農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

□國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員 袁崇法

農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

□國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員 袁崇法

袁崇法：國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員，主要研究方向?yàn)椤叭r(nóng)”問(wèn)題和城鎮(zhèn)化政策。

一、農(nóng)民工市民化

筆者從操作層面來(lái)分析農(nóng)民工市民化。第一，我們現(xiàn)在很可能要出臺(tái)一個(gè)政策，把中小城鎮(zhèn)的戶籍進(jìn)一步放開(kāi)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口的市民化結(jié)合起來(lái)。但這樣問(wèn)題就來(lái)了，農(nóng)民工不完全集中在中小城鎮(zhèn)，有相當(dāng)比例的就業(yè)者，在大城市、中等城市就業(yè)，有的甚至是拖家?guī)Э诘募彝ィ呀?jīng)在大中城市居住許多年。允許不允許在當(dāng)?shù)氐某鞘芯偷厥忻窕咳绻皇前阎行〕擎?zhèn)的戶籍放開(kāi)，與現(xiàn)在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)所在地就產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)上的錯(cuò)位，可能會(huì)造成許多具體問(wèn)題。一部分大中城市不接受外籍農(nóng)村人口落戶，而一部分能夠接受農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的中小城鎮(zhèn)，卻沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)也沒(méi)有相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，最后會(huì)造成實(shí)際上能到中小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大大縮水。核心的問(wèn)題并不在戶籍落在哪里，而在社保關(guān)系能不能隨著人轉(zhuǎn)移。筆者最近在云南與當(dāng)?shù)厝颂接?，如果一部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)來(lái)就業(yè)，解決城市戶籍，就按他們現(xiàn)在所獲得的農(nóng)保社保體系這部分的資金，實(shí)際上跟城市相差無(wú)幾，真正的障礙是允不允許城鄉(xiāng)之間社保關(guān)系自由地轉(zhuǎn)移。如果基本的公共社會(huì)保障，在城鄉(xiāng)能確立一個(gè)基本線，把這些支出直接列為中央財(cái)政支出，這部分保障資金能夠在城鄉(xiāng)之間、大小城市、城鎮(zhèn)之間自由流轉(zhuǎn)，跟著人走，通過(guò)制度調(diào)整是可以做到的。不光是農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口的市民化，整個(gè)人口的自由遷徙，實(shí)際上只要保證基本的社會(huì)保障能夠跟人走就可以解決。第二，關(guān)于住房保障。人一進(jìn)城就要住房，現(xiàn)在城市都在搞住房保障體系。我們是否還應(yīng)該考慮一下農(nóng)村有沒(méi)有住房保障體系？許多人并不清楚，我們的農(nóng)村是有住房保障體系的，只不過(guò)農(nóng)村的住房保障體系保的不是房，保的是宅基地，農(nóng)民的住房是靠擁有宅基地來(lái)保障的。城市的住房是直接的保障住房，過(guò)去我們都住公租房，后來(lái)搞房改房，現(xiàn)在搞保障性住房，農(nóng)村就是宅基地上房子自己蓋。討論農(nóng)村住房保障的時(shí)候，要把宅基地看成住房保障體系，宅基地的概念首先是農(nóng)民的住房保障，其次才是土地。如果宅基地不從住房保障的概念上來(lái)考慮，上面只是一個(gè)地上附著物，農(nóng)民的住房是解決不了的。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌概念上考慮，宅基地界定為農(nóng)民的住房保障，應(yīng)該是可以和城市的住房保障體系進(jìn)行置換的。第三，城市化、城鎮(zhèn)化講究的是現(xiàn)代生產(chǎn)方式、現(xiàn)代社會(huì)組織方式、現(xiàn)代生活消費(fèi)方式。從這個(gè)角度來(lái)講，不一定非要糾結(jié)人口在空間上的布局，非要規(guī)范到傳統(tǒng)概念的城市。如果農(nóng)民能夠集聚在一起，政府能夠提供公共服務(wù)設(shè)施的條件，能夠過(guò)上現(xiàn)代城市的生活方式，無(wú)妨也可以認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

必須考慮到三個(gè)基本原則。一要保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益；二要優(yōu)化配置，提高土地的利用效率；三要能夠切實(shí)地促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。現(xiàn)在的問(wèn)題是，農(nóng)村土地沒(méi)有明確的實(shí)際主體。法律上規(guī)定國(guó)家土地兩種所有制，一種是全民所有制，一種是集體所有制。全民所有制的概念用了很多年，后來(lái)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)不準(zhǔn)確的概念，全民和集體都是一個(gè)集合的概念，不是一個(gè)主體的概念，所以現(xiàn)在憲法上講的是國(guó)有，并且明確指定由政府代表?，F(xiàn)在我們都不講全民講國(guó)有了，例如國(guó)有土地和國(guó)有企業(yè)。因?yàn)閲?guó)有以政府為代表，是一個(gè)明確主體的表述。但集體所有還沒(méi)有找到任何一個(gè)主體可以代表。所以現(xiàn)在在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的時(shí)候，前提就是要把土地的主體明確下來(lái)。

