中國公私合作的政策性農(nóng)業(yè)保險制度模式
——運行績效及政策建議

□張寶輝 肖衛(wèi)東 賀 暢 杜志雄

(1.中國社會科學院研究生院 農(nóng)村發(fā)展系，北京 100732;2.山東師范大學 經(jīng)濟學院，山東 濟南 250014；3.北京理工大學 人文與社會科學學院，北京 100081;4.中國社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

中國公私合作的政策性農(nóng)業(yè)保險制度模式
——運行績效及政策建議

□張寶輝1肖衛(wèi)東2賀 暢3杜志雄4

(1.中國社會科學院研究生院 農(nóng)村發(fā)展系，北京 100732;2.山東師范大學 經(jīng)濟學院，山東 濟南 250014；3.北京理工大學 人文與社會科學學院，北京 100081;4.中國社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

中國農(nóng)業(yè)保險初步確立了公私合作的政策性農(nóng)業(yè)保險制度模式。這種制度模式使得政府與保險公司在資源互補、分工協(xié)作基礎(chǔ)上形成了有效制衡的合作機制和長期互補性的合作伙伴關(guān)系，促進了政策性農(nóng)業(yè)保險的長足發(fā)展，運行績效顯著。但是，仍存在農(nóng)業(yè)保險深度和保費補貼水平不高、農(nóng)業(yè)大災風險分散機制缺失等問題。因此，要以貫徹落實《農(nóng)業(yè)保險條例》為契機，充分發(fā)揮和增強政府的農(nóng)業(yè)保險市場增進功能，突出政策導向作用，加快健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度。

公私合作；政策性農(nóng)業(yè)保險；運行績效；政策建議

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險是防范農(nóng)業(yè)自然風險、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。整體上看，通過政府公共財政支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，已成為世界各國實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一種重要表現(xiàn)形式，[1][2]政策性農(nóng)業(yè)保險成為世界各國構(gòu)建農(nóng)業(yè)災后補償機制的普遍選擇。本文基于公私合作理論，從國際比較視角對中國農(nóng)業(yè)保險的制度模式進行總結(jié)；分析政策性農(nóng)業(yè)保險制度的運行績效，并提出加快健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度的政策建議。

一、中國農(nóng)業(yè)保險的制度模式：公私合作的政策性農(nóng)業(yè)保險

研究表明，農(nóng)業(yè)保險由于其風險標的特殊性，在沒有政府補貼的情況下，農(nóng)業(yè)保險的市場商業(yè)化經(jīng)營都以失敗告終，[3]農(nóng)業(yè)保險難以完全市場化運作。因此，政府不得不通過補貼保費或者經(jīng)營費用的方式介入農(nóng)業(yè)保險市場，[4]建立農(nóng)業(yè)保險的政府誘導機制成為一種必要和必須，[5]因此越來越多的國家在政府強大的財力支持下大力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險。政策性農(nóng)業(yè)保險是以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標而建立的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。[6]政策性農(nóng)業(yè)保險的根本特征是政府通過設計合理的運行機制，對農(nóng)業(yè)保險提供法律保障和財政補貼等經(jīng)濟支持。

從目前世界各國農(nóng)業(yè)保險的實踐運行來看，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式主要有三種：一是公營模式(在公共部門的再保險支持下，由一家國營或者半國營的保險公司全權(quán)負責農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，例如加拿大、印度、菲律賓等)；二是公私合作模式(政府支持、私營部門實施，即由公共部門和私營部門共同提供農(nóng)業(yè)保險)，根據(jù)政府介入農(nóng)業(yè)保險市場的不同，該模式又可以細分為政府壟斷模式(例如韓國)、政府高度控制的商業(yè)經(jīng)營模式(例如美國)和政府低度控制的商業(yè)經(jīng)營模式(例如法國)；三是私營模式(農(nóng)業(yè)保險完全由商業(yè)保險公司提供，通常包括私營保險公司、相互制保險公司、合作社，以及小額信貸機構(gòu)保險人，例如德國、澳大利亞、南非、阿根廷、荷蘭等)。[7]其中，公私合作模式被認為是提高農(nóng)業(yè)保險體系效率和可持續(xù)性的首選模式。[8]

