公共預(yù)算博弈：零和游戲還是正向激勵(lì)

馬蔡琛　馮振

公共預(yù)算過程實(shí)際上是一個(gè)博弈的過程，在不同預(yù)算治理結(jié)構(gòu)中，博弈結(jié)果往往有很大的不同。通過提升預(yù)算透明度，建立有效的績效評(píng)價(jià)體系，引入適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，在資金需求者之間引入內(nèi)部市場(chǎng)競爭等措施，可以改變預(yù)算博弈的均衡結(jié)果，提高預(yù)算資金的使用效率。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的許多角落都充斥著博弈的過程，預(yù)算活動(dòng)作為政府調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共資源配置手段的同時(shí)，也體現(xiàn)為預(yù)算各參與主體的互動(dòng)博弈過程。按照“涉及所有人的問題應(yīng)該由所有人來批準(zhǔn)”的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，中國公共預(yù)算管理距離實(shí)現(xiàn)“依法管好百姓錢”的目標(biāo)仍舊存在著一定的差距。由于中國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在制度變遷的進(jìn)程中，各種制度缺失以及制度移植的環(huán)境差異，導(dǎo)致公共預(yù)算管理距離取得更大的成功，仍舊面臨著某些需要跨越的重要“關(guān)卡”。若要盡可能體現(xiàn)公共預(yù)算管理中的“公共性”，中國公共預(yù)算管理需要構(gòu)建公共預(yù)算利益相關(guān)主體共同治理的管理模式。

公共預(yù)算中的博弈：參與主體的行為特征

預(yù)算作為處理公共資源配置的再分配范疇，預(yù)算的總體規(guī)模和具體分配，體現(xiàn)出一種利益交換的交易傾向。其主要利益相關(guān)主體包括預(yù)算資金供給者（政府財(cái)政預(yù)算部門）、預(yù)算資金需求者（使用預(yù)算資金的各政府部門）以及立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)分析的基本研究假設(shè)，預(yù)算參與各方都是具有利己動(dòng)機(jī)的“經(jīng)濟(jì)人”，以追求自身效益最大化為起點(diǎn)。由于在公共預(yù)算的過程中所處的地位各異，博弈各方具有不同的目標(biāo)函數(shù)及行為特征。

預(yù)算資金供給者的行為特征。典型意義上的預(yù)算資金供給方是政府預(yù)算部門。盡管在理論上，政府預(yù)算部門將會(huì)關(guān)注公共資源的配置是否合理、關(guān)注公眾的利益能否得到保障，但應(yīng)該承認(rèn)，政府官員也有自身的利益動(dòng)機(jī)，具有以掌握的公共權(quán)力換取自身利益的內(nèi)在沖動(dòng)。另外，政府預(yù)算部門作為供給方，也是聯(lián)系其他參與主體的中間橋梁，其在與監(jiān)督機(jī)構(gòu)及資金需求方的關(guān)系上，具有相對(duì)典型的雙重委托—代理關(guān)系。預(yù)算部門對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)用效果向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在二者的關(guān)系上，立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是委托方，預(yù)算部門是代理方；就預(yù)算部門與資金需求者的關(guān)系而言，前者將資金的使用權(quán)利委托給后者具體執(zhí)行。因此，預(yù)算部門是委托方，資金的需求方是代理人。相較于委托方，代理人具有比較信息優(yōu)勢(shì)。

預(yù)算資金需求者的行為特征。雖然資金使用者之間的組織結(jié)構(gòu)存在較大差異，但作為統(tǒng)一的預(yù)算資金需求方，其共同目標(biāo)都是通過各種方式（或提供公共產(chǎn)品或服務(wù)作為交換，或采取尋租手段）來獲取盡可能多的預(yù)算資金。同時(shí)，公共產(chǎn)品所具有的非競爭性和非排他性的特征，使得資金需求方的成本—收益比較，具有一定的模糊性，加之需求方的集團(tuán)個(gè)人利益與公共利益混合交錯(cuò)，預(yù)算資金使用績效考評(píng)較為困難。