現(xiàn)在各地正在開(kāi)展土地的確權(quán)。第一是要確土地的產(chǎn)權(quán)，第二是確土地以上的建筑物，但這些東西好確，包括土地邊界、土地的物理形態(tài)都是好確的。關(guān)鍵還是主體，很多地方的做法是，首先確定集體的成員范圍，然后把土地確定到每一個(gè)成員。確定成員有各種算法。比較典型的算法是上?，F(xiàn)在推行的做法，將1956年1月份以后所有的人口都算作土地的擁有者，因?yàn)?956年以前的合作社是互助社，每一塊土地的主體都非常明確，1956年變成不分你我的土地所有者，不管你原來(lái)入社的時(shí)候有多少地，到了1956年以后必須是平均的，這樣做下來(lái)土地變?yōu)槌蓡T所有，在成員上面再搞一個(gè)集體組織。這樣一搞問(wèn)題就來(lái)了。成員合成的組織有人提出叫做股份合作，股份合作這個(gè)實(shí)體產(chǎn)權(quán)在股東，如果我們成立的集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)股份合作式的組織，那么土地的所有權(quán)就落到了個(gè)人成員手里，集體組織變成一個(gè)統(tǒng)一持股的組織或者說(shuō)幫這些土地?fù)碛姓呓?jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)型管理組織，土地的所有者變成了土地的經(jīng)營(yíng)者或者管理者，而土地的使用者變成了所有者，關(guān)系完全倒過(guò)來(lái)了。這樣一種確權(quán)弄不好就會(huì)動(dòng)搖憲法規(guī)定的土地集體所有制的基礎(chǔ)，需要在憲法層面上進(jìn)行深入的探討。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中還有一個(gè)值得注意的問(wèn)題是農(nóng)民土地權(quán)益的永久性保護(hù)。上海2005年以后出生的新生農(nóng)村人口可以轉(zhuǎn)為城市人口，這樣一來(lái)，農(nóng)民的后代終于可以成為城市居民了。但是如果土地沒(méi)有確權(quán)，現(xiàn)在農(nóng)村戶口的老人去世了，農(nóng)村就沒(méi)有農(nóng)民了，農(nóng)村所有的土地不就自然歸國(guó)家了？保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益從何談起？這些做法正在一些地區(qū)推廣，筆者覺(jué)得問(wèn)題很大。還有，土地確了權(quán)以后怎么去流轉(zhuǎn)？現(xiàn)在的政策規(guī)定是，農(nóng)民自愿有償可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，目的是避免農(nóng)用承包地拋荒和低效利用，但也涉及到了法規(guī)邊界。開(kāi)始承包地只是農(nóng)民家庭成員、親戚之間、朋友之間、集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，基本在同一個(gè)村的范圍。中國(guó)的土地在全國(guó)來(lái)講基本上以行政村作為土地所有權(quán)的邊界，后來(lái)發(fā)展到行政村之間也有很多農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，有流出、有流入、有集中。行政村之間的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是兩個(gè)土地所有者之間的流轉(zhuǎn)，那應(yīng)該叫做交換，叫做買(mǎi)賣(mài)。事實(shí)上在中國(guó)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)不是產(chǎn)生在經(jīng)營(yíng)層次，準(zhǔn)確地表述，應(yīng)該產(chǎn)生在所有權(quán)的層次。在這種情況下規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不能出縣不能出省還有意義嗎？這種流轉(zhuǎn)恰恰又是優(yōu)化土地配置、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所必需的。

在國(guó)家憲法層面上，土地的公有一種是國(guó)家所有，一種是集體所有，但同時(shí)也規(guī)定城市土地歸國(guó)有。這樣一來(lái)城市發(fā)展用地就得跟農(nóng)民征地了。公益性用地征地可以理解，經(jīng)營(yíng)性用地也采取征用辦法或與公益用地實(shí)行同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就出現(xiàn)利益分配不公平問(wèn)題了。在憲法上既然首先表達(dá)了兩種土地所有制同樣都是合法的，就應(yīng)該獲取同等的地位，在城市的規(guī)劃區(qū)內(nèi)應(yīng)該有平等存在的理由。抵制征地的現(xiàn)象越來(lái)越頻繁，實(shí)際反映的是農(nóng)民在爭(zhēng)取土地開(kāi)發(fā)中的應(yīng)有權(quán)利。

農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化跟土地的流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)制度的改革完全有關(guān)系，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問(wèn)題是能不能引進(jìn)現(xiàn)代資本，因?yàn)橹挥鞋F(xiàn)代資本才能帶來(lái)技術(shù)，帶來(lái)市場(chǎng)，帶來(lái)新的管理理念，不斷開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)品。但是現(xiàn)代資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，要降低各種投入要素的成本，要獲取合理的投資回報(bào)，必然要求土地有一定的集中規(guī)模。土地的規(guī)模集中也必須在確權(quán)的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)形成。現(xiàn)在土地上的產(chǎn)品，特別是農(nóng)地上的產(chǎn)品，農(nóng)地的成本沒(méi)有進(jìn)入，水果蔬菜的成本可能好一些，主要是糧棉油的成本里面沒(méi)有任何土地成本。土地的流轉(zhuǎn)可以促成一個(gè)歷史性的變化，即中國(guó)農(nóng)用土地的資本化。只要土地能在確定權(quán)益后實(shí)行有償自愿流轉(zhuǎn)，成為常態(tài)化的機(jī)制，無(wú)論土地流轉(zhuǎn)到誰(shuí)的手里，土地的使用就有了成本，所有的土地使用者就一定會(huì)拼命地追求土地的效益，建立這樣的機(jī)制，才能使中國(guó)的土地利用賦予新的動(dòng)力機(jī)制，才能夠保障土地在市場(chǎng)機(jī)制下的高效利用。

(責(zé)任編輯：廖才茂)