促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的財(cái)稅政策探討

婁愛花　仇新影

摘要： 我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但總體水平較低?；诹鬓D(zhuǎn)制度的變遷及流轉(zhuǎn)動(dòng)因進(jìn)行新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，可以明確從降低流轉(zhuǎn)中的交易成本和提高流轉(zhuǎn)后的預(yù)期收益角度去探索政府財(cái)稅政策的制定和實(shí)施是比較合理的思路。因而應(yīng)盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，削弱土地保障功能；加大財(cái)政投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的力度，為農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)鋪平道路；積極引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場及流轉(zhuǎn)中介組織的建立；支持農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)； 制度變遷； 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)； 財(cái)稅政策

中圖分類號(hào)： F812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)： 1673-9973（2012）04-0069-03

20世紀(jì)80年代中期就出現(xiàn)了自發(fā)調(diào)劑余缺的“土地流轉(zhuǎn)”。隨著農(nóng)村的逐步發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，發(fā)展速度明顯加快，這也是我國轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，因此采取支持性的財(cái)稅政策以促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是十分必要的。土地問題在很大程度上是制度問題，用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)去理解土地問題應(yīng)該是一個(gè)比較好的方法。筆者立足于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)的問題進(jìn)行分析，從而探索出適合的財(cái)稅政策并提出實(shí)踐建議。

一、我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及流轉(zhuǎn)制度變遷分析

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，但保留土地承包權(quán)。產(chǎn)權(quán)主體通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

目前，我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快但總體規(guī)模不大。2003年底，全國農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)和集中的面積占全國耕地總面積的7.0%-10%。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)，2006年全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積5551.2萬畝，占家庭承包耕地面積的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)6372萬畝，占承包耕地面積的5.2%，比上年增加了0.7個(gè)百分點(diǎn)。2008年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積1.09億畝，占家庭承包耕地面積的8.8%。2009年，全國土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12%，比2008年增長近40%。至2010年底，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到1.87億畝，占家庭承包面積的14.7%，比2005年提高10個(gè)百分點(diǎn)。截至2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%，簽訂流轉(zhuǎn)合同2258.8萬份，簽訂率為60%；有800多個(gè)縣（市），12000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷，大體經(jīng)歷四個(gè)時(shí)期：建國初期、人民公社到文革結(jié)束、改革開放到2005年、2005年以來。（1）1950年頒布實(shí)施了《中華人民共和國土地改革法》，農(nóng)民擁有了土地所有權(quán)，“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”，真正賦予了農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。（2）人民公社到文革結(jié)束，土地制度為人民公社所有、以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的集體所有制，農(nóng)村土地不再可以流轉(zhuǎn)。（3）改革開放到2005年左右，農(nóng)村土地制度從單純的集體所有向集體所有、家庭經(jīng)營的兩權(quán)分離模式轉(zhuǎn)變。2003年實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，賦予了農(nóng)民長期保有的土地使用權(quán)，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)的形式、基本原則進(jìn)行了明確的規(guī)定。（4）2005年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)管理等方面做了較為詳細(xì)的規(guī)定。2007年《物權(quán)法》的頒布和2008年十七屆三中全會(huì)《決定》的通過，地方政府的土地流轉(zhuǎn)制度變遷進(jìn)程加快，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化的階段。（表1）

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，前兩次的土地制度變遷屬于外生變遷，由國家強(qiáng)制推行。后兩次的變遷屬于內(nèi)生變遷，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織內(nèi)部的自發(fā)創(chuàng)造。內(nèi)生的制度變遷，體現(xiàn)了農(nóng)民的意愿，作為“經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)民才有生產(chǎn)積極性，從而促進(jìn)土地效率的提高；反之，政府推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷，考慮農(nóng)民利益較少時(shí)，往往難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，從而導(dǎo)致低效。因此財(cái)稅政策制定及實(shí)施的過程必須把農(nóng)民的利益放在首位，合理科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)。為此，必須首先結(jié)合制度變遷主體的行為動(dòng)機(jī)或目的來解釋制度變遷的原因，從而使財(cái)稅政策有的放矢。

二、土地流轉(zhuǎn)行為動(dòng)機(jī)和制約因素的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行為動(dòng)機(jī)