在中國，自2003年黨的十六屆三中全會提出“要探索建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險”以來，一系列涉及“三農(nóng)”的中央一號文件中都明確強調(diào)要發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，并且對政策性農(nóng)業(yè)保險的重視程度和政策支持力度呈現(xiàn)遞進式增長(見表1)。

表1 2004—2013年中央一號文件中的政策性農(nóng)業(yè)保險內(nèi)容

資料來源：作者根據(jù)2004-2013年的中央一號文件內(nèi)容整理。

2006年，在國務院頒布的《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2006〕23號，簡稱“國十條”)中，將農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護體系；明確政策性農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務范圍，并給予財政補貼的政策支持。這體現(xiàn)了國家重視、政府支持和地方配合的制度環(huán)境氛圍，中國政府對農(nóng)業(yè)保險給予了行政上的保護、經(jīng)濟上的支持和法律上的推動，從而基本建立了完整的政策性農(nóng)業(yè)保險體系：(1)政府提供一定比例的保費補貼；(2)鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)和發(fā)展農(nóng)村互助合作保險，并依法享受稅收優(yōu)惠；(3)建立財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系和農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制；(4)探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀?；訖C制。這些內(nèi)容構(gòu)成了中國政策性農(nóng)業(yè)保險的正式制度框架，為政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供了方向指導。

2012年11月，中國政府頒布了《農(nóng)業(yè)保險條例》(2013年3月1日起施行)，這彌補了中國農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)缺失這一空白，明確了農(nóng)業(yè)保險的“政策性”定位，確立了政策性農(nóng)業(yè)保險的法律地位，強化了政策性農(nóng)業(yè)保險的頂層設計。同時，《農(nóng)業(yè)保險條例》從立法上將中國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式確立為“政府支持下的商業(yè)經(jīng)營模式”，即“政府引導、市場化運作”，這是一種典型和比較純粹意義上的“公私合作”政策性農(nóng)業(yè)保險模式。其中，“公”體現(xiàn)為政府提供保費補貼、管理費用補貼和再保險支持，“私”體現(xiàn)為商業(yè)保險公司市場化經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險風險在政府與商業(yè)保險公司之間分攤。目前，中國政策性農(nóng)業(yè)保險的保費補貼主要由中央財政提供，在補貼方式上采取中央與地方財政“聯(lián)動補貼”，即只有在省級財政部門和農(nóng)戶分別承擔一定比例保費的前提下，中央財政才給予相應的保費補貼。

當前，全國已形成各具特色、多元化的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。根據(jù)政府與商業(yè)保險公司之間的風險分攤機制，可以將政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式劃分為三種類型。

一是聯(lián)辦共保模式，即政府與保險公司之間按照一定比例共擔風險、分享保費。例如，江蘇淮安市的“政策性保險、商業(yè)化聯(lián)辦共保”模式，其模式特征表現(xiàn)為政府補貼保費，地方政府與保險公司風險共擔，以當年實收的農(nóng)業(yè)保險保費提取15%的管理費用和支付當年賠款后，剩余部分由商業(yè)保險公司與淮安市政府按3∶7分成。浙江省的“政府推動+共保經(jīng)營”模式，其模式特征表現(xiàn)為市場運作、政府兜底，政府與共保體*浙江省“政策性農(nóng)業(yè)保險共保體”于2006年組建成立，由中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司浙江分公司為首席承包人，中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司、中國太平洋財產(chǎn)保險公司、中國平安財產(chǎn)保險公司、天安保險公司、永安財產(chǎn)保險公司、華安財產(chǎn)保險公司、安邦財產(chǎn)保險公司、太平保險公司、中國大地財產(chǎn)保險公司等9家商業(yè)保險公司浙江分公司為共保參與人。之間共同承擔賠付責任。實施方案規(guī)定：如果當年農(nóng)業(yè)保險累計賠付額在保費收入2倍以內(nèi)，則賠付責任由共保體全額承擔；累計賠付額在保費收入的2-3倍(含3倍)部分，則賠付責任由政府與共保體按1∶1的比例承擔；累計賠付額在保費收入的3-5倍(含5倍)部分，則賠付責任由政府與共保體按2∶1的比例承擔。

