新型城鎮(zhèn)化與公共財政支持

□財政部財政科學研究所所長 賈 康

新型城鎮(zhèn)化專題研究

遲福林研究員，博士研究生導師，第十一屆、十二屆全國政協(xié)委員。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長。兼任中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長、中國行政體制改革研究會副會長、海南省政府咨詢顧問。曾獲得全國“精神文明建設五個一工程獎”、“孫冶方經(jīng)濟科學論文獎”、“中國發(fā)展研究獎”等研究獎項。享受國務院特殊津貼專家，2002年被中組部、中宣部、國家人事部和國家科學技術部聯(lián)合授予“全國杰出專業(yè)技術人才”榮譽稱號，2009年入選“影響新中國60年經(jīng)濟建設的100位經(jīng)濟學家”。

主持人語：

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設的歷史任務，是擴大內(nèi)需的原動力，也是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)中國經(jīng)濟平穩(wěn)可持續(xù)增長的重要引擎。如何使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動？如何使城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)？核心是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。本期發(fā)表的五篇研究關于人的城鎮(zhèn)化方面的文章，從不同視角、層面深入探析了未來幾年我國新型城鎮(zhèn)化進程中體制機制創(chuàng)新的一些重大問題，很有啟示性。

當前提出新型城鎮(zhèn)化，同以往相比，大背景發(fā)生了重要的變化。我國城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化進程至少有5～10個百分點，未來的5～10年需要在新型城鎮(zhèn)化的進程中促進工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級；我國進入拉動消費、擴大內(nèi)需的新階段，城鎮(zhèn)化的作用有其特殊性。從發(fā)展的客觀趨勢看，新型城鎮(zhèn)化將在未來10～20年的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展中扮演歷史性的角色。第一，新型城鎮(zhèn)化承載著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大使命。人口城鎮(zhèn)化是服務業(yè)發(fā)展的內(nèi)在推動力。為什么這些年我國服務業(yè)比重長期徘徊在百分之四十左右，原因之一是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的嚴重滯后。第二，新型城鎮(zhèn)化承載著釋放內(nèi)需潛力的重大使命。毫無疑問，人口城鎮(zhèn)化是釋放內(nèi)需的最大潛力和主要載體。第三，新型城鎮(zhèn)化承載著與工業(yè)化良性互動的重大使命。城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)機會，同時城鎮(zhèn)化也能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的平臺。人口城鎮(zhèn)化應當與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)結(jié)合起來。第四，新型城鎮(zhèn)化承載著推進城鄉(xiāng)一體化的重大使命。客觀說，前些年新農(nóng)村建設投入不少，但總體看成效不明顯，并且難以持久。為什么？重要原因在于沒有把城鎮(zhèn)化的因素綜合考慮在內(nèi)。因此，新農(nóng)村建設不能脫離城鎮(zhèn)化進程，通過城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)一體化，應當成為城鎮(zhèn)化建設的重大任務。

客觀地看，未來幾年要有效協(xié)調(diào)推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，時間和空間約束在增強。2012年我國名義城鎮(zhèn)化率達到52.6%，但人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，高達2.6億的農(nóng)民工尚未真正融入城市。未來5～10年，新型城鎮(zhèn)化重在推進人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展。第一，需要把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點、落腳點。堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級，帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動城鄉(xiāng)一體化。第二，需要明確2020年人口城鎮(zhèn)化的目標。到2020年，人口城鎮(zhèn)化率應當達到50%以上，初步接近60%左右的名義城鎮(zhèn)化率。這樣，人口城鎮(zhèn)化率每年需要提高2個百分點。如果有條件農(nóng)民工的市民化能夠?qū)崿F(xiàn)重要突破，就完全有條件實現(xiàn)這個目標。第三，需要盡快實現(xiàn)有條件農(nóng)民工的市民化。對于農(nóng)民工市民化的具體條件，大、中、小城市可以有不同的標準。但是，方向要明確、決心要堅定，爭取未來3年左右把有條件農(nóng)民工市民化的問題初步解決。

