹的稅種歸下一級財(cái)政。（3）恰當(dāng)原則，該原則以租稅負(fù)擔(dān)分配公平為劃分標(biāo)準(zhǔn)。（4）經(jīng)濟(jì)利益原則，該原則是以便利經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不減少經(jīng)濟(jì)收益為標(biāo)準(zhǔn)。除了理論上的借鑒之外，結(jié)合鄂爾多斯市實(shí)際，鄂爾多斯市與旗區(qū)稅種劃分，應(yīng)該從以下方面著眼，其一，將市級收入下劃。其二，將全市一般預(yù)算收入劃分為市級固定收入、旗區(qū)固定收入和市與旗區(qū)共享收入。其三，涉及全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市建設(shè)的稅種要作為市級收入。其四，同旗區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系密切、規(guī)模小、稅源分散的稅種要作為旗區(qū)級收入。其五，有利于全市經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變和能夠發(fā)揮財(cái)政管理體制政策導(dǎo)向作用的稅種作為共享收入。

第二，事權(quán)劃分的設(shè)想。組織財(cái)政收入的目的是滿足政府行使各項(xiàng)管理職能支出需要的，政府財(cái)政支出管理是財(cái)政管理的一個(gè)重要內(nèi)容，財(cái)政管理體制作為基本財(cái)政制度，事權(quán)的劃分是其應(yīng)有之義。地方財(cái)政管理體制事權(quán)的規(guī)范有兩層含義，第一層面是從政府與市場關(guān)系的角度，從滿足公共需要出發(fā)，合理劃分公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給范圍。市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的健康運(yùn)行，是市場自主調(diào)節(jié)和政府合理干預(yù)的結(jié)果，即“看不見的手”和“看得見的手”配合驅(qū)動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中，由于市場本身的缺陷，其資源配置的基礎(chǔ)作用會發(fā)生缺失，出現(xiàn)市場失靈，這就需要政府用“看得見的手”干預(yù)。財(cái)政支出是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的強(qiáng)大杠桿，發(fā)揮作用的前提是合理解決財(cái)政支出的“越位”、“缺位”問題。第二層面是從地方政府上、下級關(guān)系的角度，從上、下財(cái)政職能的差異性出發(fā)，合理劃分上、下級財(cái)政事權(quán)。地方政府事權(quán)劃分，理論上有原則：（1）集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合原則，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，按其活動(dòng)涉及范圍劃分支出責(zé)任。凡政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)施必須統(tǒng)一規(guī)劃、具有宏觀調(diào)控職能，則其支出屬于上一級政府財(cái)政支出，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)必須因地制宜，則其支出屬于下一級政府財(cái)政支出。（2）受益原則，即誰受益誰支出。政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，按其受益范圍劃分支出責(zé)任，凡是全地區(qū)居民受益，則支出屬于上一級政府財(cái)政支出，凡是地區(qū)內(nèi)的地方居民受益，則支出屬于下一級政府財(cái)政支出。（3）效率原則，哪級政府處理行政效率更高，則其支出歸屬哪級政府。

第三，轉(zhuǎn)移支付的設(shè)想。地方政府間財(cái)政財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分后，由于縱向財(cái)政失衡、橫向財(cái)政失衡、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展調(diào)控等原因，上、下級財(cái)政之間的財(cái)力移動(dòng)——轉(zhuǎn)移支付的安排就成為財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)移支付通常分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類，一般性轉(zhuǎn)移支付是為調(diào)劑財(cái)力余缺而安排的上、下級財(cái)政之間的財(cái)力移動(dòng)，按財(cái)力轉(zhuǎn)移方向分為上轉(zhuǎn)移支付和向下轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付的目的是實(shí)現(xiàn)財(cái)政公共產(chǎn)品和服務(wù)平均化的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是上級財(cái)政為特定用途而對下級財(cái)政的單方向?qū)Ｓ觅Y金補(bǔ)助，按照是否需要下級財(cái)政配套資金分為配套性轉(zhuǎn)移支付和非配套性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展調(diào)控的。轉(zhuǎn)移支付制度的安排應(yīng)該考慮轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模、受益范圍、目標(biāo)、計(jì)算方法等要素。

第四，和原體制銜接。新財(cái)政管理體制是在原體制基礎(chǔ)上完善的，這就需要考慮新、老體制的銜接問題。其一，原體制補(bǔ)助、體制上解、所得稅基數(shù)返還、增值稅和消費(fèi)稅稅收返還等繼續(xù)按原有規(guī)定執(zhí)行。其二，市核定旗區(qū)的出口退稅基數(shù)不變，基數(shù)內(nèi)出口退稅部分的退稅額繼續(xù)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；超基數(shù)部分的退稅額，由中央與地方按照92.5∶7.5的比例分級負(fù)擔(dān)，旗區(qū)應(yīng)該承擔(dān)部分，由有關(guān)旗區(qū)財(cái)政在辦理年終決算結(jié)算事項(xiàng)時(shí)專項(xiàng)上解市財(cái)政。其三，歸并較為固定的補(bǔ)助和上解。原旗區(qū)收入超億元定額上解財(cái)力的規(guī)定停止執(zhí)行。對現(xiàn)有財(cái)政結(jié)算中其它較為固定的項(xiàng)目統(tǒng)一歸并。

[1]楊撫生，縣級財(cái)政收支問題研究[J]，財(cái)政研究2003（2）.

[2]陳紀(jì)瑜，地方財(cái)政體制權(quán)責(zé)不對稱問題研究[J]，河南財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)2004（5）.

[3]鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展匯報(bào).

[4]鄂爾多斯市2003年財(cái)政工作總結(jié).

[5]鄂爾多斯市2001、2002、2003年決算資料.

[6]鄂爾多斯市七旗一區(qū)2004—2005財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)稅源調(diào)查匯報(bào).

[7]《完善鄂爾多斯市財(cái)政體制之探論》，中國人民大學(xué)碩士生論文，劉建勛。2006年.