二是委托代辦模式，即主要由政府承擔全部或者絕大部分風險，商業(yè)保險公司代為經(jīng)營。江蘇省的蘇州、無錫、常州等經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)普遍采取這種農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。例如，蘇州市政府委托蘇州人保和蘇州太保代為經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，險種保費由財政補貼60%，投保人承擔40%；發(fā)生超賠后，保險公司以5年保費收入的5倍為上限承擔有限風險，政府兜底；保險賠付責任由政府和商業(yè)保險公司按9∶1的比例分擔。

三是保險公司自營模式，即由政府進行組織推動，各級財政提供保費補貼，保險公司自營農(nóng)業(yè)保險，承擔風險，保險公司往往采取“以險養(yǎng)險”方式分散農(nóng)業(yè)保險風險。上海、湖南、新疆、吉林、北京等地大都采取這種農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。例如，上海采取的是“政府扶持、市場化運作”的農(nóng)業(yè)專業(yè)保險公司經(jīng)營模式。該模式建立了基本農(nóng)險與補充農(nóng)險相結(jié)合的保險運營機制，*基本農(nóng)險指種植業(yè)險和養(yǎng)殖業(yè)險，補充農(nóng)險指涉農(nóng)財產(chǎn)與責任保險、農(nóng)村居民短期人身意外傷害險和健康險等?；巨r(nóng)險由政府按照不同農(nóng)業(yè)險種提供不同比例的保費補貼，按照市場化經(jīng)營，通過補充農(nóng)險的收益來彌補基本農(nóng)險的虧損，實行“以險養(yǎng)險”。

二、中國政策性農(nóng)業(yè)保險的運行績效

綜上所述，中國“公私合作”的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，既是市場選擇的結(jié)果，也是政府推動的結(jié)果，承載著多元主體(包括政府、保險公司和參保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體)的多重利益訴求；既實現(xiàn)了政府責任的回歸，又充分利用了保險公司現(xiàn)有的組織資源(高素質(zhì)的農(nóng)險專業(yè)技術(shù)人才、廣泛的分銷代辦網(wǎng)絡、豐富的農(nóng)險經(jīng)營與管理實踐積累和經(jīng)驗)，政府與保險公司在資源互補、分工協(xié)作基礎(chǔ)上形成了有效制衡的合作機制和長期互補性的合作伙伴關(guān)系，這種制度上的優(yōu)勢使得中國政策性農(nóng)業(yè)保險得到了快速的長足發(fā)展，運行績效顯著。

(一)保費收入規(guī)模和保險覆蓋面持續(xù)較快增長，但保險深度仍處于較低水平

2004年以來，中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展呈現(xiàn)并保持了快速發(fā)展勢頭，保費收入快速增長(見表2)由2004年的4億元快速增加到2012年的240.6億元，9年間增長了59倍，年均增速高達657.22%。相應地，農(nóng)業(yè)保費收入占財險收入比重由2004年的0.36%快速增加到2012年的4.51%，增加了11.5倍；農(nóng)業(yè)保險深度由2004年的0.02%快速增加到2012年的0.46%，增加了22倍。

表2 2004-2012年中國農(nóng)業(yè)保險保費收入、賠款及給付和農(nóng)業(yè)保險深度

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2005-2012)，2012年農(nóng)業(yè)保險保費收入和財產(chǎn)保險保費收入數(shù)據(jù)來源于中國保監(jiān)會，2012年中國農(nóng)業(yè)GDP數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局公布的《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