制度變遷的主體是利益最大化者，利益最大化者追求“潛在利潤”或凈收益是制度變遷的內(nèi)在動(dòng)因。諾思的制度變遷理論認(rèn)為，在初始制度均衡中，由外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)和交易成本所引起的潛在收入增加時(shí)，就會(huì)使制度變遷的收益大于成本，形成了制度的非均衡，從而發(fā)生制度變遷，形成新的均衡。當(dāng)主體從理性上認(rèn)為一項(xiàng)制度變遷帶來的預(yù)期凈收益大于實(shí)施變遷的預(yù)期成本時(shí)，制度創(chuàng)新便成為可能。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)正是利益各方在追逐“潛在利潤”并且預(yù)期成本小于預(yù)期收益時(shí)逐漸實(shí)現(xiàn)的流轉(zhuǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，原有分散經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度安排無法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展時(shí)，往往會(huì)激發(fā)新的、相對(duì)完善的制度出現(xiàn)，這種情況下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度順勢形成，而且就目前情況看，土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的各種優(yōu)勢已經(jīng)初步顯現(xiàn)，這個(gè)時(shí)候需要得到全社會(huì)和國家的認(rèn)可。政府作為制度創(chuàng)新主體之一，在其變遷過程中充當(dāng)?shù)慕巧种匾?，尤其是在制度供給方面。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的制度規(guī)范既包括法律制度，也包括經(jīng)濟(jì)制度，因此國家的財(cái)稅政策如何制定并發(fā)揮作用對(duì)加快其流轉(zhuǎn)有非常大的影響。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是土地產(chǎn)權(quán)交易制度不完善，交易費(fèi)用增加。我國現(xiàn)有的法律制度對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓的具體程序、價(jià)格、管理等，都缺乏專門的法律法規(guī)約束。二是宏觀政策的不配套。對(duì)轉(zhuǎn)入土地的種田大戶、龍頭企業(yè)缺乏支持的優(yōu)惠政策。對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)和城市就業(yè)的沒有制度保障措施。從流轉(zhuǎn)機(jī)制看，尚未建立農(nóng)用地有償流轉(zhuǎn)制度和土地投資補(bǔ)償制度。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不完善并且缺乏流轉(zhuǎn)中介組織。我國只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)建立了相對(duì)規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，但大部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)還沒有建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。另外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏土地測量評(píng)級(jí)、價(jià)格評(píng)估等中介組織以及土地信用、土地融資和土地保險(xiǎn)等服務(wù)機(jī)構(gòu)。四是農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全。有研究表明，土地在我國農(nóng)村承擔(dān)了大約51.64%的社會(huì)保障功能，包括農(nóng)民的衣食住行、婚喪嫁娶、子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等。但是由于長期受城鄉(xiāng)二元體制的影響，我國農(nóng)村尚未建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)和最低生活保障等社會(huì)保障體系，養(yǎng)老難、看病難、受教育難等一直是農(nóng)民生活中憂慮的問題，成為當(dāng)前制約農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的最主要因素。

以上各種制約因素都直接或間接地增加了流轉(zhuǎn)的交易成本?？扑乖凇渡鐣?huì)成本問題》一文中認(rèn)為交易費(fèi)用指“度量、界定產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用，發(fā)現(xiàn)交易對(duì)象和交易價(jià)格的費(fèi)用，討價(jià)還價(jià)的費(fèi)用，訂立合約的費(fèi)用，執(zhí)行交易的費(fèi)用，監(jiān)督違約并對(duì)之制裁的費(fèi)用，維護(hù)交易秩序的費(fèi)用”等等。從上面的分析可知，土地流轉(zhuǎn)過程中存在搜集信息費(fèi)用、談判費(fèi)用、擬定合同費(fèi)用、執(zhí)行及監(jiān)督費(fèi)用、賠償費(fèi)用等諸多交易費(fèi)用。所以當(dāng)大部分流轉(zhuǎn)主體綜合考慮各個(gè)因素認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的預(yù)期凈收益小于預(yù)期成本時(shí)，制度變遷的進(jìn)程就會(huì)放慢。盡管農(nóng)民土地耕種收益較低，但出于理性大部分農(nóng)民還是不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而選擇繼續(xù)依靠土地作為自己安身立命的根本。因此筆者認(rèn)為從降低流轉(zhuǎn)中的交易成本和提高流轉(zhuǎn)后的預(yù)期收益角度去探索政府重要經(jīng)濟(jì)行為——財(cái)稅政策的制定和實(shí)施，是比較合理的思路。