立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為特征。立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為預(yù)算博弈的第三個(gè)參與方，其主要職責(zé)是監(jiān)督預(yù)算資金供給者的資金配給是否合理、合法、合規(guī)，在資金配置過程中是否存在徇私舞弊現(xiàn)象，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和社會(huì)福利的最大化，但在運(yùn)行過程中也存在監(jiān)督的成本。監(jiān)督收益具有明顯的外部性特征，監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法直接從監(jiān)督行為中獲益，這種收益與成本的非對(duì)稱性，很可能弱化其監(jiān)督動(dòng)機(jī)與實(shí)際監(jiān)督效果。

預(yù)算對(duì)決中的博弈：博弈過程的互動(dòng)結(jié)構(gòu)

現(xiàn)實(shí)中的公共預(yù)算過程體現(xiàn)為多數(shù)人的長遠(yuǎn)利益與少數(shù)人的既得利益之間的博弈。預(yù)算過程是一個(gè)各主體共同參與的博弈，但為了更清晰地剖析這一過程，筆者將分別考察每兩個(gè)參與方之間的博弈，分析預(yù)算博弈中的每一個(gè)子博弈。同時(shí)也將表明，在預(yù)算制度透明、績效指標(biāo)完備情況下的博弈結(jié)果，比預(yù)算制度不完善、監(jiān)督弱化時(shí)的均衡更有效率。

立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)與資金供給者之間的博弈。在這一博弈中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以對(duì)預(yù)算部門的行為進(jìn)行監(jiān)督或者不進(jìn)行監(jiān)督，而資金供給者則可選擇玩忽職守、接受尋租，或者遵守法紀(jì)、秉公辦理。當(dāng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)選擇“監(jiān)督”時(shí)，得到的收益是資源的節(jié)約，成本是付出的監(jiān)督成本，由于收益的外部性，對(duì)于監(jiān)督部門來說凈收益可能為負(fù)。在“不監(jiān)督”成為選擇時(shí)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的凈收益為零。

為了直觀地顯示這一博弈過程，我們借助顯示博弈方在不同策略組合下收益情況的支付矩陣（payoff matrix）來表達(dá)，見圖1。圖1的左方是政府預(yù)算部門，也就是資金供給者，他的可選策略是“接受尋租”和“拒絕尋租”；圖1上方是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，他的可選策略包括“監(jiān)督”和“不監(jiān)督”。圖中的每一個(gè)方框代表博弈各方均做出選擇后得到的相應(yīng)收益，左下方的是預(yù)算部門的收益，右上方的是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的收益。假設(shè)當(dāng)預(yù)算部門選擇“接受尋租”，監(jiān)督機(jī)構(gòu)選擇“監(jiān)督”時(shí)，就如同左上方的方框所顯示的結(jié)果，預(yù)算部門得到收益-6，監(jiān)督機(jī)構(gòu)得到-2。在這里先對(duì)表中的數(shù)字做一個(gè)解釋：正數(shù)代表收益，負(fù)數(shù)代表成本或者支出，這些數(shù)字并沒有具體的含義，比如“-2”可以代表支出的貨幣、花費(fèi)的時(shí)間，也可以代表其他含義。監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，需付出2個(gè)單位的成本，不監(jiān)督則沒有任何成本。政府預(yù)算部門接受尋租則可以獲得相應(yīng)收益，設(shè)其為3，如被查處則沒收非法所得并加以罰款，則預(yù)算部門的收益是-6。假設(shè)如果政府預(yù)算部門不接受尋租，資源的配置將會(huì)更加合理，監(jiān)督機(jī)構(gòu)將獲得收益1，由于政府預(yù)算部門也是關(guān)注公眾利益的，其也獲得相應(yīng)收益1。