注：農(nóng)業(yè)保險深度是指農(nóng)業(yè)保險保費收入與農(nóng)業(yè)GDP(增加值)的比值。

在農(nóng)業(yè)保險保費收入快速增長的同時，農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面也得到了快速提高。2007年，農(nóng)業(yè)保險承保農(nóng)作物面積2.3億畝，2012年增加到9億畝，年均增長率達48.55%；2007年，參保農(nóng)戶為0.49億戶次，2012年增加到1.83億戶次，6年累計達7.6億戶次，年均增長率45.58%。目前，農(nóng)業(yè)保險開辦區(qū)域已經(jīng)覆蓋到全國31個省、自治區(qū)、直轄市。2011年，四川(17.16億元)、內(nèi)蒙古(17.00億元)、黑龍江(16.41億元)、新疆(15.24億元)、湖南(13.61億元)、安徽(13.83億元)6省、自治區(qū)的農(nóng)業(yè)保險保費收入規(guī)模超過10億元；12個省、自治區(qū)的農(nóng)業(yè)保險保費收入規(guī)模超過5億元；農(nóng)業(yè)保險規(guī)模前十位省、自治區(qū)的保費收入總和達123.63億元，占全國農(nóng)業(yè)保險保費總收入的71.13%?？梢姡r(nóng)業(yè)保險業(yè)務的地區(qū)集中度較高。在內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、吉林等糧食主產(chǎn)區(qū)，主要糧棉油作物的承保覆蓋率超過70%，黑龍江農(nóng)墾、安徽等地已實現(xiàn)了近100%全覆蓋。2011年，在中國保險市場上共有22家保險公司經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，其中，4家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司(指安信農(nóng)險公司、安華農(nóng)險公司、國元農(nóng)險公司和陽光相互公司)和2家綜合性保險公司(指人保財險公司和中華聯(lián)合公司)為國內(nèi)經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的主要機構(gòu)，業(yè)務規(guī)模占全國農(nóng)業(yè)保險市場的96.66%；近幾年以來，中國人保財險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務一直處于龍頭地位，其每年的農(nóng)業(yè)保費收入占比均在50%以上，2011年其市場份額達54.23%?？梢?，農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務集中度也較高，農(nóng)業(yè)保險市場呈現(xiàn)出寡頭壟斷市場結(jié)構(gòu)。

2011年，中國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務規(guī)模已超過日本，僅次于美國，躍居世界第二，成為全球最重要、最活躍的農(nóng)業(yè)保險市場之一。[9]但是，中國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平與發(fā)達國家相比，仍存在較大差距。

(二)中央財政的保費補貼水平持續(xù)較快提高，但補貼制度仍不健全

2007年，中央財政首次在全國6個省份(分別為內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川)開展政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點工作，拉開了中央財政補貼農(nóng)業(yè)保險的序幕。此后，中央財政不斷加大對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，補貼資金逐年遞增，補貼險種不斷增加，補貼比例不斷提高，補貼地區(qū)不斷擴大。2007年中央財政列支農(nóng)業(yè)保險保費補貼21.5億元，2008年列支保費補貼60.5億元，2009年列支79.8億元；2012年10月，中央財政提前下達部分2013年農(nóng)業(yè)保險保費補貼預算指標56.6億元，同比增加16.7億元，增長41.9%；2012年1-9月，中央財政已安排支付2012年農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金95.5億元，比2011年全年增長43.2%。截止到2012年9月，中央財政已累計撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金360億元，帶動農(nóng)業(yè)保險累計提供風險保障2.3萬多億元。

2007年，中央財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼品種僅限于試點6省份的玉米、水稻、小麥、大豆、棉花等5種農(nóng)作物。2008年增加了大豆、花生、油菜等油料作物，以及養(yǎng)殖業(yè)中的能繁母豬和奶牛，使補貼品種達到8個，涵蓋了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。2009年，又新增加了育肥豬保險和森林保險，使補貼品種達到10個。2010年新增加了馬鈴薯、青稞、牦牛和藏系羊、天然橡膠；2012年將糖料納入中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼范圍，從而使得補貼品種達到15個，基本涵蓋了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的主要農(nóng)產(chǎn)品。同時，在上述補貼品種以外，補貼地區(qū)可以根據(jù)本地財力狀況、農(nóng)業(yè)特色和農(nóng)業(yè)政策導向，自主選擇其他農(nóng)作物或者養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品予以財政補貼支持，結(jié)合當?shù)貙嶋H自行開展特色農(nóng)業(yè)保險。例如，上海的蔬菜價格保險、北京大興的西瓜保險、重慶的花椒保險，等等。從農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例的情況看，2007年以來，中央財政對各種農(nóng)業(yè)險種的保費補貼比例不斷提高。例如，2007年玉米、水稻、小麥、棉花四種農(nóng)作物的保費補貼比例為25%，2010年，其最高保費補貼比例提高到65%。如果把中央財政與地方財政的保費補貼進行加總，則各級財政對主要農(nóng)作物的保費補貼合計占農(nóng)業(yè)保險的保費收入的比例達80%。[10]