在筆者看來，推進人的城鎮(zhèn)化，關鍵在于推進體制機制創(chuàng)新。當前，城鎮(zhèn)化進程中的許多矛盾、問題，都與人口城鎮(zhèn)化的體制機制改革滯后直接相關。因此，實現(xiàn)改革的突破，是人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與發(fā)展的根本保障。例如，第一，盡快破題戶籍制度改革。目前國家發(fā)改委已提出了一個初步的路線圖。與此相聯(lián)系，基本公共服務制度、農(nóng)村土地制度等需要加快改革，使之逐步建立與人口城鎮(zhèn)化相適應的制度保障。第二，著力改革行政體制。過去幾十年我國城鎮(zhèn)化制度安排的突出特點是“行政化”，按行政級別確定城鎮(zhèn)規(guī)格，由此形成某些城鎮(zhèn)化發(fā)展的行政體制掣肘。按照經(jīng)濟社會發(fā)展需求推進城鎮(zhèn)化進程，需要突破這種“行政化”的束縛，形成經(jīng)濟主導的城鎮(zhèn)化格局。并且，適當調(diào)整行政區(qū)劃體制，尤其在經(jīng)濟社會發(fā)展較快的區(qū)域，需要加快調(diào)整行政區(qū)劃，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢。第三，推進財稅金融體制改革，當前財稅體制恐怕難以承載人的城鎮(zhèn)化的需求；現(xiàn)在的金融體制也需要服務于城鎮(zhèn)化的融資與風險管理需求。

當然，除此之外，還有相當多的體制機制要改革，在此不一一列舉。本期五位專家提供了五個領域的視角，可以給各位讀者帶來更深的思考。

新型城鎮(zhèn)化與公共財政支持

□財政部財政科學研究所所長 賈 康

賈康：經(jīng)濟學博士，享受國務院特殊津貼的著名財經(jīng)專家，全國政協(xié)委員。財政部財政科學研究所所長、研究員、博士研究生導師，北京大學等十余所高校特聘教授。國家“十一五”和“十二五”規(guī)劃專家委員會委員。1997年評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。孫冶方經(jīng)濟學獎和黃達—蒙代爾經(jīng)濟學獎獲得者。

我們現(xiàn)在所說的新型城鎮(zhèn)化，是以市民化為核心的城鎮(zhèn)化。在我國以城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟社會成長的引擎和動力源泉的大背景下，迫切需要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，使城鎮(zhèn)化過程更好地與以人為本的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展融為一體。

這些年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的速率在提升，但是市民化或者說人的城鎮(zhèn)化過程相對滯后，這個相對滯后帶來深刻的矛盾。大家都希望鄉(xiāng)村人口不斷移居城鎮(zhèn)的過程是一種和諧的過程、幸福感提升的過程，但面臨的實際制約條件是：在這個過程中，城鎮(zhèn)的基本公共服務供給跟不上，最典型的問題就是北上廣這樣的城市，對于在當?shù)鼐蜆I(yè)的非本地戶籍人口，基本公共服務的供給跟不上，實際上是歧視性的。比如，過去三十多年全國已經(jīng)形成了兩億多進城長期居住人口，他們面臨的問題是自己的家庭怎么在城市常駐，現(xiàn)在這些人當中絕大多數(shù)家庭處于分裂狀態(tài)，80%左右的夫妻分開生活，而他們的孩子能夠跟著父母一起在城市長期居住的只有1/10左右，90%的孩子是“留守兒童”——這些孩子的撫養(yǎng)條件很難符合身心健康成長的要求，而且最近不斷聽到關于留守兒童揪心的事情，云南一口水塘一次淹死5個孩子、貴州一個垃圾箱一個晚上悶死5個孩子等諸如此類的不幸案例。如果這些孩子跟著父母在城里定居，他們的入托、入學、醫(yī)療、住房等公共服務又都跟不上?，F(xiàn)在要把供給迅速提高有沒有可能？實話實說還真沒有這種可能性。稍微考察一下北上廣，就會同意這個判斷。有的被稱為二線、三線的城市，試圖趁著壓力不大加快步伐，前幾年有的城市宣布只要到我這個城市住半年的人就可以給戶籍，后來又聽說招架不住只好打住。