圖1 監(jiān)督機(jī)構(gòu)與預(yù)算部門的收益矩陣

在預(yù)算不夠透明、績效指標(biāo)欠缺的情況下，監(jiān)督的成本往往會(huì)很高，從圖中可以看出，此時(shí)，“不監(jiān)督”是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合理選擇。反觀政府預(yù)算部門，其作為資金的供給者在關(guān)注公眾利益的同時(shí)也更加關(guān)注自身利益，預(yù)算部門了解監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為模式，預(yù)測(cè)到“不監(jiān)督”情況的出現(xiàn)，根據(jù)其自身的收益情況，接受尋租是“理所當(dāng)然”的。即使政府預(yù)算部門不能完全掌握監(jiān)督部門的行為，也可以知道在監(jiān)督成本如此之高的情況下，監(jiān)督方不太可能會(huì)對(duì)自身的行為進(jìn)行監(jiān)督，加之接受尋租的誘惑如此之大，“接受尋租”仍會(huì)被選擇。因此，理論上的分析能夠預(yù)測(cè)，在預(yù)算制度不完善的情況下，“不監(jiān)督”和“接受尋租”是近乎唯一的納什均衡。雖然從博弈雙方的角度看，這一博弈呈現(xiàn)“正和”的結(jié)果（供給者獲得了尋租的收益），但對(duì)整個(gè)社會(huì)來說卻是不具有效率的。

在預(yù)算透明度高、績效指標(biāo)完備的情況下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督成本，以及政府預(yù)算部門的評(píng)價(jià)成本都會(huì)降低。隨著監(jiān)督成本的降低，監(jiān)督部門采取“監(jiān)督”策略的概率就會(huì)提高。然而，如果尋租的誘惑足夠大，供給方仍有可能“鋌而走險(xiǎn)”接受尋租。在這種情況下，將適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制引入博弈過程，當(dāng)預(yù)算部門被查出存在舞弊行為時(shí)，將受到嚴(yán)厲的懲罰，則會(huì)降低其接受尋租的可能性，預(yù)算部門合理的配置公共資金有利于社會(huì)大眾，這樣，博弈過程就會(huì)被引導(dǎo)向有利于社會(huì)公共利益的結(jié)果發(fā)展。

預(yù)算資金供給者與需求者之間的博弈。資金供給者與需求者之間的博弈，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的序貫博弈，需求者行動(dòng)在前，供給者選擇在后。就公共預(yù)算決策過程而言，序貫博弈作為一種博弈結(jié)構(gòu)，是指預(yù)算資金需求者先行行動(dòng)，向預(yù)算資金供給者上報(bào)績效水平，作為資金供給者的政府財(cái)政預(yù)算部門再根據(jù)其績效水平，決定是批準(zhǔn)還是拒絕該預(yù)算項(xiàng)目。在這一博弈中，需求方的策略是“實(shí)報(bào)績效”、“虛報(bào)績效”與“尋租”、“不尋租”中兩個(gè)的組合，而供給方則可在“認(rèn)真審核”、“疏忽大意”與“接受尋租”、“拒絕尋租”中選擇。圖2以博弈樹的形式對(duì)這一過程進(jìn)行簡單說明。為便于分析，假設(shè)當(dāng)需求方實(shí)報(bào)績效時(shí)不進(jìn)行尋租，供給方可能認(rèn)真審核予以批準(zhǔn)或疏忽大意任其通過；當(dāng)需求方虛報(bào)績效時(shí)會(huì)同時(shí)進(jìn)行尋租，供給方會(huì)選擇拒絕尋租、拒絕撥付資金，或者接受尋租、同意需求方的要求。進(jìn)一步假設(shè)，當(dāng)需求方進(jìn)行尋租時(shí)，無論供給方是否接受，尋租成本都無法收回。圓括號(hào)內(nèi)的數(shù)值代表在績效指標(biāo)完備、審核成本降低的情況下政府預(yù)算部門的收益，方括號(hào)內(nèi)的數(shù)值表示資金供給者有違規(guī)行為被查處并懲罰時(shí)的收益（對(duì)疏忽大意的懲罰遠(yuǎn)小于接受尋租而舞弊的額度）。