但是，中國農(nóng)業(yè)保險保費補貼仍存在補貼制度不健全的問題，突出表現(xiàn)在：(1)補貼品種數(shù)量有限，難以滿足各地區(qū)和農(nóng)戶的差異化需求，與地方政府的訴求和政策導向產(chǎn)生沖突，從而削弱了政策性農(nóng)業(yè)保險的效果；(2)中央與地方財政的“聯(lián)動補貼”方式容易產(chǎn)生不公平現(xiàn)象；[11](3)目前，財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目僅限于保費補貼，對政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)沒有給予相應的經(jīng)營管理費用補貼，也沒有建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系，這在一定程度上挫傷了保險機構(gòu)承辦政策性農(nóng)業(yè)保險的積極性。

(三)農(nóng)業(yè)風險的保障作用日益凸現(xiàn)，服務經(jīng)濟社會的能力不斷增強

農(nóng)業(yè)保險本質(zhì)上是一種災害補償制度，農(nóng)業(yè)保險服務本質(zhì)上是一種生產(chǎn)性服務業(yè)，建立和努力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險是國家農(nóng)業(yè)支持保護體系和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務體系的重要組成部分。近年來，在國家和各級地方政府政策性農(nóng)業(yè)保險制度的推動下，農(nóng)業(yè)保險的保障范圍實現(xiàn)了從單獨“保自然風險”到“保自然風險和市場風險”并重的轉(zhuǎn)變，從而使得農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)風險損失補償功能和保障作用日益凸顯，服務經(jīng)濟社會的能力不斷增強，強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)績效顯著。

1.農(nóng)業(yè)保險的損失補償已成為農(nóng)民災后恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和災區(qū)重建的重要資金來源。在保費收入持續(xù)增長的情形下，農(nóng)業(yè)保險的賠款及給付也呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，由2004年的3億元快速增加到2012年的148.2億元。2007-2011年，農(nóng)業(yè)保險共計向7000多萬農(nóng)戶支付保險賠款403億元，戶均賠款近600元，占農(nóng)村居民人均純收入的10%；2012年1-11月，農(nóng)業(yè)保險已為2600萬戶受災農(nóng)戶支付賠款135億元，戶均賠款519元，約為農(nóng)民年均純收入的7.4%。[12]具體來看，農(nóng)業(yè)保險為2009年東北旱災支付了保險賠款19.5億元，為2010年全國重大洪澇災害支付保險賠款20.3億元，為2011年強臺風“納沙”、強熱帶風暴“尼格”造成的海南橡膠災害支付保險賠款9600萬元，為2012年北京“7·21”特大暴雨災害支付保險賠款7000萬元。這些賠款強有力地支持了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災后恢復再生產(chǎn)，對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收起到了積極的保障作用。在一些保險覆蓋面高的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險賠款已成為災后恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和災區(qū)重建的重要資金來源。

2.農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度的建立和完善，日益成為政府財政支農(nóng)的重要機制，農(nóng)業(yè)保險的資金杠桿效應明顯。近年來，農(nóng)業(yè)保險在有效保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、保障農(nóng)戶利益的同時，還實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險保費補貼的放大效應，提高了財政資源的使用效率和惠及范圍，發(fā)揮了財政“四兩撥千斤”的資金杠桿效應。2011年，中央財政保費補貼資金達66億元，為1.68億農(nóng)戶承擔風險保障6523億元，財政資金的放大效應近100倍。2007-2011年上半年，湖南、河北、福建三省各級財政的保費補貼達60.65億元、農(nóng)戶自繳農(nóng)業(yè)保險保費21億元，這為三省的農(nóng)業(yè)保險投保戶提供風險保障2670億元，財政資金的放大效應分別達44倍和127倍?？梢?，中央財政的直接保費補貼和各級地方政府財政的配套保費補貼，一方面有效地增加了財政的支農(nóng)資金總量；另一方面大大減輕了農(nóng)戶的保費負擔，激發(fā)了農(nóng)戶的投保熱情。

