我國財政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)合理性分析——基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的視角

■蔡 翔

我國財政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)合理性分析
——基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的視角

■蔡 翔

一、引言

分稅制改革以來，我國國民經(jīng)濟(jì)快速增長，人民生活水平不斷提高，工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)。2009年,當(dāng)全世界仍籠罩在經(jīng)濟(jì)衰退的陰霾中時,我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)335353億元,比上年增長8.7%，遠(yuǎn)高于世界經(jīng)濟(jì)的平均增速,在世界主要國家和地區(qū)中首屈一指。2009年,中國超過德國,成為全球最大出口國,全年出口總額12016億美元,超過德國的11213億美元。截至2009年末,中國國家外匯儲備余額為23992億美元,比去年增幅超過23%,居全球第一。“十一五”時期結(jié)束時，我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化的中后期階段，已經(jīng)由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)大國轉(zhuǎn)變成為一個工業(yè)大國。這次應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊帶來的挑戰(zhàn)，使國人深切感受到加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必要性，這必將成為“十二五”時期的重要戰(zhàn)略任務(wù)。十七屆五中全會提出，“十二五”時期，是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，是推動科學(xué)發(fā)展的必由之路，符合我國基本國情和發(fā)展階段性新特征。

財政是國家的一項重要職能，財政收入規(guī)模反映政府對社會資源的控制能力,其大小不僅影響著政府職能的發(fā)揮,也會影響企業(yè)和居民的生產(chǎn)積極性以及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財政收入結(jié)構(gòu)及其變動體現(xiàn)了國家路線方針政策。經(jīng)濟(jì)國情的改變也必然帶來財政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化。在當(dāng)前加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的背景下，有必要提出這樣的疑問：我國的財政收入規(guī)模適度嗎？財政收入結(jié)構(gòu)合理嗎？

筆者首先回顧了1994-2009年我國財政收入的增長情況，通過分析稅收收入和非稅收入、預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入的變動情況來判斷我國的財政收入結(jié)構(gòu)是否合理。衡量財政收入規(guī)模是否合理的一個重要指標(biāo)是宏觀稅負(fù)，筆者通過宏觀稅負(fù)的國際比較來判斷我國當(dāng)前的宏觀稅負(fù)是偏高還是偏低；此外，筆者還構(gòu)建了一個計量模型，通過實證分析的手段來判斷我國宏觀稅負(fù)對經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)。在文章的最后，筆者提出了一些政策建議。

二、1994—2009年預(yù)算內(nèi)財政收入的增長情況

（一）財政收入的名義增長率與GDP的名義增長率對比

為了更直觀地對比分析我國財政收入名義增長率與名義GDP增長率，根據(jù)搜集到的相關(guān)數(shù)據(jù)，筆者制作了圖1。圖1顯示，1996—2007年，財政收入名義增長率與名義GDP增長率的波動趨勢基本一致，且始終高于名義GDP的增長幅度?？梢?，我國的財政收入是以宏觀經(jīng)濟(jì)背景為依托的，國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速增長是全國財政收入實現(xiàn)較大幅度增長的基本原因。探究更深層次的原因，1996—2007年我國財政收入增長速度超過GDP增長，最主要的原因是收入結(jié)構(gòu)的變化。GDP是由第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值組成的，我國第二、三產(chǎn)業(yè)增加值要高于GDP的增長，而財政收入主要是由來自于第二、三產(chǎn)業(yè)的二十幾種稅收和非稅收收入組成，筆者在下文分析三次產(chǎn)業(yè)提供的財政收入比重時會有更詳細(xì)的說明。

圖1 1994—2009財政收入名義增長率與名義GDP增長率的對比

注：名義GDP增長率未經(jīng)過價格指數(shù)調(diào)整，以當(dāng)年價格計算，與國家部委發(fā)布的不變價格GDP增長率不同。

2003年由于“非典”疫情及其他自然災(zāi)害，財政收入的增長幅度有所下降（增長率為14.9%）。在隨后的2004年，財政收入的增長幅度在經(jīng)濟(jì)高速增長的前提下，迅速恢復(fù)到20%以上 （為21.6%）。相比于2004年，伴隨著國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長幅度回落，2005年的財政收入增長幅度略微下降。2006年相比于2005年又有所回升。2007年，在中央繼續(xù)推進(jìn)穩(wěn)健財政政策的情況下，全國財政收入增長率達(dá)到32.4%，創(chuàng)了自1994年以來的歷史新高。