圖2 資金需求者與供給者之間的博弈

考慮“預(yù)算制度不透明、績效指標(biāo)缺乏”與“預(yù)算制度透明、績效指標(biāo)完備”兩種情況，在前一種情況下，預(yù)算部門審核評(píng)價(jià)資金需求者資金使用績效的成本較高，資金供給者可能不會(huì)進(jìn)行審核（至少不會(huì)認(rèn)真審核）。同時(shí)，預(yù)算制度的不完善，使得監(jiān)督部門難于對(duì)預(yù)算部門接受尋租的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，供給方愿意接受尋租的傾向，也使得需求方偏好進(jìn)行尋租。供求雙方共同作用的結(jié)果將使均衡出現(xiàn)在雙方收益為（2，2）的最下方的情況，是一種博弈雙方得益，社會(huì)福利受到損失的無效率均衡。在后一種情況（下轉(zhuǎn)256頁）（ 上接19頁）下，政府預(yù)算部門具有較為完備的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審核成本降低，同時(shí)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度加大也提高了預(yù)算部門接受尋租的成本。這也同樣會(huì)提高需求方尋租的成本，當(dāng)尋租變得不再有利可圖時(shí)，需求方也就不愿再進(jìn)行尋租，博弈的均衡將會(huì)是：資金使用者實(shí)報(bào)績效、預(yù)算部門認(rèn)真審核，這是大多數(shù)人希望的結(jié)果。

預(yù)算資金需求者之間的博弈。第三類博弈是在預(yù)算資金需求者之間進(jìn)行的。首先分析提供不同公共產(chǎn)品的資金需求者之間的博弈。根據(jù)漸進(jìn)主義的預(yù)算原理，預(yù)算資金需求方的努力重點(diǎn)是獲得盡可能多的預(yù)算增量配置，而將基數(shù)部分的獲取視為理所當(dāng)然。在預(yù)算規(guī)模既定的情況下，各資金需求方之間的利益是彼此對(duì)立的，而財(cái)政資金也不是在各個(gè)需求方之間平均分配的，總有相對(duì)處于劣勢(shì)的一方。劣勢(shì)方不僅拿不到更多的預(yù)算增量，很可能連原本的預(yù)算基數(shù)也會(huì)因其他資金需求者的競爭而受到損失。為避免這種情況，他們會(huì)更加努力地競爭預(yù)算資金。劣勢(shì)方的“努力”使得原本不必付出相應(yīng)代價(jià)的優(yōu)勢(shì)方，也要付出相對(duì)的努力程度來維護(hù)自身利益。這一過程，體現(xiàn)在圖3中。對(duì)于劣勢(shì)方來說，競爭是一個(gè)占優(yōu)策略（占優(yōu)策略是無論另一方選擇何種戰(zhàn)略，己方的這一策略都是最優(yōu)的。當(dāng)優(yōu)勢(shì)方選擇“競爭”時(shí)，劣勢(shì)方選擇“競爭”的收益是2而不是1，當(dāng)優(yōu)勢(shì)方選擇“不競爭”時(shí)，劣勢(shì)方選擇“競爭”也能獲得更高的收益4）。當(dāng)劣勢(shì)方選擇競爭時(shí)，優(yōu)勢(shì)方只能選擇競爭，因?yàn)楦偁幙梢缘玫绞找?，而不競爭只能得到4。顯然這是一個(gè)“負(fù)和”博弈過程，如果雙方都不競爭，則都可以得到更多的收益，大量的資源在競爭過程中被無意義的浪費(fèi)了。接著討論提供相同公共產(chǎn)品的資金需求者之間的博弈。由于提供的是同一種產(chǎn)品，競爭者之間的成本—收益比較更加直觀，可以相對(duì)容易地分辨出哪方更加具有效率。資金需求方為獲得更多預(yù)算資金的競爭，將主要體現(xiàn)為改進(jìn)生產(chǎn)與降低成本，與此同時(shí)，預(yù)算資金的使用效率也會(huì)得到相應(yīng)提高。