3.農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新了農(nóng)戶融資模式，促進農(nóng)村信貸市場上資源配置的“帕累托改進”。2010年，保監(jiān)會和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險合作的意見》(銀監(jiān)發(fā)〔2010〕25號)，明確了在涉農(nóng)業(yè)務上，銀保開展合作的原則和基本要求。自此，一些農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)圍繞建立銀?；訖C制進行了積極探索，形成了多種政策性農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村信貸的互動模式。例如，廣東的“政策性農(nóng)業(yè)保險+優(yōu)惠信貸利率”模式、浙江的“新型農(nóng)業(yè)綜合保險+信貸+政府扶持”模式、新疆的“保險+信貸+財政補貼”模式、湖南的“公司+農(nóng)戶+保險+信貸”模式、上海和江蘇等地的“農(nóng)業(yè)保險+涉農(nóng)小額貸款”模式。這些模式實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村信貸的有機結(jié)合，建立了農(nóng)村涉農(nóng)保險機構(gòu)與信貸機構(gòu)之間的信息共享與聯(lián)動機制，開創(chuàng)了以農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品為紐帶，涉農(nóng)保險機構(gòu)、農(nóng)村信貸機構(gòu)與政府三方共同解決農(nóng)戶融資難的新機制。

三、加快健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度的政策建議

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險是國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要內(nèi)容，健全政策性農(nóng)業(yè)保險是發(fā)展方向，而且，完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度既是制度變遷的必然，也是解決現(xiàn)實經(jīng)濟問題的必須。

(一)以《農(nóng)業(yè)保險條例》為核心構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險法律制度框架體系

縱觀發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的成功經(jīng)驗，都是法規(guī)先行，立法規(guī)范是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務開展和健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。因此，應加快建立健全農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建一套以《農(nóng)業(yè)保險條例》為核心、以部門規(guī)章規(guī)范為基礎(chǔ)、以行業(yè)指引標準為補充的農(nóng)業(yè)保險法律制度框架體系。一是要盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險條例實施細則》；二是在實踐中不斷完善《農(nóng)業(yè)保險條例》，待條件成熟時，制定和出臺《農(nóng)業(yè)保險法》；三是加快農(nóng)業(yè)再保險的立法進程，通過法律形式進一步明確農(nóng)業(yè)再保險制度的功能定位、農(nóng)業(yè)再保險的市場準入制度和形式、農(nóng)業(yè)再保險理賠制度、農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)的監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)再保險合同等。

(二)推進農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，以構(gòu)建具有鮮明特色的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系

一是要鼓勵和推進農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新。針對各地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險特點和農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險購買能力，開發(fā)滿足不同農(nóng)戶需求的多層次、多樣化農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，簡化保單條款，改進保單設計，切實提高農(nóng)業(yè)保險的有效供給，并高效地對接有效需求。二是要鼓勵發(fā)展和創(chuàng)新指數(shù)化保險產(chǎn)品，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。積極探索以同一區(qū)域內(nèi)的“平均損失”確定賠付標準的區(qū)域產(chǎn)量指數(shù)保險產(chǎn)品；創(chuàng)新發(fā)展以系統(tǒng)性氣象風險測度確定賠付標準的農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險。三是重點發(fā)展基本農(nóng)業(yè)保險，適度發(fā)展涉農(nóng)保險。對于關(guān)系國計民生的重要農(nóng)作物和大宗農(nóng)產(chǎn)品，要重點加大財政補貼力度，健全風險保障體系，提高保障水平；對于特色農(nóng)業(yè)保險，要鼓勵并支持地方開展優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險試點，探索推進設施農(nóng)業(yè)保險、現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)保險等發(fā)展，進一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的作用。