2008年我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展經(jīng)受了極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗。國內(nèi)方面，南方低溫雨雪冰凍天氣和四川汶川大地震等自然災(zāi)害，使災(zāi)區(qū)人民的生命財產(chǎn)遭受重大損失，也對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不利影響。國際方面，受美國“次貸危機(jī)”引發(fā)的金融風(fēng)暴不斷蔓延的影響，國際金融市場動蕩多變，實際經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的不確定和不穩(wěn)定因素明顯增多，對我國經(jīng)濟(jì)的影響不斷顯現(xiàn)。在國內(nèi)外環(huán)境的雙重影響下，2008年財政收入名義增長率為19.5%，跟2007年比起來大幅度下降，且財政收入的名義增長率自1996年以來首次低于名義GDP增長率。2009年是新世紀(jì)以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為困難的一年，面對百年不遇的國際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊和極其復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，財政收入名義增長率進(jìn)一步下降，為11.7%?？梢?，金融危機(jī)對我國財政收入的影響是非常明顯的。

（二）財政收入的名義增長率與實際增長率

價格水平變動會對財政收入產(chǎn)生影響。隨著價格總水平的上升，財政收入同比例地增長，這表現(xiàn)為財政收入的“虛增”，即名義增長而實際并無增長。在現(xiàn)實生活中，價格漲跌對財政收入的影響可能出現(xiàn)各種不同的情況。在價格波動較大的年份，就會出現(xiàn)財政收入名義增長和實際增長的背離。我國物價對財政收入的影響突出地表現(xiàn)在通貨膨脹時期，某些年份的物價下跌也成為制約財政收入增長的一個因素。在分析中，可以通過GDP平減價格指數(shù)消除價格對財政收入的影響，求出實際財政收入增長率，并與名義財政收入增長率對比，為了更直觀地對二者進(jìn)行比較分析，筆者制作了圖2。

圖2 1994—2009年財政收入名義增長率與財政收入實際增長率的對比

圖2顯示，1994年分稅制改革以來，財政收入的名義增長與實際增長的嚴(yán)重背離主要發(fā)生在以下幾個時期：1994年和1995年，名義增長率分別為20.0%、19.6%，實際增長率分別為—0.53%、5.2%；1998年和1999年情況則相反，名義增長率為14.2%、15.9%，而實際增長率高出名義增長率，分別為15.2%、17.4%，這說明在 1997年和1998年，物價總水平存在著下跌；2007年和2008年，名義增長率分別為32.4%、19.5%，實際增長率分別為23.3%、6.7%。2009年財政收入名義增長率再次低于實際增長率，名義增長率為11.7%，實際增長率為13.7%，原因是2009年由于我國受到全球金融危機(jī)的影響，物價總水平比上年有所下降。從上面的分析筆者可以得出，價格水平會對財政收入規(guī)模產(chǎn)生影響，在價格波動較大的年份，會出現(xiàn)財政收入名義增長和實際增長相背離的情況。

三、我國財政收入的結(jié)構(gòu)分析

（一）稅收收入與非稅收入的比重分析

圖3 1994—2009年財政收入中稅收收入比重、非稅收入比重的變化情況

為了更直觀地反映財政收入中稅收收入、非稅收入的比重變化，筆者整理了相關(guān)數(shù)據(jù)資料并制作成圖3。從圖3可以看出，自1994年以來，稅收收入占財政收入的比重平穩(wěn)下降，從1994年的98.3%下降到2009年的86.9%；而非稅收入（預(yù)算內(nèi)）占財政收入的比重逐步上升，從1994年的1.7%上升到2009年的13.1%。筆者這里的非稅收入只包含預(yù)算內(nèi)收入，如果考慮到預(yù)算外收入和制度外收入，非稅收入所占的比重將更高。非稅收入的不斷膨脹侵蝕了稅基，干擾了我國正常的財政秩序。