在城鎮(zhèn)化彌合二元結(jié)構(gòu)過程中釋放巨大需求的條件下，我國的增長潛力巨大，對于林毅夫教授說的“8%”的長期增長潛力，我同意，但是潛力要變成現(xiàn)實，需要一系列的前提條件，最關鍵的就是要在基本公共服務均等化方面形成有效的可持續(xù)的機制，使這個潛力釋放的過程相對平穩(wěn)地展開。另外一個緊密相聯(lián)的前提條件就是實現(xiàn)改革的突破、攻堅克難，實質(zhì)性地推進配套改革，使我國的城鎮(zhèn)化紅利和改革紅利相得益彰。這是十八大之后我們正在密切跟蹤、關注有關決策信息并應提出建設性意見建議的非常重要的方面。

面對機遇與挑戰(zhàn)，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化來促進中國現(xiàn)代化、“中國夢”目標的實現(xiàn)，我們在公共財政方面，需要以一元化的公共財政作為有力的支持后盾。這至少有四個方面：

第一，要按公共財政“預算的完整性”原則形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖，進而優(yōu)化公共財政收支結(jié)構(gòu)。要把所有政府財力納入一個全口徑預算里面，盡可能合理配置公共資源，提高綜合績效。這個公共資源在財政分配上，與整個社會資源優(yōu)化配置緊密聯(lián)系。在公共財政全口徑預算框架里，不再存在預算外資金的概念，在一個預算體系之內(nèi)形成相對獨立而互相銜接的公共收支預算、國有資本預算、基金預算和社會保障預算四個組成部分。這是公共財政一元化支持新型城鎮(zhèn)化的框架，看上去是一個技術問題，卻帶有實質(zhì)性改革的性質(zhì)，是觸及既得利益格局的制度建設。全口徑預算給決策部門、給所有要加入決策過程的主體——人大、政協(xié)和社會公眾，提供了一個財力信息的全景圖，有了全景圖，才能實現(xiàn)社會公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，直至民主理財、依法理財?shù)臎Q策權(quán)。

第二，要按照平等公正、國民待遇原則打造非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務體制和運行機制?；竟卜展┙o要向均等化的方向演變，解決的基本問題就是現(xiàn)在有戶籍的和無戶籍的人口明顯不是一個國民待遇。農(nóng)民工概念其實是一個荒唐的概念，他們已經(jīng)在城里就業(yè)，但是因為戶籍不在城市還在農(nóng)村，就成了“農(nóng)民工”。所以，這方面公共財政別無選擇，必須漸進地以一系列運行機制的改進，來走向非歧視性的公共服務供給。這個過程是長期的，估計要先從難度比較小的區(qū)域開始，最后到大城市，最后完全取消歧視性的兩種戶籍制度。難度最大的北上廣恐怕要在最后的階段，在條件配套下實現(xiàn)。所建機制框架開始時正確與否至關重要，因為一旦成型，馬上就具有明顯剛性，上去容易，下來幾乎不可能，財政的可持續(xù)性將面臨歷史性考驗，一定要依靠機制的合理化維持基本的可持續(xù)性。

第三，財政分配要按照“財政服務全局”的取向積極與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和土地制度、不動產(chǎn)制度等改革協(xié)調(diào)配合。從財政角度考慮支持新型城鎮(zhèn)化，必須促使政府發(fā)揮頂層規(guī)劃功能，從而引出合理、可行的主體功能區(qū)規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域之間發(fā)展空間的各種復雜矛盾關系。土地制度、不動產(chǎn)制度的改革至關重要。不動產(chǎn)作為城鎮(zhèn)化過程中關鍵的最稀缺的生產(chǎn)要素和民生要素，它的流動、交易、財產(chǎn)保護、財產(chǎn)登記、相關稅收制度等制度建設，應該放在一個通盤合理的配套方案里面去考慮，財政必須支持這樣的配套改革。

第四，要借鑒國際前沿理念積極構(gòu)建公私合作伙伴關系(PPP)機制，建設新型城鎮(zhèn)化過程中有效的籌資、引資放大機制和管理增效機制。單靠政府的資金支持城鎮(zhèn)化有極大難度，有人測算今后幾十年需要60萬億元以上的投入，缺口一望而知。但是，通過運用公私合作伙伴關系(PPP)概念下的一系列可操作機制(如BOT、TOT、BT、政府貼息等等)使已經(jīng)壯大起來的民間資本、社會資金進入城鎮(zhèn)化過程、形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決，而且相關的管理水平和績效水平也有望得到比較明顯的提高。