(三)優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度，建立財政長效扶持機制

一是要規(guī)范財政支持政策。要進一步改革財政支農(nóng)方式，整合統(tǒng)籌支農(nóng)資金，將財政、稅收、金融、農(nóng)業(yè)等支農(nóng)政策與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合，形成合力，共同構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險分散機制和經(jīng)濟損失補償機制。二是要完善和優(yōu)化保費補貼制度。①要進一步增加保費補貼品種，在財力有限的現(xiàn)實條件下，應有重點地選擇關(guān)系國計民生、具有國際競爭力的農(nóng)作物進行補貼。②科學制定保費補貼標準，補貼標準應在政府的補貼能力與農(nóng)民的參與意愿之間尋求平衡，促進保費補貼在中央財政和地方財政之間的合理分配。③根據(jù)農(nóng)作物種類、種植規(guī)模、農(nóng)業(yè)風險高低等因素，實施差異化補貼政策。不斷提高對關(guān)系國計民生的糧食作物、大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的保險保障程度。三是要盡快建立經(jīng)營管理費用補貼制度和農(nóng)業(yè)再保險補貼制度。在綜合考慮各種因素并全面了解農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務經(jīng)營管理的情況下，兼顧政策需要和地區(qū)費用差異性，對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)營管理費用實行差異化補貼。參照國際通行做法，對農(nóng)業(yè)保險的巨災風險再保險業(yè)務給予政策性補貼，具體方式可以有：①對農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的農(nóng)業(yè)再保險投保，中央財政給予一定比例的再保險費用補貼；②對農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營機構(gòu)的農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營業(yè)務，中央財政給予一定比例的經(jīng)營管理費用補貼。

(四)建立多層次、多主體、多元化的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制

一是要將農(nóng)業(yè)大災風險納入法定再保險，完善和強化農(nóng)業(yè)再保險制度。通過發(fā)展壯大中國再保險公司和成立專門的政策性農(nóng)業(yè)再保險公司，積極培育國內(nèi)農(nóng)業(yè)再保險市場主體，并對其農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務提供財政補貼和資金支持。積極拓展國際農(nóng)業(yè)再保險市場，通過與國際再保險公司合作，尋求農(nóng)業(yè)保險風險在國際范圍內(nèi)的分散和損失補償。二是政府通過購買再保險等方式為農(nóng)業(yè)大災風險提供財政超賠保障。如果嚴重的農(nóng)業(yè)大災損失發(fā)生，由政府充當最終再保險人的角色，為大災保障體系提供償付能力擔保，承擔最后的超賠責任。三是建立財政支持的農(nóng)業(yè)大災風險基金，其籌集渠道有國家財政補貼、農(nóng)業(yè)保險公司保費提取、稅收優(yōu)惠、資本市場等。

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(責任編輯：廖才茂)

TheInstitutionalModelofPolicy-drivenAgriculturalInsurancebasedonPublic-PrivateCooperationinChina:OperatingPerformanceandPolicySuggestions

ZHANG Bao-hui1XIAO Wei-dong2HE Chang3DU Zhi-xiong4

(1.DepartmentofRuralDevelopment,GraduateInstituteofChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732;2.SchoolofEconomics,ShandongNormalUniversity,Jinan250014;3.CollegeofHumanitiesandSocialSciences,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081,China;4.InstituteofRuralDevelopment,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732,China)

The institutional model of policy-driven agricultural insurance based on public-private cooperation has been primarily established in our country.This institutional model enables the government and insurance companies to form a cooperation mechanism of effective balancing and a long-term partnership based on mutual complementation,division of labor and collaboration in resource,promoting development of the policy-driven agricultural insurance and resulting in remarkable achievements.However,there still exist problems such as inadequate coverage and allowance of agricultural insurance,absence of risk dispersing mechanism for agricultural severe disasters.Therefore,we should make use of the opportunity of enforcing the Agricultural Insurance Ordinance to bring into play and strengthen the governmental function of enhancing the agricultural insurance market,play the guidance role of policies,and accelerate perfecting the system of policy-driven agricultural insurance.

public-private cooperation;policy-driven agricultural insurance;operating performance;policy suggestion

F842.0

A

1674-0599(2013)04-0128-08

2013-06-05

張寶輝(1973—)，男，吉林扶余人，中國社會科學院研究生院博士研究生，中國人保財險內(nèi)蒙古分公司副總經(jīng)理，研究方向為農(nóng)業(yè)保險；肖衛(wèi)東(1976—)，男，江西吉水人，山東師范大學經(jīng)濟學院副教授，博士，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策；賀暢(1991—)，女，北京理工大學人文與社會科學學院經(jīng)濟學專業(yè)本科生；杜志雄(1963—)，男，安徽銅陵人，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，副所長，博士生導師，研究方向為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

本文系中國社會科學院創(chuàng)新項目“中國農(nóng)產(chǎn)品安全戰(zhàn)略研究”和農(nóng)業(yè)部軟科學研究項目“‘四化’同步背景下城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進戰(zhàn)略研究”(項目編號：Z201302)的階段性研究成果。