（二）預(yù)算內(nèi)收入與預(yù)算外收入的對比分析

圖4 1994—2007我國預(yù)算外收入情況分析

現(xiàn)行財政預(yù)算尚未覆蓋所有的政府財政收支活動，龐大的預(yù)算外資金收支尚未納入政府預(yù)算體系和財政監(jiān)管范圍。目前對預(yù)算外資金采取“收支兩條線”管理。

根據(jù)搜集到的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，我國的預(yù)算外資金從1994年的1862.53億元增加到2007年的6820.32億元，增加了2.66倍。從圖4可以看出，1996年預(yù)算外資金占預(yù)算內(nèi)收入的比重達(dá)到一個高峰，為52.6%。隨后逐步下降，2007年達(dá)到分稅制改革以來的最低點(diǎn)，為13.3%。從預(yù)算外資金的增長速度來看，除了在1997年，預(yù)算外資金負(fù)增長外，其余年份的增長速度有增有減，但均為正數(shù)。若考慮到統(tǒng)計口徑的差異以及逐步增加的預(yù)算內(nèi)收入基數(shù)，近幾年的預(yù)算外收入還是有逐步膨脹的趨勢，預(yù)算外資金的大量存在構(gòu)成對稅基的嚴(yán)重侵蝕，干擾了我國正常的財政秩序，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力，應(yīng)該引起人們的重視。

四、我國的財政收入規(guī)模是否合理——宏觀稅負(fù)分析

衡量我國財政收入規(guī)模是否合理的一個重要指標(biāo)是宏觀稅負(fù)水平。宏觀稅收負(fù)擔(dān)總水平代表著政府對社會財富的占有程度,確定合適的宏觀稅收負(fù)擔(dān)總水平是所有財政政策的核心問題。在國外，大多數(shù)國家的政府收入絕大部分或大部分來自于稅收。在我國則不然，政府收入除了稅收外還包括各種形式的費(fèi)、預(yù)算外資金、制度外收入等。由于政府收入形式不規(guī)范,單純用稅收收入占GDP的比重并不能說明我國的宏觀稅負(fù)問題。因此，在我國國內(nèi)研究中形成了三個口徑的宏觀稅負(fù)指標(biāo)：小口徑——稅收收入占GDP比重；中口徑——財政收入（預(yù)算內(nèi)收入）占GDP比重；大口徑——政府收入（包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和制度外收入）占GDP比重。由于在我國現(xiàn)行的統(tǒng)計制度中沒有制度外收入指標(biāo)，為了簡便分析的需要，文中政府收入以財政收入(預(yù)算內(nèi)收入)、預(yù)算外收入之和替代，結(jié)果會低于實際值。從圖5可以看出，1994—2009年，我國三大口徑的宏觀稅負(fù)總體上穩(wěn)步上升。中口徑宏觀稅負(fù)由1994年的10.8%上升到2009年的20.4%，小口徑的宏觀稅負(fù)由1994年的10.6%上升到2009年的17.7%，大口徑宏觀稅負(fù)（不含制度外收入）由1994年的14.7%上升到2007年的22.6%。若把制度外收入也考慮進(jìn)去，有學(xué)者認(rèn)為目前中國的大口徑宏觀稅負(fù)大概在30%左右。

009年我國中口徑、小口徑宏觀稅負(fù)走勢圖

（一）宏觀稅負(fù)的國際比較

關(guān)于我國的宏觀稅負(fù)是否偏高或偏低一直是學(xué)術(shù)界爭論的一個焦點(diǎn)，我國2009年小口徑的宏觀稅負(fù)水平為17.7%，高于與我國人均收入接近的4個國家的平均水平（見表1）。在國外，大多數(shù)國家的政府收入絕大部分或大部分來自于稅收。在我國則不然，如考慮包含制度外收入的大口徑宏觀稅負(fù)，根據(jù)一些學(xué)者的估計，我國2009年的大口徑宏觀稅負(fù)大約在30%左右，已經(jīng)超過了11個發(fā)達(dá)國家的平均水平 （見表1）