三、促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的財(cái)稅政策建議

財(cái)稅政策制定及實(shí)施的過程必須把農(nóng)民的利益放在首位，并要起到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿的作用，為土地經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)創(chuàng)造便利條件，從而推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程。筆者建議如下：

（一）完善社會(huì)保障體系，削弱土地保障功能

筆者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善是制約農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)速度和流轉(zhuǎn)規(guī)模的最關(guān)鍵因素，因此必須通過逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度來弱化乃至剝離附加在土地上的社會(huì)保障功能，以使土地能更好地發(fā)揮其生產(chǎn)要素功能。政府公共財(cái)政支出應(yīng)向農(nóng)村社會(huì)保障制度傾斜，解決農(nóng)民最關(guān)心的養(yǎng)老和醫(yī)療問題，加大對(duì)農(nóng)民子女受教育的財(cái)政扶持力度，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供全面的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等方面保障。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)開征社會(huì)保障稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。對(duì)于外出打工的農(nóng)民，應(yīng)制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動(dòng)就業(yè)制度，把農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

（二）加大財(cái)政投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的力度，為農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)鋪平道路

財(cái)政資金應(yīng)重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)化基地的建設(shè)，各級(jí)政府財(cái)政要把支持農(nóng)業(yè)科技研究推廣與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有效結(jié)合起來，優(yōu)先考慮生態(tài)農(nóng)業(yè)、高科技的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。還要加強(qiáng)財(cái)政信用支農(nóng)資金項(xiàng)目管理，搞好項(xiàng)目可行性研究及論證，充分發(fā)揮財(cái)政信用的作用。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要財(cái)政、金融、稅收的協(xié)調(diào)支持。政府要貼息、低息、定項(xiàng)定額補(bǔ)貼，引導(dǎo)各民間資本、金融資本向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投入。在稅收上對(duì)給予農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)貸款的金融機(jī)構(gòu)支持，對(duì)提供較低貸款利率的金融機(jī)構(gòu)，其提供給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的貸款額達(dá)到一定數(shù)額后，可減免部分營業(yè)稅或直接予以免稅。從而激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)提供信貸的積極性，為土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)找到資金源泉。政府通過優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)法人投資農(nóng)業(yè)，從事生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色食品生產(chǎn)，以創(chuàng)造農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求市場和規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（三）大力扶持和培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場及流轉(zhuǎn)中介組織

對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益免征流轉(zhuǎn)稅、所得稅，依照我國《稅法》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)屬于“轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)”行為，應(yīng)按照5%的稅率繳納營業(yè)稅，同時(shí)按財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，繳納個(gè)人所得稅。鑒于目前土地流轉(zhuǎn)的收益還很低，應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)免征流轉(zhuǎn)稅、所得稅，提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。財(cái)稅要鼓勵(lì)支持這些中介組織或中介公司的建立，在稅收方面可減免部分營業(yè)稅或在其成立初期直接予以免稅。

（四）農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移需要財(cái)稅政策的支持

轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，有相當(dāng)大一部分滯留在農(nóng)村形成了剩余勞動(dòng)力，失去土地的農(nóng)民就業(yè)困難問題是導(dǎo)致農(nóng)民不輕易轉(zhuǎn)出土地的重要原因。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的流向之一，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是最主要的吸納器，因此財(cái)稅政策應(yīng)鼓勵(lì)中小企業(yè)到農(nóng)村去，引進(jìn)和培育勞動(dòng)密集型、技術(shù)含量低的中小民營企業(yè)，對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行適度補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，采取財(cái)政、稅收、信貸等方面的優(yōu)惠政策，扶持一批重點(diǎn)龍頭企業(yè)，爭取部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力“就地消化”。普及農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)的技能和知識(shí)，有利于剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，因此政府財(cái)稅應(yīng)支持農(nóng)民的技能培訓(xùn)，例如各地方政府根據(jù)具體情況由政府撥款發(fā)展短期培訓(xùn)和正規(guī)培訓(xùn)，同時(shí)建立職業(yè)資格證書制度。對(duì)于暫時(shí)未能就業(yè)的農(nóng)民，各級(jí)政府可采取優(yōu)惠貸款和稅收優(yōu)惠等方式鼓勵(lì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需要的深加工、物流等服務(wù)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]