圖3 提供不同公共產(chǎn)品的預(yù)算資金“優(yōu)勢(shì)方”與“劣勢(shì)方”的博弈

單純考察以上三個(gè)博弈過程，均衡的結(jié)果也許呈現(xiàn)“零和”、“正和”、“負(fù)和”中的一種，但分別考察只是為了更加清晰地展現(xiàn)預(yù)算博弈過程。現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算博弈，需要將上述過程綜合考慮，并將社會(huì)公眾納入博弈格局之中?；窘Y(jié)論是：凡是有利于社會(huì)公眾的博弈均衡才可能是有效率的，任何有損公眾利益的結(jié)果都不可能是一個(gè)“正和博弈”。

構(gòu)建預(yù)算博弈中的正向激勵(lì)機(jī)制

提升預(yù)算透明度，建立有效的績效評(píng)價(jià)體系。是否具備完善的預(yù)算制度和績效指標(biāo)體系，對(duì)于博弈結(jié)果具有決定性的影響。完善的預(yù)算制度，透明的預(yù)算程序，可以降低監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算部門的監(jiān)督成本，從而能夠?qū)︻A(yù)算部門實(shí)行更為有效的監(jiān)督；完備的績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，則能幫助預(yù)算部門以較低成本對(duì)預(yù)算資金的使用績效進(jìn)行審核，防止資金使用者出于利益動(dòng)機(jī)虛報(bào)績效造成的資源浪費(fèi)。預(yù)算制度的完善和透明度的提高，以及績效評(píng)價(jià)體系的建立，都提高了信息的可獲得性，降低了委托方與代理方之間因信息不對(duì)稱而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的可能，有利于社會(huì)資源的合理有效配置。

引入適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制的同時(shí)，加大相應(yīng)的懲戒力度。在預(yù)算監(jiān)督方與資金供給方的互動(dòng)博弈中，供給方受個(gè)人利益驅(qū)使，即使在明知監(jiān)督方會(huì)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督的情況下，仍可能接受需求方的尋租而徇私舞弊。此時(shí)，如果結(jié)合經(jīng)濟(jì)和行政上的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)預(yù)算部門的徇私行為給予嚴(yán)懲，而對(duì)其拒絕尋租、秉公行事的行為加以褒獎(jiǎng)（比如獎(jiǎng)金、表彰或者職位的晉升），則即使不進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)算部門也可能會(huì)理性地做出有利于社會(huì)公眾的選擇。另一方面，在資金供給者與需求者的博弈中，也可引入激勵(lì)機(jī)制。例如，對(duì)于將資源浪費(fèi)于尋租活動(dòng)中的資金使用者，資金供給者將減少其在下一預(yù)算年度可獲得的預(yù)算資金增量，而對(duì)致力于提高產(chǎn)出效率的資金需求者加以獎(jiǎng)勵(lì)，將可能杜絕或減少尋租行為的發(fā)生。也就是說，經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益引導(dǎo)，而不是法律或行政命令的強(qiáng)制，能夠使參與人循著效益最大化的路徑實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)者的目標(biāo)。

嘗試推進(jìn)公共服務(wù)“外包”，在資金需求者之間引入內(nèi)部市場(chǎng)競爭。在分析預(yù)算資金需求者之間的博弈時(shí)曾言及，提供相同公共產(chǎn)品的資金需求者之間的競爭會(huì)提高預(yù)算資金的使用效率。而在現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算資金的使用者大多是某些具有壟斷地位的公共部門，即使政府預(yù)算部門察覺公共資金的使用效率低下，由于缺少可替代的公共服務(wù)生產(chǎn)者，很難減少預(yù)算資金的撥付。經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理告訴我們，市場(chǎng)中的競爭性企業(yè)越多，市場(chǎng)的運(yùn)作就越有效率。因此，推行公共服務(wù)外包等競爭性預(yù)算資源配置方式，在預(yù)算資金使用者之間引入競爭機(jī)制，將會(huì)逐步改變預(yù)算資金供求雙邊壟斷的博弈結(jié)構(gòu)，促使資金需求方關(guān)注公共產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，減少公共資源尋租過程的浪費(fèi)行為，逐步優(yōu)化政府預(yù)算的治理結(jié)構(gòu)。

（作者分別為南開大學(xué)教授，南開大學(xué)博士研究生；本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國預(yù)算制度的演化與改進(jìn)研究：基于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考察”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12BJY134）