表1 2006年世界主要國家宏觀稅負(fù)表 單位：%

注：在計算各國宏觀稅負(fù)時，統(tǒng)一了各國的稅收收入、GDP的數(shù)值單位和貨幣單位。

具體到各個國家，根據(jù)國家稅務(wù)總局收入規(guī)劃核算司課題組提供的相關(guān)資料，2006年不含社保繳款的小口徑宏觀稅負(fù)，丹麥為47.8%，冰島為39%，瑞典為37.4%，挪威為35.4%（2005）等，由于北歐國家屬于高福利國家，其對應(yīng)的高宏觀稅負(fù)水平與我國不具有可比性。其他發(fā)達(dá)國家中，美國的小口徑宏觀稅負(fù)為21.3%，德國為23.2%，日本為17.6%（2005），韓國為 15.7%（2005），我國的小口徑宏觀稅負(fù)與這些國家相當(dāng)或者略低。而與我國相鄰的幾個發(fā)展中國家和地區(qū)的宏觀稅負(fù) （不含社保繳款），要么同我國相當(dāng)，要么低于我國，例如，馬來西亞（2003）和泰國（2006）年為 18.5%，印度為 14.3%（2002），印度尼西亞為12.3%（2004），我國臺灣地區(qū)為13.5%（2006）。綜合上述分析，對于目前我國的宏觀稅負(fù)如果不認(rèn)為高，起碼也不算低。

（二）宏觀稅負(fù)對經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)

前世界銀行工業(yè)部顧問馬斯頓選取了20個發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)，將其分為高收入和低收入兩個組別，運(yùn)用比較分析法揭示宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長的基本關(guān)系，認(rèn)為低稅負(fù)國家或稅負(fù)適中國家的增長速度要明顯快于高稅負(fù)國家，稅負(fù)提高l%就會引起GDP增長率下降0.36%；還認(rèn)為稅負(fù)變化對高、低收入國家的影響不同，稅負(fù)增加1%，低收入國家經(jīng)濟(jì)下降0.58%，而高收入國家經(jīng)濟(jì)下降0.34%（王軍平和劉起運(yùn)，2005）?，F(xiàn)在利用計量模型方法來分析我國經(jīng)濟(jì)增長與稅負(fù)的數(shù)量關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)增長除了受宏觀稅負(fù)的影響，還受到投資、消費(fèi)、通貨膨脹等因素的制約。筆者構(gòu)建了如下的計量模型：

其中Y是因變量，為名義GDP增長率 （單位%）；tax為大口徑宏觀稅負(fù)（單位%，不含制度外收入，為預(yù)算內(nèi)收入與預(yù)算外收入之和）；invest為全社會固定資產(chǎn)投資增長率 （單位%）；consume為最終消費(fèi)率 （單位%）；price為商品零售價格指數(shù)；a 為截距項；b、c、d、f為系數(shù)；u為隨機(jī)誤差項。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性，變量的時間跨度為1981—2007年，原始數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。筆者利用Stata 10.0得到如下回歸結(jié)果：

表2 計量回歸結(jié)果

從上表的數(shù)據(jù)可以看出，大口徑宏觀稅負(fù)的系數(shù)為負(fù)，且通過5%顯著性水平，大口徑宏觀稅負(fù)每提高1%，GDP增長率將下降1.02%。這說明我國稅負(fù)水平一定程度上已經(jīng)阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)代稅收原則要求稅制的建立應(yīng)有利于保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)，避免稅收傷害生產(chǎn)的消極作用，進(jìn)而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、均衡地發(fā)展。因此，清費(fèi)立稅、取消不必要收費(fèi)是確保我國國民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的關(guān)鍵。

1994年的分稅制改革可能會對GDP增長率產(chǎn)生影響，為了使筆者的研究結(jié)果更加穩(wěn)健，筆者在原有回歸方程的基礎(chǔ)上加入分稅制改革時間啞變量Q，1994年以后 （含1994年）Q值取1,1994年以前Q值取0。新的回歸方程如下：

計量結(jié)果如下表：

表3 引入分稅制改革時間啞變量的計量回歸結(jié)果

從上表可以看出，加入分稅制改革時間啞變量之后，筆者的核心解釋變量的系數(shù)依然顯著為負(fù)，值為-1.0552，與表的-1.0202較為接近，這說明筆者之前的回歸結(jié)果是穩(wěn)健的，宏觀稅負(fù)對經(jīng)濟(jì)增長有一定的抑制作用。

五、主要結(jié)論和政策建議

本文的分析結(jié)果表明，我國的財政收入結(jié)構(gòu)不盡合理，非稅收入（預(yù)算內(nèi)）和預(yù)算外收入有逐步膨脹的趨勢，它們的大量存在構(gòu)成對稅基的嚴(yán)重侵蝕，干擾了我國正常的財政秩序。

就我國的財政收入規(guī)模是否合理，本文的國際比較分析表明，目前我國的宏觀稅負(fù)水平如果不認(rèn)為高，起碼也不算低。計量分析的結(jié)果也表明，我國的宏觀稅負(fù)水平在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的增長，因此筆者認(rèn)為，有必要適當(dāng)降低宏觀稅負(fù)。

（一）加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求適度降低宏觀稅負(fù)水平

本文的國際比較分析表明，目前我國的宏觀稅負(fù)水平如果不認(rèn)為高，起碼也不算低，計量分析的結(jié)果也表明，我國的宏觀稅負(fù)水平在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的增長，因此筆者認(rèn)為，有必要適當(dāng)降低宏觀稅負(fù)。另外，在當(dāng)前加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的歷史背景下，也有必要適度降低宏觀稅負(fù)。十七屆五中全會提出，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，是推動科學(xué)發(fā)展的必由之路，符合我國基本國情和發(fā)展階段性新特征。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，要求構(gòu)建擴(kuò)大內(nèi)需長效機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變。要擴(kuò)大內(nèi)需，加強(qiáng)居民的消費(fèi)動力，就得適當(dāng)降低居民的稅收負(fù)擔(dān)，為國民創(chuàng)造一個更好、更寬松的生活環(huán)境，筆者認(rèn)為，有必要通過適度提高個人所得稅的基本費(fèi)用扣除額、適度減少個人所得稅稅率適用級距和適度降低最高邊際稅率等辦法來降低個人所得稅的總體稅負(fù)水平。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，筆者認(rèn)為，有必要減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，為企業(yè)創(chuàng)造一個更好的有利于其發(fā)展自主創(chuàng)新能力、有利于再生產(chǎn)的發(fā)展環(huán)境。

（二）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)稅費(fèi)改革是降低宏觀稅負(fù)水平的一條有效途徑

目前我國的政府收入既有預(yù)算內(nèi)收入，又有預(yù)算外收入；既有稅收，又有收費(fèi)。此外，還存在“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”形成的“制度外收入”。由此可見，目前我國的政府收入機(jī)制是不規(guī)范的，違背了國家預(yù)算的法制化原則。前文的分析也表明，非稅收入（預(yù)算內(nèi)）和預(yù)算外收入有逐步膨脹的趨勢，它們的大量存在構(gòu)成對稅基的嚴(yán)重侵蝕，干擾了我國正常的財政秩序。

所謂稅費(fèi)改革，就是將可以改為稅收形式的收費(fèi)改為規(guī)范的稅收，對應(yīng)該保留的收費(fèi)加以規(guī)范并加強(qiáng)管理，堅決取締亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款。對預(yù)算外資金，要加強(qiáng)“收支兩條線”管理，切實納入預(yù)算控制之內(nèi)。具體可以從以下幾點(diǎn)展開：一是將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)改為征稅。例如，將社會保障繳款（費(fèi)）改為征收社會保障稅。二是通過開征保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅（亦稱物業(yè)稅）可以使地方政府有穩(wěn)定增長的收入來源，有利于規(guī)范地方政府行為。三是目前的政府基金收入項目過多，規(guī)模過大。今后，有些項目應(yīng)該取消，少量保留需要的項目，規(guī)模也應(yīng)壓縮。四是屬于制度外的收費(fèi)，應(yīng)該一律取締，今后預(yù)算改革的一項重要內(nèi)容就是實行“全口徑預(yù)算”，一切政府收入都應(yīng)納入預(yù)算內(nèi)管理。

推進(jìn)稅費(fèi)改革可能會提高小口徑的宏觀稅負(fù)水平，但會降低中口徑和大口徑的宏觀稅負(fù)水平，長期來看，有利于經(jīng)濟(jì)的增長，也有利于減輕居民和企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，對擴(kuò)大內(nèi)需和提高自主創(chuàng)新能力起到積極作用，有利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（本文系國家社科基金重大項目 “健全公共財政體系研究”<10zd＆036>子課題“健全財政收入體系研究”的階段性成果。）

廈門大學(xué)財政系）